食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

●張國興 任雅琳/文

北京市石景山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

目前食用農(nóng)產(chǎn)品存在的問題風(fēng)險(xiǎn)較大，已成為食藥部門監(jiān)管的重點(diǎn)。但由于沒有食用農(nóng)產(chǎn)品目錄，概念范圍不清，執(zhí)法人員在監(jiān)管過程中無法確定何種法律法規(guī)適用；由于銷售食用農(nóng)產(chǎn)品不需要取得許可，監(jiān)管主體數(shù)據(jù)難以建立。這些都使監(jiān)管工作面臨挑戰(zhàn)。因此，明確食用農(nóng)產(chǎn)品概念，區(qū)分食用農(nóng)產(chǎn)品與預(yù)包裝食品、散裝食品，落實(shí)監(jiān)管主體建立，客體準(zhǔn)入就顯得尤為重要。

須明確食用農(nóng)產(chǎn)品的概念

2016年3月1日施行的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（下稱《辦法》）以部門規(guī)章明確了食用農(nóng)產(chǎn)品的含義。食用農(nóng)產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的供人食用的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)活動(dòng)，指?jìng)鹘y(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，以及設(shè)施農(nóng)業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動(dòng)。植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的，以及經(jīng)過分揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級(jí)、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)的產(chǎn)品。6月14日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布《食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理有關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），以文件形式進(jìn)一步說明：以食用農(nóng)產(chǎn)品作為原料進(jìn)行生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)許可證。在實(shí)際許可監(jiān)管中需注意不可與預(yù)包裝食品、散裝食品判定發(fā)生混淆。

食用農(nóng)產(chǎn)品的基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)未改變

筆者認(rèn)為，符合五個(gè)特征之一的，可以認(rèn)定為食用農(nóng)產(chǎn)品。一是通過農(nóng)業(yè)活動(dòng)直接獲得的保持原自然形態(tài)的生鮮食用農(nóng)產(chǎn)品，即在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動(dòng)中通過種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈直接獲得的，以及通過設(shè)施農(nóng)業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動(dòng)獲得的供人食用的植物、動(dòng)物、微生物。如：瓜果、蔬菜、豬牛羊雞鴨鵝等畜禽類、水產(chǎn)品類，以及作為調(diào)味料的蔥、姜、蒜、辣椒、胡椒等。二是經(jīng)物理性加工后未改變?cè)匀恍螒B(tài)的食用農(nóng)產(chǎn)品。如：經(jīng)過分揀、清洗、分級(jí)、包裝等加工后的瓜菜類產(chǎn)品；干燥、剝殼、包裝等加工后的谷科類初級(jí)產(chǎn)品；宰殺、去除皮毛、臟器并清洗晾干后的雞鴨鵝胴體等。三是經(jīng)物理性加工改變了原自然形態(tài)但構(gòu)成成分未發(fā)生變化的食用農(nóng)產(chǎn)品，即對(duì)同一食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過分揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級(jí)、包裝等物理性加工但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)的產(chǎn)品。如：粉碎加工為粉狀的谷科類產(chǎn)品、清洗切配后的果菜類產(chǎn)品、宰殺切割后的畜禽肉產(chǎn)品及其臟器產(chǎn)品（含冷凍產(chǎn)品）、宰殺切割后的水產(chǎn)品（含冷凍產(chǎn)品）、海干產(chǎn)品等。四是農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的可食用副產(chǎn)品。如：自然蜂蜜、奶類產(chǎn)品、蛋類產(chǎn)品、附生菌等食用微生物產(chǎn)品。五是為保鮮需要依法在限量?jī)?nèi)添加保鮮劑、防腐劑，但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)的食用農(nóng)產(chǎn)品。

食用農(nóng)產(chǎn)品不需要許可 《食品安全法》附則中定義預(yù)包裝食品，指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料、容器中的食品。而《辦法》定義食用農(nóng)產(chǎn)品是指通過農(nóng)業(yè)活動(dòng)直接獲得的以及經(jīng)過簡(jiǎn)單加工的食品。其與食用農(nóng)產(chǎn)品之間的差異有四方面。一是預(yù)包裝食品是經(jīng)過工業(yè)化生產(chǎn)的食品，按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行生產(chǎn)過程；而食用農(nóng)產(chǎn)品是在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的農(nóng)產(chǎn)品，因環(huán)境氣候土壤的不同及種植養(yǎng)殖的方式不同而差異明顯。二是預(yù)包裝食品是定量包裝的，包裝上的標(biāo)簽應(yīng)嚴(yán)格按照《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB 7718）執(zhí)行；而食用農(nóng)產(chǎn)品是非定量的，可以包裝也可以不包裝，除特殊規(guī)定的外包裝沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求。三是預(yù)包裝食品根據(jù)生產(chǎn)工藝的差異有不同長(zhǎng)度的保質(zhì)期，在保質(zhì)期內(nèi)按照貯存條件貯藏食品質(zhì)量不變；而食用農(nóng)產(chǎn)品是鮮活或冷凍的，放置時(shí)間延長(zhǎng)會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量有重要影響。四是預(yù)包裝食品需要取得食品生產(chǎn)許可證，包裝上有生產(chǎn)許可標(biāo)志，而食用農(nóng)產(chǎn)品不需要取得食品生產(chǎn)許可證，如果有外包裝，外包裝上沒有生產(chǎn)許可標(biāo)志。

食用農(nóng)產(chǎn)品未經(jīng)過工業(yè)加工 由于法律、法規(guī)未對(duì)散裝食品有明確定義，衛(wèi)生部2003年制定的《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》稱散裝食品是指無預(yù)包裝的食品、食品原料及加工的半成品，不包括新鮮果蔬，以及需清洗后加工的原糧、鮮凍畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品等。這就從另外一個(gè)角度說明散裝食品是相對(duì)于預(yù)包裝食品而言的食品種類。散裝食品和預(yù)包裝食品共同組成食品而區(qū)別于食用農(nóng)產(chǎn)品。隨著新修訂的《食品安全法》的實(shí)施以及監(jiān)管實(shí)踐發(fā)展，食用農(nóng)產(chǎn)品與散裝食品的主要區(qū)別：一是散裝食品在銷售之前與預(yù)包裝食品一樣，是經(jīng)過工業(yè)化生產(chǎn)的食品，出廠時(shí)通常有包裝，在銷售過程中拆開包裝，散裝稱重銷售，且銷售過程符合散裝食品銷售的安全標(biāo)準(zhǔn)。食用農(nóng)產(chǎn)品其中部分是指經(jīng)過簡(jiǎn)單的包裝、保鮮、烘干等初級(jí)加工的產(chǎn)品。包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者經(jīng)過捕撈后的簡(jiǎn)單冷凍、包裝、腌制的水產(chǎn)品以及從茶樹上采摘下來的鮮葉和嫩芽，經(jīng)吹干、揉捻、發(fā)酵、烘干等工序初制的茶葉。二是散裝食品應(yīng)標(biāo)明生產(chǎn)日期、保質(zhì)期，一旦拆開包裝，就不能按照其包裝袋上標(biāo)簽的儲(chǔ)存條件及保質(zhì)期來銷售，且銷售環(huán)境及操作方式對(duì)食品質(zhì)量影響較大。但農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的大多食用農(nóng)產(chǎn)品不需標(biāo)明生產(chǎn)日期、保質(zhì)期，但特殊需包裝的食用農(nóng)產(chǎn)品才需按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》和地方條例的規(guī)定標(biāo)明生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等信息。三是食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過混合加工，制作形成的半成品應(yīng)歸類為散裝食品。如：目前市場(chǎng)上出售方便消費(fèi)者的魚香肉絲、宮保雞丁等半成品以及加工制作的面條、餃子皮等應(yīng)屬于散裝食品。

判斷是否為食用農(nóng)產(chǎn)品須綜合考量食用農(nóng)產(chǎn)品是經(jīng)過混合加工，已改變其基本自然性狀與成分的產(chǎn)品。如肉丸、魚丸等經(jīng)過工業(yè)添加、使用加工工藝生產(chǎn)的食品，即在食用農(nóng)產(chǎn)品加工過程中添加其他食品、食用物質(zhì)或食品添加劑后生產(chǎn)的食品。食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過熏制、腌制或發(fā)酵后的產(chǎn)品，其基本自然性狀或化學(xué)性質(zhì)已發(fā)生了改變，應(yīng)不屬于食用農(nóng)產(chǎn)品。該類食品應(yīng)取得食品生產(chǎn)許可，如果定量包裝應(yīng)屬于預(yù)包裝食品；如果未定量包裝應(yīng)屬于散裝食品。食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過蒸、煮、炒、煎、炸、焙烤等熱加工的產(chǎn)品以及經(jīng)過壓榨提取的汁液類產(chǎn)品應(yīng)屬于食品制售類范疇。區(qū)分食用農(nóng)產(chǎn)品、預(yù)包裝食品、散裝食品的主要標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)生產(chǎn)加工的方式、手段和工業(yè)化的生產(chǎn)程度以及是否列入國家生產(chǎn)許可目錄等綜合因素判斷，而不能簡(jiǎn)單地將某個(gè)品種定為食用農(nóng)產(chǎn)品、預(yù)包裝食品、散裝食品。

監(jiān)管中須明確與各部門的關(guān)系

在食藥部門與農(nóng)業(yè)部門職責(zé)劃分中，食用農(nóng)產(chǎn)品一旦進(jìn)入流通環(huán)節(jié)就由食藥部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。食藥監(jiān)管部門主要針對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售行為以及市場(chǎng)銷售質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，其中還包括食用農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸、貯存環(huán)節(jié)。通過海關(guān)進(jìn)口食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入到國內(nèi)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管納入到食監(jiān)管藥部門的監(jiān)管職責(zé)。食藥監(jiān)管部門監(jiān)管鏈條長(zhǎng)，主體多，任務(wù)艱巨。因此，在食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管中食藥監(jiān)管部門監(jiān)管人員應(yīng)準(zhǔn)確把握好職責(zé)定位，認(rèn)真履行好監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管力度，做到“不越位、不缺位”，并與相關(guān)部門共同協(xié)作，研究社會(huì)綜合治理措施，有效凈化食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)環(huán)境。

食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管中應(yīng)與工商部門建立溝通機(jī)制 新修訂的《食品安全法》第三十五條規(guī)定：銷售食用農(nóng)產(chǎn)品不需要取得許可。食藥部門監(jiān)管人員如果判定銷售的食品為食用農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)銷售主體就不能按照需要許可的經(jīng)營主體進(jìn)行監(jiān)管。但是實(shí)施“先照后證”改革以來，食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者應(yīng)取得工商部門核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，在執(zhí)照的經(jīng)營項(xiàng)目上應(yīng)列明食用農(nóng)產(chǎn)品的具體的經(jīng)營項(xiàng)目。這就意味著，食藥監(jiān)管部門應(yīng)與工商部門就此問題建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確不列入許可項(xiàng)目的食用農(nóng)產(chǎn)品由工商部門按照食用農(nóng)產(chǎn)品類別進(jìn)行登記注冊(cè)，核發(fā)執(zhí)照；明確目前工商部門核發(fā)的“銷售食品”項(xiàng)目不包含食用農(nóng)產(chǎn)品；明確對(duì)于無照經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品的主體納入到工商部門的監(jiān)管職責(zé)；并將食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管相關(guān)信息與食藥部門監(jiān)管信息互聯(lián)互通。

食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管重在源頭治理 食用農(nóng)產(chǎn)品重在源頭治理。食藥部門應(yīng)當(dāng)建立與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧等部門的協(xié)作機(jī)制，落實(shí)產(chǎn)地準(zhǔn)出制度。引導(dǎo)經(jīng)營環(huán)節(jié)與種養(yǎng)殖基地簽訂準(zhǔn)入?yún)f(xié)議，落實(shí)銷地準(zhǔn)入制度，從源頭上杜絕不合格食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)。食藥部門在無許可的情況下要落實(shí)完善經(jīng)營環(huán)節(jié)客體準(zhǔn)入制度。一方面要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國家食藥監(jiān)管總局20號(hào)令規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品客體準(zhǔn)入行為。另一方面要督促食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者履行主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)渠道管控，研究對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品客體準(zhǔn)入的長(zhǎng)效機(jī)制。