鄉(xiāng)村治理視野下農(nóng)村低保發(fā)展前景的思考

侯春燕　張偉兵

[摘要]農(nóng)村最低生活保障制度經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)在社會救濟(jì)體系中占有舉足輕重的地位，在保障農(nóng)村貧困居民的基本生活、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會穩(wěn)定方面具有重要意義。本文以鄉(xiāng)村治理為研究視角，對農(nóng)村低保在鄉(xiāng)村治理中的積極功能以及其在實施中暴露出來的問題等進(jìn)行了初步分析，并在此基礎(chǔ)上對農(nóng)村低保實施的管理和監(jiān)督等方面的進(jìn)一步完善提出相關(guān)的政策性建議，以更好地發(fā)揮農(nóng)村低保制度在鄉(xiāng)村治理中的作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會均衡有序的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的形成。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村低保 鄉(xiāng)村治理 社會和諧 社會發(fā)展

[中圖分類號]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01

1.農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村治理的互動關(guān)系

1.1什么是鄉(xiāng)村治理

鄉(xiāng)村治理是治理理論運(yùn)用于鄉(xiāng)村研究中產(chǎn)生的一個新的分析概念。徐勇教授認(rèn)為鄉(xiāng)村治理就是公共權(quán)力對基層社會的公共事務(wù)的管理，亦即使，鄉(xiāng)村政府和其他性質(zhì)不同的村級組織向鄉(xiāng)村社會提供各種公共物品，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展和自主發(fā)展。在鄉(xiāng)村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內(nèi)容和治理效果等方面構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。具體我國鄉(xiāng)村治理的情況主要表現(xiàn)為：首先是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會為主體的治理結(jié)構(gòu)，以民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理為核心內(nèi)容，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農(nóng)村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規(guī)民約也成為鄉(xiāng)村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉(xiāng)村社會的安全與秩序，組織建設(shè)鄉(xiāng)村社會的教育、醫(yī)療等事業(yè)，以及引導(dǎo)農(nóng)民建立生產(chǎn)和互助組織等綜合性的治理活動。

1.2農(nóng)村低保在鄉(xiāng)村治理中的作用

農(nóng)村最低生活保障制度簡稱“農(nóng)村低保”，是政府對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫葮?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提供差額補(bǔ)助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創(chuàng)新，在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來。通過在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農(nóng)村居民。農(nóng)村低保的建立主要以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區(qū)給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)助。在實際踐行中，農(nóng)村低保制度作為—種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉(zhuǎn)化為一種新治理手段納入鄉(xiāng)政府的治理范圍。農(nóng)村低保在保障貧困農(nóng)民最基本的生活需求上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因為無法謀生而出現(xiàn)行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎(chǔ)，也為現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農(nóng)民群眾的生活，就保障了農(nóng)民的生存權(quán)等合法權(quán)益，有利于促進(jìn)社會公平，維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村治理提供了良好的環(huán)境。

2.農(nóng)村低保實施的問題分析

作為社會保障制度中的主體，農(nóng)村低保在具體實踐中遇到了很多問題。當(dāng)前，我國農(nóng)民仍占大多數(shù)，農(nóng)村低保的保障水平和補(bǔ)差額f，示準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴(kuò)大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農(nóng)村低保功能的正常發(fā)揮和農(nóng)村社會的可持續(xù)健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

農(nóng)村低保工作管理失范。在實施中行政性強(qiáng)、效率低下、缺乏監(jiān)督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉(xiāng)村治理仍然是由上而下、政府主導(dǎo)的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉(xiāng)村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執(zhí)行中受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束少，農(nóng)民整體科學(xué)文化素質(zhì)偏低，信息不對稱，因而容易發(fā)生主體越位的現(xiàn)象。當(dāng)前，我國縣級以下的民政部門只設(shè)立了少量的低?？?，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監(jiān)督。由于農(nóng)民的一些實際實物收入不易貨幣化，且農(nóng)作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務(wù)工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農(nóng)民也沒能被覆蓋在保障范圍之內(nèi)。其次，低保制度方面缺乏統(tǒng)一立法和專門性的規(guī)范農(nóng)村低保工作的文件，只有民政部印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的建議》以及《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，各地具體執(zhí)行和出臺的政策又缺乏權(quán)威性和法律依據(jù)。這是執(zhí)行程序混亂的最重要的原因。

3.政策建議與農(nóng)村低保發(fā)展前景

在新的歷史時期，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用和社會價值觀念的理性化與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，使當(dāng)代農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大的變化。城市化繼續(xù)推動，市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化因素的不斷滲入等，村級組織在鄉(xiāng)村治理過程中既有新的機(jī)遇，也有前所未有的困境和挑戰(zhàn)。現(xiàn)今我國保障民生的力度不斷加強(qiáng)，政府在實施農(nóng)村低保時應(yīng)適應(yīng)變化要求，針對新的風(fēng)險和貧困靈活展開社會保護(hù)活動。由此農(nóng)村低保制度的實施也要轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)的福利服務(wù)、社會控制和安全保護(hù)的功能，以尋求資源更積極的利用，強(qiáng)調(diào)與經(jīng)濟(jì)的動態(tài)結(jié)合性和生產(chǎn)性，注重困難群眾生計能力的提高，發(fā)揮農(nóng)村低保的最大效益。

將發(fā)展性社會福利思想融入農(nóng)村低保制度的設(shè)計。邁克爾.謝若登教授認(rèn)為，資產(chǎn)社會政策是對收入分配政策的超越和提升。對于—個家庭而言，資產(chǎn)的擁有比暫時的收入更為重要，特別是在家庭成員精神及心理上所產(chǎn)生的影響是十分深遠(yuǎn)的。由此，在提高政府低保資金投入規(guī)模的前提下，可將一部分低保資金用于補(bǔ)差，另一部分用于投資。村級組織可引導(dǎo)農(nóng)民建立互助基金會，資金來源以低保補(bǔ)助為主，公益和社會資助為支撐，社區(qū)幫扶為補(bǔ)充，作為一種組織發(fā)展賬戶，由政府和村民共同管理，對賬戶基金進(jìn)行風(fēng)險控制，使其保值增值?；蛘咭龑?dǎo)接受補(bǔ)助者進(jìn)行儲蓄等，不僅使窮人爬出窮困陷阱，也給予了他們新的財產(chǎn)性收入，有益于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。充分發(fā)掘鄉(xiāng)村社會的人力資本，培育農(nóng)民主體性。發(fā)展農(nóng)村教育。增強(qiáng)農(nóng)民的自主保障意識，加強(qiáng)低保知識的宣傳，讓農(nóng)民了解低保制度的執(zhí)行原則、運(yùn)行程序和意義，使農(nóng)民能更好地參與和監(jiān)督農(nóng)村低保的具體運(yùn)作；增加農(nóng)民的科技文化知識，宣傳植物種植和牲畜喂養(yǎng)方面的科學(xué)知識，引導(dǎo)他們積極使用低保資金，購買農(nóng)業(yè)服務(wù)，提高生產(chǎn)效率，增加收入。