皖南山區農村土地承包經營權確權登記頒證的困境與對策

王勝洲

[摘要]近年來，黨和國家高度重視農村土地承包經營權確權頒證工作。安徽省從2014年開始在全省20個農村綜合改革示范試點縣（區）開展土地確權登記頒證試點工作，計劃到2016年底基本完成全省農村土地確權登記頒證任務。寧國市在2014年完成了試點的基礎上，計劃于2016年3月底全部完成土地確權登記頒證工作。隨著農村土地承包經營權確權登記工作的持續推進，大量的問題逐漸暴露。如何妥善處理這些問題并提高這項工作的質量及群眾的滿意度并為皖南山區其它縣市提供經驗借鑒非常值得研究。

[關鍵詞]土地確權 確權登記 權屬爭議

[中圖分類號]F3 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0027-02

1.開展農村土地確權的意義

土地確權即確定土地權屬，農村家庭承包土地的確權是依據《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律規定，由縣、市農村土地承包管理部門對家庭農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，由縣級以上地方人民政府頒發土地承包經營權證書，進一步明確農民對承包土地的各項權益。依法確定農村土地的權屬關系，對于全面執行嚴格的農村土地管理制度，促進農民增收，為農民土地財產權提供全面、完整的保護體系，具有重要的意義。

1.1穩定土地承包關系，充分保障農民權益

實現規模經營是實現農業現代化的重要條件。通過查清土地的權屬、面積、用途和空間位置，建立土地登記簿，摸清土地利用情況。對于不同類型的農村土地，通過確權規范其用途，并與集體建設用地流轉、農村土地整治、農用地流轉、土地征收等各項工作結合，確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關系。這樣做有助于改變農村土地管理基礎薄弱的現狀，穩定和規范農村土地承包經營權流轉，切實保障農民的土地權益。

1.2夯實農業發展基礎，促進農業現代化進程

現階段我國農村亂占耕地和農民棄耕打工導致耕地荒蕪問題并存，開展農村集體土地確權登記發證，明晰農村集體土地的產權關系，依法確保農民的土地物權，能夠激活農民對于土地的熱情，減少土地的拋荒和浪費，提高農業的集約化經營程度，加快農業現代化的步伐。

1.3加快農村土地經營權流轉，促進農村土地依法入市

目前我國農村土地經營權流轉的實踐包括轉包、互換、租賃、入股等多種形式，流轉的規模呈現多樣化，范圍也在不斷擴大，從原來的荒山、荒地到果園、林地、農耕地等多種類型的土地均能夠參與到流轉中去。而土地入市是推進城鄉要素平等交換的重要形式，我國多個地區的土地改革均向規范土地入市的方向發展。已有的經驗表明，對農村土地進行確權頒證是土地入市的最重要的基礎和條件。

1.4維護農村社會秩序，化解社會矛盾

通過調查登記對國有土地和集體土地的界線進行明確的界定，進行農村集體土地確權頒證，依法確認農民土地權利，能夠有效解決農村集體土地權屬糾紛；在出現征地和拆遷情況時，以土地確權登記結果作為補償依據，能夠化解農村社會在城鎮化、工業化和農業現代化進程中因房屋拆遷、土地征用等帶來的社會矛盾，為更好地維護農村社會的穩定提供保證。

2.寧國農村土地承包經營權確權登記頒證的工作進度

寧國農村土地承包經營權確權登記頒證工作流程上分六步走即政策宣傳、農戶申請、調查摸底、勘測指認、簽字公示、發放證書。目前全市19個鄉鎮（街道）共計103個行政村，2462個村民組，國土“二調”耕地面積26萬畝。2014年選擇云梯鄉作為確權頒證工作試點單位，2015年其余18個鄉鎮（街道）全面開展，實施整市推進。2015年3月23日，召開了全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作動員會，全面啟動了土地確權頒證工作。全市共分東、西兩標段。截止目前，外業指界測繪工作已全部結束，7萬余戶農戶完成了現場指界，完成測繪面積19.3萬畝，現已全面進入公示階段。其中東片鄉鎮：仙霞、中溪、寧墩、南極、萬家、梅林、河瀝、汪溪正處于一輪公示掃尾階段，天湖街道一輪公示工作還未正式開始；西片鄉鎮：港口、青龍、方塘、竹峰、南山除千畝村（二輪公示、結果確認已完成但有遺留問題）外已完成二輪公示、結果確認；霞西鎮上門村二輪公示、結果確認已完成，其他5村正在進行中；甲路鎮莊村村已完成，其他三村由于有部分土地流轉，正在調整測繪結果；胡樂、西津即將開始二輪公示。全市要在春節前將基本完成二輪公示工作，2016年3月底完成頒證工作。

3.寧國農村土地承包經營權確權登記的困境

農村土地承包經營權確權登記頒證工作觸及面廣，涉及問題敏感復雜，復雜程度超出想象。

3.1政策理解不統一

部分群眾和干部對政策認識和理解不統一。部分村民觀念陳舊，認為已經擁有二輪土地承包經營權，不調整土地確權頒證無意義，甚至少數村民基于個人短期利益的考慮不愿進行確權。一些鄉鎮、街道、村負責這項工作的同志擔心確權登記頒證會引發各種土地權屬的潛在矛盾。出現材料公示不及時，個別村民組出現公示材料丟失現象，東片鄉鎮尤為明顯。同時有少數村民組不愿意開展此項工作，村民組長怕麻煩，認為會影響當前的農村穩定，引發各類矛盾糾紛。

3.2矛盾糾紛多發

二輪土地承包時產生的歷史遺留問題及近二十年來農村情況的變化，導致農村土地經營權屬糾紛增多，證據確實，矛盾調處難度大。特別是農村稅費改革前農村稅費負擔較重，耕地撂荒，農戶之間自行轉包的較多，現雙方都要求確權，矛盾糾紛較多。同時私下買賣土地、違法用地現象較多，給確權帶來了一定的影響。二輪承包已20年，在這期問，村民組內部戶與戶之間存在換地耕作現象。在確權過程中，有的農戶又要把換的土地調整過來，難度較大。

3.3“四至”不清、面積不準

一是張冠李戴。由于青壯年農民長期外出務工，難以按時間節點要求集中開展工作，現場指界、結果公示、簽字確認等效果不理想，錯誤較多，戶籍信息資料收集增添了困難。因指認錯誤，大量的工作需要返工。二是界線不清。由于山區土地地塊較小且分布零散，土地整理或土地流轉改變了原有的溝、渠、路、壩、界，從而導致四至不清。三是實測面積承包面積不符。寧國市地處山區，由于二輪承包時有沖田和畈田之分，此次通過衛星精準測量，面積普遍有所增加。因此，實測面積會多于承包面積，這樣就面臨多出面積的確權問題。

3.4測繪工作難度大

寧國市山區土地拋荒現在嚴重，且多分布零散，雜草叢生，四至界限不明；同時一些田問種植苗木較多，多年生長，也造成了界限不清，航拍圖界線不明，均給現場指界確定田塊及面積帶來難度，影響了識別效果。測繪公司由于投標中標地點較多，人員少，且經常變動、業務不精，與鄉鎮、村、組對接不夠主動，工作缺乏計劃安排，導致確權工作量加大，在一定程度上影響了確權工作的質量和進度。

4.寧國農村土地承包經營權確權登記的對策思考

村土地承包經營權登記頒證工作情況復雜，不能千篇一律搞一刀切，需要根據地域特征探索和創新適合本地特點的路子。

4.1加強調度協調，全力推進

對確權過程中存在的問題，一是加強工作調度，協調解決工作中出現的各種問題，強化鄉鎮（街道）、村級化解矛盾職能，確保春節前完成二輪公示工作。二是加強工作協調，對需要其他部門配合解決的問題，做到及時收集、及時聯系、及時辦理。三是對加強測繪公司的合同約束，督查測繪公司指派技術人員，嚴格人員管理，保障工作進度和質量。四是加強檔案管理。按照省農委、省檔案局制定下發的檔案管理辦法規定，組織測繪單位、鄉鎮（街道）、村開展自查工作，建立健全市、鄉、村三級管理檔案。

4.2做好農戶簽字確認工作

借“兩節”外出務工人員陸續返鄉之際，在程序合法、農戶認可的基礎上，堅持由承包戶主本人簽字確認。如本人確實無法簽字的，履行相關書面手續委托代簽，保證簽字確認合法有效。最后一步經營權證書簽字領取工作必須有承包戶主簽字。確保在2016年3月底前按時按質完成任務。

4.3堅持農民主體地位，尊重歷史，面對現實，創新解決權屬爭

農村土地承包歷史跨度長，積累大量歷史遺留問題。處理歷史遺留問題既不能用現在的政策處理歷史問題，也不能用過去的政策處理現在的問題。在這種條件下，要明確工作順序，對確權中出現的問題要進行摸排梳理，按主次順序排隊，本著先易后難分類解決，對照政策完善政策再上升為政策。對于個別鄉鎮、街道、村組依法調整土地的農戶要先完善承包合同，先化解矛盾再進行確權。對于土地整理、流轉而導致的四至不清，可以采用“確權、確股、不確地”等辦法確權。對于退耕還林的，應申請辦理林權證。對于資料不全的要完善相關合同，反復核實權屬。

4.4做好問題修補工作

對公示中出現的各種問題做到及時梳理，對農戶有疑問的，及時予以解答。對錯量、漏量地塊等問題及時進行補測補量，確保測量結果無異議。并留存好公示相關圖片資料，分村建檔保存，確保經得起歷史和群眾的經驗。對照農業部、省驗收辦法規定，抓好確權各項成果自查，做好迎接上級驗收準備。利用確權頒證的工作成果，為今后農村土地經營權流轉、農村土地承包經營權抵押擔保、農村產權制度改革、農村產權交易等提供法律依據，搭建服務平臺，擴大成果利用。