資源約束下耕地占補平衡政策展望與對策

楊禮繼 陳心宇 方勇

摘要：回顧過去15年中國耕地占補平衡制度發(fā)展歷程，采用文獻研究法、經驗總結法和定性分析法分析了耕地占補平衡存在的問題。研究結果表明，耕地占補平衡存在耕地后備資源不足、質量不高、分布不均，耕地質量把關缺位、“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象普遍，部分項目選址不合理、造成資金浪費和生態(tài)惡化等問題。最后提出，從創(chuàng)新編制補充耕地項目實施性規(guī)劃、按耕地質量等級征收耕地占用稅、用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結余耕地指標、推進耕地占補平衡指標的市場化交易等四個方面完善耕地占補平衡政策。

關鍵詞：資源約束；耕地占補平衡；耕地質量；武漢市

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）05-1343-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.05.063

Outlook and Countermeasures of Cultivated Land Requisition-compensation

Balance Policy under Resource Constraints

YANG Li-ji1，CHEN Xin-yu2， FANG Yong3

（1.Xiaogan Land Surveying and Planning Institute， Xiaogan 432000， Hubei， China； 2. 13 class of Senior Middle School， Hubei Wuchang Experimental High School ， Wuhan 430061， China； 3.Wuhan Planning & Design Institute， Wuhan 430014， China）

Abstract： Based on the summary of the main problems in the past 15 years， using metnods of literature research， experience summary and qualitative analysis， a number of problems related with cultivatedland requisition-compensation balance has been emerged， insufficient reserve resources of cultivated land， low-quality and uneven distribution， absence of farmland quality control， widespread “requisition good， compensate poor” phenomena， money wasting and ecological deterioration resulted from unwise choices of project sites. To solve the problems above， this paper proposed the following suggestions implement the plans of cultivated land projects by the construction of innovation system， collect farmland occupation tax according to the quality of cultivated land， control the target of the urban and rural construction land from the plan of the land using， and promote market transactions of the warrants of the cultivated land requisition-compensation balance.

Key words： resource constraints； cultivated land requisition-compensation balance； cultivated land quality； Wuhan city

自1999年耕地占補平衡制度實施以來，耕地占補為中國的耕地保護做出了巨大的貢獻，有效遏制了耕地快速減少趨勢，強化了全社會耕地保護意識，維護了國家糧食安全。但在耕地后備資源持續(xù)減少、生態(tài)保護壓力日益增大、補充耕地質量升級等“資源緊約束”的現(xiàn)實情況下，耕地占補平衡面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

1 耕地占補平衡制度回顧

1.1 制度的提出

1999年1月1日施行的《土地管理法》規(guī)定：非農業(yè)建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。這是國家首次以法律形式確立耕地占補平衡制度。

1.2 制度的完善

2001年11月，國土資源部下發(fā)了《關于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》，明確市、縣確因耕地后備資源匱乏，難以在本行政區(qū)域內做到耕地占補平衡的，可以在省域內進行易地補充耕地。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出了補充耕地數量質量實行按等級折算的規(guī)定。2005年，國土資源部下發(fā)《關于開展補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作的通知》，隨后全國30個省（市）完成了折算基礎工作。2009年12月，國土資源部和農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關于加強占補平衡補充耕地質量建設與管理的通知》，2010年2月，農業(yè)部下發(fā)了《全國補充耕地質量建設管理與驗收試點工作方案》，并將山西、遼寧、湖北、廣東、四川、甘肅六省作為部級試點[1]。2012年6月，農業(yè)部印發(fā)了《補充耕地質量驗收評定技術規(guī)范（試行）》。經過近10年的積極努力和探索，耕地占補平衡逐步由耕地數量平衡向質量與數量并重轉變。

1.3 制度的創(chuàng)新

2009年3月，國土資源部發(fā)布《關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》，提出有條件的地區(qū)可積極探索耕地占補平衡市場化運作方式。廣東、江蘇、四川、浙江等地積極探索耕地占補平衡指標的市場化交易，取得了很好的效果，促進了地區(qū)間資金、資源的優(yōu)勢互補和區(qū)域經濟共同發(fā)展。

2 耕地占補平衡存在的問題

2.1 耕地后備資源不足、質量不高、分布不均

中國正處于“四化”同步加快發(fā)展的特定歷史階段，各類建設必然會占用耕地。未來一個時期，現(xiàn)代化建設的速度不會放慢，保障糧食安全、生態(tài)安全的要求不可能降低，工業(yè)與農業(yè)爭地、城鎮(zhèn)與農村爭地、生產生活生態(tài)之間爭地將不斷加劇，土地資源供給緊約束的局面將更加凸顯[2]。國土資源部2011年發(fā)布的全國耕地后備資源狀況調查顯示，中國集中連片耕地后備資源面積為734.39萬hm2（可開墾土地701.66萬hm2，可復墾土地32.72萬hm2）[3]，其中83.55%分布在新疆、甘肅、山東、江西、黑龍江、內蒙古、寧夏、青海、江蘇、吉林等10個省（區(qū)），灌溉條件差、開發(fā)利用難度大，與占用的耕地質量相差多個等級，按照全國每年平均新增建設占用耕地35萬hm2的速度，可以支撐20年。從地域分布來看，各省（市）間的耕地后備資源差異極大，地域面積小、經濟發(fā)展快、平原地貌多的省（市）耕地后備資源嚴重不足，國家規(guī)定不能跨省易地補充耕地，因此東、中部省（市）耕地占補平衡壓力遠大于西部省（市）。以湖北省為例，根據土地整治規(guī)劃潛力調查，全省耕地后備資源面積為7.92萬hm2[4]，而湖北省每年新增建設占用耕地面積約為1.2萬hm2，支撐不到7年。武漢市的耕地后備資源理論潛力僅為0.46萬hm2，不足武漢市一年新增建設占用耕地的數量。耕地后備資源數量不足、質量不高的客觀實際對未來耕地占補平衡工作提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

2.2 耕地質量把關缺位，“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象普遍

一是主觀上的技術標準缺位。《土地管理法》規(guī)定，占用與補充的耕地數量和質量要相當。國土資源部門、農業(yè)部門對加強補充耕地質量進行了長期不懈地探索，提出了數量質量實行按等級折算、建設占用的耕地耕作層土壤剝離等舉措，制定了補充耕地質量驗收評定技術規(guī)范等文件，但目前還沒有執(zhí)行。過去的15年，中國的耕地占補平衡體現(xiàn)在數量上的平衡，缺少補充耕地質量評價的頂層設計，地方上無法對補充耕地的質量進行把關。二是客觀上的占補區(qū)位差異。建設占用的耕地往往是城市周邊地勢平坦、交通便利、水利條件較好、土質肥沃的良田，而補充的耕地往往是難以利用的荒草地、灘涂、廢棄的建設用地等，耕作半徑遠、土層厚度淺，缺乏穩(wěn)定的灌溉水源和后期的有效監(jiān)督與管護，導致開發(fā)出的耕地質量較差，很難與建設占用的優(yōu)質耕地相提并論。主、客觀上的雙重原因，使得“占優(yōu)補劣、占近補遠、占水田補旱地”等現(xiàn)象普遍存在。

2.3 部分項目選址不合理，造成資金浪費和生態(tài)惡化

上輪土地開發(fā)整理規(guī)劃編制時間在2002年左右，補充耕地類型以荒草地開發(fā)、低效園地、荒廢坑塘、廢棄磚瓦廠整理為主。由于對之后的大規(guī)模城市開發(fā)建設預判不足，部分已實施的耕地占補平衡項目又被建設占用，造成了投資浪費。2005年之后，耕地占補平衡政策收緊，園地整理出的耕地不能用于占補平衡，林地、坑塘整理需要征求林業(yè)、農業(yè)部門意見，部門間協(xié)調的難度越來越大，在補充耕地目標的剛性約束下，資源緊缺地區(qū)采取“上山”、“下灘”、“圍湖”等非常規(guī)手段補充耕地[5]，破壞了生態(tài)系統(tǒng)結構和功能，帶來了水土流失、地質災害等生態(tài)隱患，且在多年后又將成為退耕對象，違背了耕地占補平衡的初衷。

3 耕地占補平衡的發(fā)展趨勢

3.1 由耕地數量平衡向數量、質量、生態(tài)統(tǒng)一轉變

國家要求耕地占補平衡要實現(xiàn)數量與質量并重，現(xiàn)階段處于數量平衡向數量—質量平衡過渡階段，隨著農用地分等定級成果的推廣應用，以及補充耕地質量技術標準的出臺，在數量平衡的基礎上加入質量平衡因素的條件已經成熟。但在局部地區(qū)，存在填塘造田、圍湖造田、毀林造田、侵占河床的現(xiàn)象，片面追求數量平衡，破壞了生態(tài)平衡，必須強化補充耕地項目環(huán)境影響評價，確保項目選址的合理性、建設的環(huán)保性。在生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展的時代背景下，耕地占補平衡將由耕地數量平衡向數量、質量、生態(tài)協(xié)調統(tǒng)一轉變，實現(xiàn)耕地面積不減少，生產能力有提高，生態(tài)環(huán)境有改善。

3.2 由土地開發(fā)為主向土地復墾為主轉變

國家提倡“積極推進土地整理，加大土地復墾力度，適度開發(fā)未利用地”，但相比土地整理和復墾而言，土地開發(fā)難度小、成本低、新增耕地率高，更受地方歡迎。全國1997-2008年增加的耕地中，通過土地開發(fā)方式增加耕地比例約占63.6%，土地整理占20.9%，土地復墾占15.5%[6]。武漢市2001-2010年累計補充耕地7 076 hm2，其中通過土地開發(fā)方式增加耕地比例約占49.2%，土地整理占35.2%，土地復墾占15.6%。2010年以前補充耕地主要以土地開發(fā)為主，但隨著耕地后備資源的逐漸枯竭，補充耕地將逐漸向土地整理、土地復墾轉變，而現(xiàn)實情況是土地整理類型少（以經濟林、廢棄坑塘為主）、面積小，難以適應和滿足耕地補充的需要；土地復墾一般用作城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，可以產生更大的經濟效益，在扣除還建和新建占用的耕地后，可以結余拆舊區(qū)面積20%-30%的耕地指標，這部分耕地可以用作占補平衡。因此，在后備資源緊約束下，耕地占補平衡將由目前土地開發(fā)為主向土地復墾為主轉變。

3.3 由雙方協(xié)商購買向面向市場公開交易轉變

易地補充耕地有3種模式，第一種是直接按標準繳納耕地開發(fā)費，由省級國土資源部門代為易地補充，全國大部分市縣采取這類模式。第二種是由省級國土資源部門協(xié)調，委托人與受托人協(xié)商，有償購買耕地占補平衡指標，其成本最低。第三種是通過交易平臺，有購買需求的一方通過競價的方式有償購買耕地占補平衡指標，其成本最高。易地補充耕地實際上是土地發(fā)展權的轉移，是發(fā)達地區(qū)的資金與欠發(fā)達地區(qū)間資源的價值交換，解決了耕地資源與需求的空間錯位問題。在耕地后備資源逐漸減少、補充與占用耕地質量相當的剛性約束下，易地補充耕地的成本將越來越高，公開交易通過市場化手段配置耕地資源，可以產生更大的經濟效益，既解決了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展地區(qū)的耕地資源瓶頸制約，又提高了相對欠發(fā)達地區(qū)補充和保護耕地的積極性。

4 耕地占補平衡改革的對策建議

耕地占補平衡應從“占”和“補”兩方面入手，“占”就是要提高占用耕地的成本，通過價格杠桿調節(jié)減少占用耕地數量；“補”就是要創(chuàng)新補充耕地的途徑和方法，確保耕地數量不減少，生產能力不降低。

4.1 創(chuàng)新編制補充耕地項目實施性規(guī)劃

補充耕地實施性規(guī)劃是指導補充耕地項目選址和立項的直接依據。當前補充耕地實施性規(guī)劃是依據上位規(guī)劃下達的補充耕地目標，結合各村、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報項目綜合確定，即“項目型”規(guī)劃，可以直觀地指導項目實施，但也存在兩個方面的問題：①規(guī)劃的適應性不強和經濟社會發(fā)展的不可預見性。這兩種因素常導致規(guī)劃與實施在空間、時序上的錯位；②規(guī)劃的科學性不夠。為了落實規(guī)劃目標，部分項目布局在生態(tài)敏感區(qū)域，帶來生態(tài)隱患。農用地整治類規(guī)劃不同于建設類規(guī)劃，需要落實地塊和用途，嚴格管理，更應注重生態(tài)保護，引導項目選址。建議創(chuàng)新規(guī)劃編制思路，變“項目型”規(guī)劃為“管控型”規(guī)劃，即采取“分區(qū)+管控”的方式編制農用地整治類規(guī)劃，結合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)保護、農業(yè)發(fā)展等，將縣級行政區(qū)土地劃分為禁止整治區(qū)、鼓勵整治區(qū)、限制整治區(qū)三大分區(qū)，各分區(qū)采取不同的管控規(guī)則，指導項目選址。禁止整治區(qū)不得安排補充耕地項目；限制整治區(qū)可以適當安排補充耕地項目，但需要開展環(huán)境影響評價，通過后才能立項；鼓勵整治區(qū)優(yōu)先安排補充耕地項目。實施時，每年由省、市級土地管理部門下達補充耕地目標，縣級國土部門根據分區(qū)管制要求以及項目選址要求，申報補充耕地項目。

4.2 按耕地質量等級征收耕地占用稅

占用耕地要繳納耕地占用稅。現(xiàn)行的耕地占用稅的稅額是根據地區(qū)人均耕地的多少收取的，每平方米最低為5元，最高為50元，占用基本農田的，稅額再提高50%。同時，國家還規(guī)定軍事設施、學校、幼兒園、養(yǎng)老院、醫(yī)院等占用耕地免征耕地占用稅。這種以耕地資源數量的多少，以及支持公益性建設的征稅方式，沒有體現(xiàn)耕地的稀缺性、質量的差異性和保護的激勵性，人均耕地多的地區(qū)耕地占用稅標準越低，占優(yōu)質耕地與劣等耕地標準一樣，不利于對耕地，特別是優(yōu)質耕地的保護。建議盡快開展耕地質量調查評定工作，修訂耕地占用稅標準，根據耕地質量等級確定稅收標準，占用的耕地質量越高，征稅的標準越高，體現(xiàn)對優(yōu)質耕地的保護。

4.3 用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結余耕地指標

國土資源部2008年發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》第五條規(guī)定：項目區(qū)內拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設占用耕地占補平衡。實施中，扣除田間道路、溝渠等，拆舊地塊復墾出的耕地面積一般占拆舊區(qū)總面積的95%，而還建區(qū)和城鎮(zhèn)建新區(qū)占用的耕地面積一般占70%左右，實施前后可以結余25%的耕地。以武漢市為例，已竣工驗收的6個掛鉤項目可以結余耕地指標約107.5 hm2，占歸還周轉指標的50%。湖北省每年的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤計劃為1 700 hm2，項目實施完成后每年可以結余耕地指標約340 hm2，大大緩解了耕地占補平衡壓力。在宜耕后備土地資源日益減少的背景下，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目結余耕地指標將成為耕地占補平衡的重要來源，且結余耕地的區(qū)位更優(yōu)，灌溉條件更好，但還需通過耕作層剝離與再利用、土壤培肥等措施解決好耕地質量不高的問題。

4.4 推進耕地占補平衡指標的市場化交易

耕地占補平衡指標的市場化交易，是市場在資源配置中起決定性作用的具體表現(xiàn)，有利于后備耕地資源相對豐富地區(qū)緩解土地開發(fā)資金短缺矛盾，有利于實現(xiàn)跨區(qū)域土地和資金資源的有效配置[7]。這其中要解決好兩個問題：一是平臺問題。建議由省級國土資源管理部門建立儲備耕地指標等公開交易平臺，出讓方在平臺上發(fā)布交易的補充耕地信息，受讓方在平臺上競價，價高者得。二是耕地保護任務轉移問題。建議省級國土資源管理部門出臺相關文件，規(guī)定出讓方和受讓方交易成功后，出讓方應同步接納受讓方同等數量的耕地保護任務，體現(xiàn)耕地保護責任與義務的對等。

5 結語

中國人多地少的基本國情決定了耕地占補平衡制度長期內仍具有不可替代性。但在耕地后備資源持續(xù)減少、生態(tài)保護壓力日益增大、補充耕地質量升級的資源約束下，必須改革創(chuàng)新耕地占補平衡制度，解決好粗放占用、占優(yōu)補劣、耕地拋荒等目前突出問題，構建控制嚴格、方式靈活的制度體系，建立長效機制，保障耕地占補平衡政策的有效實施。

參考文獻：

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