鄉村治理視野下農村低保發展前景的思考

侯春燕　張偉兵

[摘要]農村最低生活保障制度經過多年的發展，已經在社會救濟體系中占有舉足輕重的地位，在保障農村貧困居民的基本生活、發展農村經濟和維護社會穩定方面具有重要意義。本文以鄉村治理為研究視角，對農村低保在鄉村治理中的積極功能以及其在實施中暴露出來的問題等進行了初步分析，并在此基礎上對農村低保實施的管理和監督等方面的進一步完善提出相關的政策性建議，以更好地發揮農村低保制度在鄉村治理中的作用，促進鄉村社會均衡有序的現代社會結構的形成。

[關鍵詞]農村低保 鄉村治理 社會和諧 社會發展

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01

1.農村低保與鄉村治理的互動關系

1.1什么是鄉村治理

鄉村治理是治理理論運用于鄉村研究中產生的一個新的分析概念。徐勇教授認為鄉村治理就是公共權力對基層社會的公共事務的管理，亦即使，鄉村政府和其他性質不同的村級組織向鄉村社會提供各種公共物品，實現鄉村社會的有序發展和自主發展。在鄉村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內容和治理效果等方面構成了鄉村治理機制。具體我國鄉村治理的情況主要表現為：首先是以鄉鎮政府和村委會為主體的治理結構，以民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理為核心內容，進行自我管理、自我教育、自我服務的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉村社會。鄉村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規民約也成為鄉村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉村社會的安全與秩序，組織建設鄉村社會的教育、醫療等事業，以及引導農民建立生產和互助組織等綜合性的治理活動。

1.2農村低保在鄉村治理中的作用

農村最低生活保障制度簡稱“農村低保”，是政府對家庭人均收入低于當地最低生活保障制度標準的農村困難群眾，按最低生活保障標準提供差額補助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創新，在農村特困群眾定期定量生活救濟制度基礎上逐步發展起來。通過在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農村居民。農村低保的建立主要以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區給予適當的財政補助。在實際踐行中，農村低保制度作為—種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉化為一種新治理手段納入鄉政府的治理范圍。農村低保在保障貧困農民最基本的生活需求上發揮了至關重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因為無法謀生而出現行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎，也為現代化的鄉村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農民群眾的生活，就保障了農民的生存權等合法權益，有利于促進社會公平，維護鄉村社會穩定，為鄉村治理提供了良好的環境。

2.農村低保實施的問題分析

作為社會保障制度中的主體，農村低保在具體實踐中遇到了很多問題。當前，我國農民仍占大多數，農村低保的保障水平和補差額f，示準遠遠落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農村低保功能的正常發揮和農村社會的可持續健康發展。主要表現在以下幾方面：

農村低保工作管理失范。在實施中行政性強、效率低下、缺乏監督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉村治理仍然是由上而下、政府主導的行政體制，鄉鎮政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執行中受鄉鎮政府約束少，農民整體科學文化素質偏低，信息不對稱，因而容易發生主體越位的現象。當前，我國縣級以下的民政部門只設立了少量的低保科，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監督。由于農民的一些實際實物收入不易貨幣化，且農作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農民也沒能被覆蓋在保障范圍之內。其次，低保制度方面缺乏統一立法和專門性的規范農村低保工作的文件，只有民政部印發的《關于加快農村社會保障制度建設的建議》以及《農村社會保障體系建設指導方案》，各地具體執行和出臺的政策又缺乏權威性和法律依據。這是執行程序混亂的最重要的原因。

3.政策建議與農村低保發展前景

在新的歷史時期，隨著經濟和社會的發展，現代科學技術的廣泛應用和社會價值觀念的理性化與現代化轉變，使當代農村的產業結構和社會結構都發生了很大的變化。城市化繼續推動，市場經濟和現代化因素的不斷滲入等，村級組織在鄉村治理過程中既有新的機遇，也有前所未有的困境和挑戰。現今我國保障民生的力度不斷加強，政府在實施農村低保時應適應變化要求，針對新的風險和貧困靈活展開社會保護活動。由此農村低保制度的實施也要轉變其傳統的福利服務、社會控制和安全保護的功能，以尋求資源更積極的利用，強調與經濟的動態結合性和生產性，注重困難群眾生計能力的提高，發揮農村低保的最大效益。

將發展性社會福利思想融入農村低保制度的設計。邁克爾.謝若登教授認為，資產社會政策是對收入分配政策的超越和提升。對于—個家庭而言，資產的擁有比暫時的收入更為重要，特別是在家庭成員精神及心理上所產生的影響是十分深遠的。由此，在提高政府低保資金投入規模的前提下，可將一部分低保資金用于補差，另一部分用于投資。村級組織可引導農民建立互助基金會，資金來源以低保補助為主，公益和社會資助為支撐，社區幫扶為補充，作為一種組織發展賬戶，由政府和村民共同管理，對賬戶基金進行風險控制，使其保值增值。或者引導接受補助者進行儲蓄等，不僅使窮人爬出窮困陷阱，也給予了他們新的財產性收入，有益于農村經濟的發展。充分發掘鄉村社會的人力資本，培育農民主體性。發展農村教育。增強農民的自主保障意識，加強低保知識的宣傳，讓農民了解低保制度的執行原則、運行程序和意義，使農民能更好地參與和監督農村低保的具體運作；增加農民的科技文化知識，宣傳植物種植和牲畜喂養方面的科學知識，引導他們積極使用低保資金，購買農業服務，提高生產效率，增加收入。