淺析農村宅基地登記發證過程中遇到的問題及解決對策

秦臻

[摘 要]農村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基礎性的工作，它直接關系到土地特別是耕地資源的利用與保護和農民的生產生活。

[關鍵詞]農村宅基地 登記發證 遺留問題 解決對策

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）19-0185-01

農村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基礎性的工作，它直接關系到土地特別是耕地資源的利用與保護和農民的生產生活。長期以來農村居民點無效擴張導致農村建設用地使用效率低下，一戶多宅、多占超占、違法建設的現象比較突出，大量的宅基地需求，導致大量耕地資源被占用，造成一方面農村人均耕地資源在減少，另一方面大量宅基地閑置浪費。因此深入研究農村宅基地登記發證過程中遇到的歷史遺留問題，剖析其產生的原因并提出解決的辦法，對于加快宅基地使用權登記發證工作具有十分重要的意義。

一、農村宅基地登記發證中遇到的遺留問題

1、一戶多宅現象

由于農村宅基地采用的是無償、無期限的使用制度，對宅基地的分配、使用缺乏統一、明確的政策、法規，加上申請宅基地成本較低等因素， 導致農村一戶多宅的現象比較普遍，主要表現為以下幾種情況：一是新宅基地已建成未按期搬遷，依然居住在舊宅基地；二是新宅基地建成并居住，但舊宅基地依舊占用；三是新宅基地建成，舊宅基地廢棄，舊房屋未拆除或部分拆除；四是繼承或購買別人的宅基地；五是新宅基地已審批劃撥，長期荒蕪沒建。

2、沒有經過審批就占用宅基地的情況

80年代-90年代，我國國情是以農業型為主的農村，農民個人建房必須要有利于農業生產要求和農民的生活要求。在當時土地管理還不嚴格的情況下，很多地區農村的宅基地都是由村干部分配的，并無依法登記審批的概念。

3、少批多占宅基地情況

根據《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但在很多農村，村民建房受傳統觀念的影響，多數貪大求洋，節約用地意識非常淡薄。

4、“空心村”的情況

隨著我國經濟和人口高速增長、城市化進程加快，一些富裕起來的市郊農民紛紛進城購房，成為城市居民，他們留在農村的宅基地受現行法律、法規的限制，不能進行公開合法的轉讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回進行處置，閑置的宅基地無法復耕，導致市郊農村出現大量“空心村”。

5、產權不明晰，流轉不規范的情況

目前，宅基地登記發證工作尚未完成，導致農村宅基地的基本情況不清楚，產權不明晰。不少農民在利益驅動下，農村集體土地非法入市，農民私自非法轉讓、出租宅基地、房屋給本集體經濟組織以外的人員的行為時有發生。

二、遺留問題產生的原因

1、法律法規不完善，制約手段不多

農村住宅法律制度以及農村宅基地制度，是計劃經濟時代的歷史產物，已不符合社會主義市場經濟體制的要求。一不適應社會主義市場經濟體制；二不適應農村人口消長變更之勢；三不適應以家庭為經濟單位的傳統習慣；四不適應農村產業結構改革的客觀要求；五不適應改善農民生活，促進農村經濟發展。

2、村莊規劃不合理

絕大多數村鎮還未編制建設規劃，沒有嚴格的規劃管制，每戶占地多少由村組說了算，宅基地用地布局隨意擴大，亂建現象比較嚴重。

3、監管責任不明

個別部門在宅基地管理中，只注重宅基地的審批、劃撥和面積核對，在批準后缺少嚴格的監督和約束制度，特別是在建成后沒有定期深入現場督促拆除舊房屋，限期交出舊宅基地，這樣在農村大面積形成了占新不騰舊現象。

4、執法合力不夠

長期以來，由于執法主體和法律程序等原因，村委會難以有效解決違章問題，國土部門和規劃部門又無法在第一時間發現，以致錯過解決良機，各部門由于執法力量的薄弱和職能限制，面對違法建設難以標本兼治。

5、農民自身原因

由于法律法規、政策宣傳不到位，部分農民依法用地法制觀念淡薄，對居住多年的宅基地便產生了私有觀念，認為宅基地是私有財產，自己的宅基地歸自己所有，可以出租和買賣，其他任何人和農村集體經濟組織不得收回。新建房時不拆舊房，造成“空心村”。

三、解決遺留問題的對策建議

1、對于一戶村民的兩處宅基地，面積經過合并沒有超出當地省級以上政府規定的面積標準的，可以受理其第二宗宅基地申請；對于因建新不拆舊和因村民購買住宅而造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在村民拆除其舊宅之前和國家未出臺規范宅基地流轉法律或政策之前，土地登記機構不得受理；對于因繼承造成“一戶多宅”的，土地登記機構可以受理。

2、對于未辦理建房用地手續已建房的農村村民，如果符合土地利用總體規劃及其他農村宅基地許可條件的，經申請準予補辦宅基地用地手續；對于違反土地利用總體規劃擅自建住宅的，應當依法限期拆除，恢復土地原狀；對于符合土地利用總體規劃、但超過法定面積標準建住宅的，屬于因住宅結構原因不宜拆除，或收回后又不易重新調整使用的超占部分，按照農村集體非農建設用地處理后補辦用地手續；屬于其他原因的超占部分，應當依法責令退還超占的土地，限期拆除在超占的土地上新建的房屋。

3、對于村民父母雙故后遺留的閑置房屋，應當按照原國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十九條關于“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設用地使用權”的規定，將土地權利確定給合法的繼承人。

4、健全宅基地審批制度。在宅基地審批中，建立宅基地審批“三到場”制度，嚴格執行一戶一宅、拆舊建新制度，進一步規范宅基地審批程序，縮短建房審批流程。

5、強化村鎮規劃。在村鎮布局上，鄉鎮人民政府和村委會，結合文明村鎮建設，強化村鎮規劃，落實農村（一戶一宅）制度，促進舊村改造和新村建設。要嚴格實行拆舊建新制度。村民申請新建住房，必須出據承諾書，承諾拆除舊房，退出原使用的舊宅基地，交由村委會重新安排使用。原地翻建、改建，符合村莊建設規劃的，按規劃要求給予增加或減少用地面積；對于一戶多宅不居住的廢棄、空閑宅基地統一規劃、整理，不符合規劃的不予審批。

6、構建監查執法網絡。宅基地管理中，難度最大的就是土地違法事實一旦形成，查處難度過大。要加強執法監察制度建設，進一步完善動態巡查責任制，充分發揮執法監察網絡作用，充分發動村干部和群眾，力爭做到早發現、早制止、早查處，將違法案件查處在萌芽狀態。

7、對農村宅基地占用農用地要納入年度計劃，農村宅基地占用農用地的指標要和農村建設用地整理和建設用地增建掛鉤新增加的耕地面積掛鉤，國土資源部門對新增耕地面積檢查核定后，應在總的年度計劃指標中優先分配一定數量的農用地轉用指標用于農村住宅建設。

四、對存在遺留問題的宅基地，登記發證時應注意的幾點問題

1、要防止通過登記將違法用地合法化，尤其不能為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。在登記過程中要認真履行公告程序，接受村民的監督；妥善處理農村宅基地產權糾紛、面積不實等實際問題，合法合理、公平公正地解決歷史遺留問題。

2、對宅基地使用權進行登記時，要采取與戶籍相一致的實名制，并注明其共有使用權人，避免出現鉆政策空子，弄虛作假用多人名字進行登記，騙取土地證的情況發生。

3、宅基地使用權是一種重要的用益物權，是農民的一項重要財產權，可以作為遺產繼承，但在處理繼承與贈與的關系時，要防止出現以接受贈與為名，實際是私下有償轉讓，規避法律而造成“一戶多宅”的行為發生，所以務必要嚴把宅基地使用權登記關口，保障登記發證的正確性與準確性，對登記申請資料進行實質性審查，做到權源合法、界址清楚、面積準確。

4、已經取得城市戶口的原村民在農村的舊房，房屋產權沒有變化的，可以將土地權利確定給原房屋所有權人，但享有土地權利并不是無期的，而僅限于房屋的續存期間。因為他們之所以享有宅基地使用權，是基于他們對房屋所有權而對土地享有權利。如果房屋滅失，他們對土地的權利也將不復存在，因此，在確權中應區別對待。