總體規劃視角下三規合一與多規合一的關系

李會忠 梁思成 何 青

(1.武漢理工大設計研究院有限公司，湖北 武漢 430000；2.華中科技大學建筑與城市規劃學院，湖北 武漢 430000； 3.湖北省發展規劃研究院有限公司，湖北 武漢 430000)

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總體規劃視角下三規合一與多規合一的關系

李會忠1梁思成2何 青3

(1.武漢理工大設計研究院有限公司，湖北 武漢 430000；2.華中科技大學建筑與城市規劃學院，湖北 武漢 430000； 3.湖北省發展規劃研究院有限公司，湖北 武漢 430000)

介紹了多規合一的政治背景與理念生成背景，結合多規合一與三規合一的實踐經驗，論述了規劃體系編制的層面及內容，并分析了多規合一與三規合一的關系，為類似問題的研究提供了依據。

多規合一，三規合一，戰略性規劃，實施性規劃

1 多規合一的背景

1.1 政治背景

自20世紀80年代起，城市規劃的編制體系以及編制內容隨著城市功能的擴大以及城市各職能部門的增設而出現了很大的變化。至此，各職能部門為了更好的管理、規范各自領域的工作，先后編制了相承接的各類規劃。然而，由于規劃種類繁多以及各個部門規劃側重點的不同，這些規劃逐漸顯露出各自為政，甚至相互矛盾問題。

我國自1990年起，為加強各個規劃之間的相互融合頒布出臺了多個法律法規以及相關政策文件(見表1)。

由此可見，從政治背景來看，隨著城市規模的擴大，國家層面也意識到在實際的工作中各層次規劃由于主體、管理、編制等方面問題，導致指導性與實施性大打折扣，由此從2012年以后，規劃的融合成為國家重點推進的工作之一。

1.2 理念生成背景

自《城市規劃法》發布之后，我國就踏上了探索各類規劃相融合的漫長道路，逐步提出了“兩規合一”“三規合一”“四規合一”以及“多規合一”等多個融合理念(見表2)。

由表2隱約可見，從“兩規合一”到“多規合一”是一個不斷加“佐料”的過程。由最開始的城市總體規劃、土地總體利用規劃，到國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃，再到加入環境保護規劃，最后到整合各類專項規劃。

城市的發展是涉及各個方面的，需要各類規劃進行統一協調，但是一個健康的城市發展需要一個良好的頂層設計，而頂層設計往往是宏觀的，具有戰略性作用的，而各類引導、控制、實施性規劃更多是對頂層設計的落實。

2 相關實踐探索

2.1 三規合一實踐

自2003年起，國家發改委在江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市等六個地市縣逐步試點了國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃和城市總體規劃的“三規合一”。

表1 多規合一政策文件一覽表

至2008年年底，上海市以市土地利用規劃編制為契機，由合并后的市規劃國土資源管理局開展“兩規合一”的規劃編制工作，在嘉定、青浦兩區進行試點。并于后續開展了土地利用規劃、城市規劃和經濟社會發展規劃的“三規合一”試點工作。

表2 多規合一概念生產一覽表

自2012年10月起，廣州市圍繞“一個城鄉空間，一個空間規劃”，全面啟動了“三規合一”工作，形成“五個一”的成果。通過充分協調發改、規劃、國土三大部門規劃的目標、政策、空間和行動，實現了市、區發展意圖和重大項目的順利實施。通過提高規劃管控能力來實現“一張圖”管控，通過盤活存量土地資源來倒逼城市發展模式轉型，通過優先保護生態環境來劃定城市的開發邊界和基本生態控制線等等。

2.2 多規合一實踐

2014年3月，廈門市啟動了涉及發改、規劃、國土、環保等多個部門的“多規合一”工作。目前，已完成“一張藍圖”的編制，并在此基礎上構筑了“一個平臺”，推行審批了“一張表格”以及正逐步完善與之配套的“運行機制”。在工作組織上，廈門市建立了“領導小組—領導小組辦公室—專責小組—技術單位”的管理體系；在平臺搭建上，依托廈門市政務網絡和服務總線，搭建了市級業務協同平臺；在審批制度上，建設項目實行了統一受理和審批的制度。

2.3 小結

從“兩規合一”到“多規合一”的實踐基本可以總結為表3。

表3 多規合一試點城市一覽表

根據表3分析，其政策的傾向、理論的實踐以及理論的生成在時間上基本是正相關的。由此可見，政策的導向和頂層的設計在城市理論的發展過程中是重要影響因素。

3 規劃構架與思考

3.1 規劃編制體系

我國城鄉規劃體系編制主要分為戰略性規劃與實施性規劃兩個層面，其中戰略規劃和區域規劃以總體規劃為主，實施性規劃以詳細規劃為主。

3.1.1 戰略性規劃

城市發展戰略：指對城市經濟、社會、環境的發展所作的全局性、長遠性和綱領性的謀劃。其核心是要解決一定時期的城市發展目標和實現這個目標的途徑[1]。

對于城市的發展而言，其最重要的戰略性規劃為國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃以及土地利用規劃。

3.1.2 實施性規劃

實施性規劃：指對城市建設所作的指導性、落地性的規定。其核心是為城市建設的項目提供建設要求，以防建設市場的市場失靈。

對城市建設而言，其最重要的實施性規劃為控制性詳細規劃及修建性詳細規劃。

3.1.3 小結

從城市總體規劃的視角來看，詳細規劃是總體規劃的具體實施階段，但是由于目前城市功能的多樣性，因此從總體規劃的宏觀戰略到詳細規劃的微觀實施就有一定的缺失。另外受到行政管轄的獨立性影響，各個部門為能更好的實施其本職工作而編制了各類專項規劃，而此類規劃的編制很好的補充了戰略性規劃與實施性規劃的空隙。

3.2 總體規劃的內容與層次

3.2.1 規劃內容

《城鄉規劃法》規定：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。

另外還規定，城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括各類專項規劃等[2]。

由此可見，各類專項規劃隸屬于城市總體規劃的編制內容之內。

3.2.2 規劃層次

根據《城鄉規劃法》的要求，國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃以及各類專項規劃屬于同一層次而不同層面的規劃。

道路、生態、綠地等專項規劃的編制需要以城市總體規劃作為上位依據。但是，各類專項規劃并不直接作為實施性規劃直接指導城市建設。

在實際的規劃編制當中，隨著城市規模的擴大，功能的豐富化以及相對應擴大的工作量，城市總體規劃已無法完全切實達到各類專項規劃的深度，因此，各個城市根據城市總體規劃的綱領單獨編制了各類專項規劃，從而形成了引導性規劃，成為戰略性規劃到實施性規劃的過渡帶。

至此，整個規劃層次就由戰略性規劃、實施性規劃轉變為戰略性規劃、引導性規劃和實施性規劃。

3.2.3 小結

根據城市總體規劃編制內容來看，各類專項規劃的編制是以城市總體規劃中對專項的戰略性要求進行深化處理的結果。因此，城市總體規劃，是各類專項規劃的上位規劃，而從各類規劃的層次來看，整體的體系就成為戰略性規劃，是引導性規劃的上位依據，引導性規劃是實施性規劃的上位依據。

4 “三規合一”與“多規合一”的關系

4.1 從“兩規合一”到“多規合一”的思考

1)從法律的角度出發。

城市規劃編制工作以《城鄉規劃法》作為最高法律依據，但隨著實際需求的轉變，《城市規劃法》也改編為了《城鄉規劃法》，與此同時，城市總體規劃與其他規劃的關系也發生了變化。

《城市規劃法》規定城市總體規劃需要與區域規劃、土地利用規劃等規劃相協調。但隨著城市化進程的推進，城鄉獨立逐漸向城鄉融合方向轉變，《城市規劃法》也相應變為了《城鄉規劃法》，并在《城鄉規劃法》內明確指出城市總體規劃需要以國民經濟與社會發展規劃為依據，且與土地利用規劃相協調。

由此可見從法律層面上來看，城市總體規劃一直都不是以獨立的規劃存在于規劃編制體系之內，而是一個需要多方協調，各類規劃形成具有層次關系的編制內容。

2)從概念入手。

“三規合一”的主體在于國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用規劃的合一，而三個規劃編制所確定的結果不同。國民經濟與社會發展規劃主要確定城市的發展目標；城市總體規劃主要確定城市的發展邊界與方向；土地利用規劃主要確定城市的用地發展指標。

從“兩規合一”和“多規合一”的概念來看，兩者最大的區別就在于國民經濟與社會發展規劃的融入。而在實際中，城市總體規劃的編制在很大程度上參考了國民經濟與社會發展規劃，并將以國民經濟與社會發展規劃為發展目標的理念融入到了規劃的編制之中，可以說“兩規合一”是“三規合一”編制的重點和難點。

對于“多規合一”而言，其編制的主要內容是環境專項規劃、道路專項規劃以及市政專項規劃等能直接指導城市某方面建設與控制的引導性規劃。但各類專項規劃在城市總體規劃中已多有提及，且以發展戰略的角度提出了一定的原則、目標和措施，因此“三規合一”就成為了“多規合一”的上位規劃，成為指導“多規合一”編制的重要依據之一。

3)從實際切入。

自2003年起，“三規合一”已從理論探究進入實際探索的階段。以上海市、廣州市、江蘇蘇州市等多地的試點實踐來看，“三規合一”的主要問題在于規劃的矛盾、用地效率低以及生態用地保護不足等方面，而這些問題的癥結點也主要在于建設用地與非建設用地在土地利用規劃和城市總體規劃中的矛盾。因此“三規合一”解決問題的手段還是在于“空間規劃”的部分，以此來實現土地利用規劃和城市總體規劃在用地方面的融合。

從“多規合一”的方面來看，目前廈門市的措施主要體現在構建“空間規劃體系”以及完善“審批改革制度”兩方面，其側重點主要用于建設項目的落地，以及讓建設單位在城鄉空間范圍內實現統一受理和審批。

因此可以說，“三規合一”體系的建設主要在于空間發展的合理性、合法性以及科學性；而“多規合一”體系的設立主要在于其實施性，即讓建設項目更容易的落地。

4)小結。

從概念、法律以及實際工作來看，三規合一都是目前規劃發展的重要趨勢之一，而且三者之間的作用關系也因各自的規劃層次直接相關。三規合一重點在于城市發展戰略的融合與協調，多規合一重點在于為項目落地做好前期的相關工作。

4.2 三規合一與多規合一的邏輯關系

三規合一與多規合一的邏輯關系見圖1。

三規合一與多規合一的關系主要在于規劃層次與層面的不同。“三規合一”主要在戰略層面上對城市的目標和空間發展進行統籌考慮；“多規合一”是在戰略指導下的引導層面，是戰略層面和規劃實施層面的銜接與過渡，具體關系見圖1。

4.3 三規合一與多規合一的內涵

1)三規合一。

就以上論述來看，“三規合一”主要是在戰略層面上的規劃統一，其主旨在于將城市的發展目標、規模、方向和用地指標進行統一，從而避免三者之間的矛盾與對立。

三者之間的邏輯關系應為：國民經濟與社會發展規劃是三規合一的綱領，城市總體規劃是實現該綱領的手段與方法，土地利用規劃是綱領實施的保證。

2)多規合一。

“多規合一”是城市規劃體系中的引導性規劃，其意義主要在于保證詳細規劃的實施。其中道路、市政、環境等規劃是相互平行的規劃，各類專項規劃均對詳細規劃具有引導和控制作用，而控制性詳細規劃正是“多規合一”成果的集中體現。

5 結語

“三規合一”和“多規合一”是城鄉規劃編制體系下不同層面的編制內容。“三規合一”屬于城市戰略性規劃，旨在保證城市空間發展戰略與用地指標、發展方向保持一致，防止土地使用市場的市場失靈。“多規合一”屬于城市引導性規劃，旨在其對控制性詳細規劃的引導，以保證實際項目的實施性。

在目前的城鄉規劃編制體系下，建議將“三規合一”和“多規合一”作為兩個層面分開編制，并形成一套由“戰略規劃—引導規劃—實施規劃”為線索的規劃編制方法。

[1] 吳志強，李德華.城市規劃原理[M].北京：中國建筑工業出版社，2010:257.

[2] 城鄉規劃法[S].

On relationship between integration of three regulations and integration of multiple regulations under overall planning

Li Huizhong1Liang Sicheng2He Qing3

(1.DesignandResearchInsituteLimitedCompany,WuhanUniversityofTechnology,Wuhan430000,China; 2.ArchitectureandUrbanPlanningCollege,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430000,China; 3.HubeiDevelopmentandPlanningResearchInstituteCo.,Ltd,Wuhan430000,China)

The paper introduces the political background and ideas of the integration of multiple regulations, indicates the layers and contents for the planning system compilation by combining with the practical experience for the two integrations, and analyzes their relations, so as to provide some reference for the research on related topics.

integration of multiple regulations, integration of three regulations, strategic planning, implementation planning

1009-6825(2016)24-0023-03

2016-06-11

李會忠(1991- )，男，助理工程師； 梁思成(1991- )，男，在讀碩士； 何 青(1991- )，女，助理工程師

TU984

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