基本農田保護區分區保護探討

賴亦康　周興　渠霓

摘要 針對當前基本農田保護存在的問題，將基本農田保護區劃分為核心保護區和一般保護區，探討了分區的內涵、方法及保護對策，最后以全州縣為例進行了實地分區。

關鍵詞 基本農田保護區分區；核心保護區；一般保護區；劃分方法；保護對策

中圖分類號 F301.25 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）05-0205-02

伴隨著我國工業化、城鎮化進程的發展，面對日益增長的人口對糧食需求的急劇增高，人們對耕地重要性及對耕地保護的認識也不斷加強。對全球糧食安全的清醒認識成為我國提出“18億畝耕地紅線”的關鍵。民以食為天，食以地為本。中國人多地少，要解決13億人口的吃飯問題，不能把飯碗端在別人手里，必須牢牢守住18億畝耕地紅線，絲毫不松懈。為了嚴守耕地紅線，我國建立了世界上最為嚴格的耕地保護制度，要求建設占用耕地實現“占一補一”，專門劃定基本農田保護區，對基本農田實行特殊保護。但我國耕地保護依然嚴峻。根據土地二次調查數據[1]，2009年我國耕地面積1.354億hm2，人均耕地1 013.33 m2，僅為世界人均耕地2 253.33 m2水平的45%。建設用地增加快，優質耕地減少多。與土地一次調查相比，1996—2009年的13年間，建設用地增加了581.93萬hm2，其中城鎮用地增加278.53萬hm2，占用大多是優質耕地。僅東南沿海5個省就減少了水田119.87萬hm2，相當于減掉了福建省全省的水田面積。從補充耕地的能力和質量看，耕地后備資源嚴重不足。上海、天津、海南、北京可供開墾的未利用土地接近枯竭，江蘇、安徽、浙江、貴州等省也都很有限，建設占用耕地的補充難度很大。同時，雖然十幾年來基本實現了建設占用耕地占補平衡，但占近補遠、占優補劣、占水田補旱地的問題比較普遍[1]。耕地過快向建設用地轉移導致耕地質量下降，生態環境惡化，降低了糧食生產能力和糧食的品質，對國家糧食安全、社會穩定和生態安全構成威脅。如何才能切實有效地保護好優質耕地是我國耕地保護面臨的重大問題。

基本農田保護區的劃定有效地保護了耕地。為了更有效地保護優質耕地，必須進行耕地保護理論和實踐上的創新。為此，將基本農田保護區進一步劃分保護等級，實行分級管控，以廣西全州縣為例，探討基本農田保護區分區的內涵、類型、方法及保護對策。

1 基本農田保護區分區的內涵及類型

按照系統管理學原理，要想對復雜的系統實施有效的管理和控制，必須是管理體系與系統組織結構相匹配，即采用分級管理模式。我國自然保護區、飲用水源保護區等保護區都實行了分區保護，自然保護區分為核心區、緩沖區和實驗區，飲用水水源保護區分為一級保護區和二級保護區。“基本農田保護區分區保護”是系統管理學中“分級管理”思想在基本農田保護實踐中的具體應用。

基本農田保護區分區是根據基本農田的質量情況、集中連片程度將基本農田保護區劃分為不同等級的保護區域，實行分級管控。為了切實有效地保護好基本農田，特別是能切實永久地保護好優質基本農田，將基本農田保護區分為核心保護區和一般保護區。基本農田核心保護區是指基本農田保護區內耕地質量高并且集中連片的區域。核心保護區內的耕地實行永久保護，是真正意義上的永久基本農田。核心保護區除了按照《基本農田保護條例》保護外，在進行土地利用總體規劃修編時，要禁止將基本農田核心保護區調整為建設用地區，只有這樣才能從源頭上保護好優質基本農田。根據各地的實際情況，核心保護區面積應占基本農田保護區總面積的60%～80%。基本農田一般保護區是指在基本農田保護區中核心保護區以外的區域。一般保護區內耕地質量一般，零星分散不連片。一般保護區按照《基本農田保護條例》進行保護，在進行土地利用總體規劃修編時，根據實際需要可將部分基本農田一般保護區調整為建設用地區。

2 基本農田保護區分區原則與方法

2.1 核心保護區劃定的原則

基本農田核心保護區以縣級行政轄區為單元進行劃定，在劃定時要遵循如下4個方面原則：一是核心保護區面積應能滿足本行政轄區未來應對人口高峰年最低糧食需求。二是耕地質量優良。根據各地耕地質量等別的實際情況，將耕地質量等別高的耕地劃入核心保護區。三是耕地集中連片。連片面積大小根據各地實際情況而定，平原地區的連片面積大，山地丘陵區的連片面積可相對小一些。四是地勢相對平坦。根據各地地貌的實際情況，將地勢相對平坦的坡度小的耕地劃入核心保護區。

2.2 核心保護區劃定的方法

（1）確定核心保護區面積。根據人口發展趨勢，預測人口高峰年全縣最低糧食需求量；根據糧食需求量、糧食單產、糧食作物復種指數等指標來計算耕地需求面積，該面積作為人口高峰年最低糧食需求所需要的最低耕地面積，以此作為核心保護區的最小面積。

（2）劃定核心保護區分布范圍。采用空間疊置法劃定核心保護區分布范圍。空間疊置法又稱專題圖疊加法，是通過分析影響保護區分區的相關因素，選取能反映這些因素的專題地圖，如土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖、基本農田保護區分布圖、耕地質量等級分布圖、耕地坡度圖、地貌類型圖等，運用GIS軟件的空間分析功能對這些專題圖進行疊加分析，以產生新的數據和圖層信息，并對這些綜合信息進行分析來劃定核心保護區范圍。通過專題圖疊加分析，將基本農田保護區內質量等別高、集中連片、坡度小的耕地地塊劃為核心保護區，然后量算面積，劃定的面積要適當大于前述計算的核心保護區最小面積。核心保護區劃定后，剩余的部分即為一般保護區。

3 全州縣基本農田保護區分區

3.1 全州縣概況

全州縣位于廣西東北部，地處北緯25°29′36″～26°23′36″，東經110°37′45″～111°29′48″，土地總面積3 967.31 km2，地形復雜，有山地、丘陵、巖溶山地、巖溶丘陵、平地、河灘等地貌，山地面積大。2013年，轄18個鄉鎮，人口63.32萬人；耕地面積7.10萬hm2，耕地平均利用等別為7等。全州縣是農業大縣，農業以種植業為主，種植業以糧食生產為主，盛產大米、玉米、紅薯等，素有“桂北糧倉”的美稱，是全國100個商品糧生產基地縣之一。全州縣是國家級基本農田示范區和基本農田劃定試點縣，在基本農田保護方面經驗豐富。

3.2 現有基本農田保護區情況

2013年，全縣基本農田面積6.73萬hm2（表1），基本農田保護率為94.87%。基本農田質量較好，且分布較為連片。基本農田中的耕地利用等包括6～11等，其中以7等、8等、9等為主，分別占58.67%、14.3%、13.67%。基本農田分布區域較為平坦，小于等于6等的地塊占基本農田總面積的83.65%。

3.3 全州縣基本農田保護區分區方案

3.3.1 分區依據。

（1）人口高峰期全州縣耕地需求量。根據相關統計預測，到2030年，全州縣人口為83.79萬人，糧食自給率按照歷年平均數為0.67，人均用糧采用略高于國家食物與營養咨詢委員會提出的我國人民食物消費和營養的基本目標435 kg，糧食播種面積占總播種面積比例和復種指數采用全州歷年平均數，分別為0.54和2.02。通過測算，預計高峰年全州縣耕地需求面積最少為4.51萬hm2。因此，全州縣劃入基本農田核心保護區的耕地不能少于4.51萬hm2。

（2）相連耕地地塊距離。耕地斑塊之間主要是由各種線狀地物以及各種非農用地利用類型切割所形成。耕地的連片程度與地塊在空間上相隔的距離有關，2個地塊在空間上相隔的距離越小，其相連程度越高，當距離小于一定的閥值時候，則可認為其是連片的[2]。按照《土地利用現狀分類（GB/T 21010—2007）》，耕地中包括南方寬度<1.0 m，北方寬度<2.0 m固定的溝、渠、路和地坎（埂）；農村道路寬度為2～6 m。這些可以不作為農田基礎設施不予以考慮。而從其他道路、水利和管線等分割來看，一般高速公路和一級公路的行車道、中央分離帶以及路肩的總寬度達到20 m以上，一般低等級公路對耕地地塊造成的分割對耕地連片程度的影響相對較小。綜上，相連耕地地塊之間空間距離在20 m以內，即可以認為其具備一定的空間相對相連性，可認為地塊是相連的。

（3）連片耕地地塊區最小面積規模。有關耕地連片性的計算，國內已有研究[2-3]。綜合國內外各方面規模門檻的分析與比較，廣西實行“小塊并大塊”耕地整治要求最少13.33 hm2的規模標準符合全州縣耕地利用的實際情況，因此將13.33 hm2作為連片耕地地塊區或地塊群的面積最低值。

（4）優質耕地標準。廣西耕地平均利用等別為8等。在全州縣，綜合考慮坡度和耕地等別水平，選擇地形坡度小于15°、耕地利用等別高于8等水平的耕地作為優質耕地。

3.3.2 分區方法。以MapGIS為平臺，編制比例尺為1∶1萬的全州縣土地利用現狀圖、全州縣土地利用總體規劃圖、全州縣基本農田保護區分布圖、全州縣耕地質量等級分布圖、全州縣地貌類型分布圖，通過對這些專題圖疊加分析，將基本農田保護區內質量高于8等水平、集中連片面積13.33 hm2以上、坡度小于15°的耕地地塊劃為核心保護區，然后量算面積。核心保護區劃定后，剩余的部分即為一般保護區。

3.3.3 全州縣基本農田保護區分區方案。以2013年全州縣基本農田劃定成果為基礎，采用前述指標和方法，確定了2013年全州縣基本農田核心區和一般區的布局和數量。通過測算，全州縣全縣基本農田面積6.73萬hm2，劃入核心保護區的耕地數量為4.86萬hm2，占基本農田總面積的72.32%；劃入一般保護區的耕地數量為1.86萬hm2，占基本農田總面積的27.68%。各鄉鎮基本農田保護區分區面積見表2。同全州縣人口高峰期生產糧食需求4.51萬hm2耕地相比較，核心保護區數量可以滿足耕地需求。

4 基本農田保護區分區的保護對策

4.1 實行差別化管控

基本農田核心保護區內耕地質量高且集中連片，是確保糧食安全的關鍵區，除了按照《基本農田保護條例》進行保護外，應確實實行永久保護，嚴禁通過土地利用總體規劃修編、修改調整為建設用地，要通過立法永遠禁止占用。城鎮擴展要走串聯式、組團式、衛星城式的新型城鎮化發展之路。耕地具有生產、生態、景觀和間隔的綜合功能，城鎮在擴展過程中遇到基本農田核心保護區時，將具有生態功能的耕地作為城市中的“綠心、綠帶”，與建設用地穿插布局，使城鎮建設與高質量耕地保護有機統一。基本農田一般保護區按照《基本農田保護條例》進行嚴格保護，在進行土地利用總體規劃修編、修改時，也要嚴格控制調整為建設用地區。

4.2 建立基本農田保護補償機制

基本農田保護特別是基本農田核心保護區的保護為糧食安全做出貢獻，國家、省、市、縣都應分別建立基本農田保護補償制度，甚至建立跨區域補償制度。通過制定基本農田補償制度[4-5]，從基本農田評估、補償資金管理到監督和違規處罰制度化。做到有章可循，嚴格按制度辦事。明確獎懲原則，補償對象的資金使用要重點考慮基層管理者和農民。

4.3 加強宣傳教育

要充分利用各種媒體，開展多層次、多形式的宣傳，營造有利于基本農田保護環境和輿論氛圍，促進有關部門齊抓共管、齊心協力，共同做好基本農田保護。

5 參考文獻

[1] 國務院新聞辦公室第二次全國土地調查主要數據成果發布會[EB/OL].（2013-12-20）[2016-01-20].http//www.china.com.cn/zhibao/2013-12-30/.

[2] 周尚意，朱阿興，邱維理，等.基于GIS的農用地連片性分析及其在基本農田保護規劃中的應用[J].農業工程學報，2008，24（7）：72-77.

[3] 郭姿含，楊永俠.基于GIS的耕地連片性分析方法與系統實現[J].地理與地理信息科學，2010，26（3）：59-62.

[4] 劉蘇珍.基本農田保護的經濟補償機制研究[D].寧波：寧波大學，2013.

[5] 吳勝利.永久基本農田保護補償制度構建研究[J].農村經濟，2012（7）：71-75.