論我國土地利用總體規劃的修改

王冬雪

【摘要】隨著經濟的發展，商業用地和農業用地之間的矛盾逐漸凸顯，為了確保糧食安全，需要修改土地利用總體規劃，為此本文通過闡述土地利用總體規劃修改存在的問題，指出土地利用總體規劃修改需要注意的問題，同時提出相應的政策建議，進而為修改土地利用總體規劃提供參考依據。

【關鍵詞】土地規劃；土地利用；政策建議

近年來，在建設用地預審時，因建設項目用地需修改土地利用總體規劃的現象屢見不鮮，雖然土地利用總體規劃一經批準，具有法定效力，不得隨意修改，但由于人們掌握的決策信息往往有限，即使最科學、最透徹的分析論證也不能保證規劃預見和實際發展狀況不發生偏差，在建設用地預審時須編制土地利用總體規劃修改方案。因此土地利用總體規劃修改方案成果質量直接關系到土地利用總體規劃的科學性和權威性，顯得尤為重要。

1 土地利用總體規劃修改存在的問題

1.1 土地利用總體規劃修改頻繁。土地利用總體規劃雖然一經批準具有法定效力，不得隨意修改，但當符合法律法規規定的條件時，適當的土地利用總體規劃修改是不可避免的，但在實際操作中，土地利用總體規劃修改過于頻繁，一方面是由于土地利用總體規劃本身在編制時受規劃約束性指標的限制，建設用地布局考慮不周全，前瞻性不夠，科學性不強，適用性不足，另一方面是由于地方政府急于招商引資發展地方經濟，對項目選址把關不嚴。

1.2 土地利用總體規劃修改成果質量不佳。由于目前土地利用總體規劃修改有關管理辦法、技術規范還不夠完善、健全，承擔規劃修改的人員素質良莠不齊，缺乏資質管理，地方政府對規劃修改重視程度不夠，規劃修改的前期準備工作不足，實地調研、踏勘少，與現行規劃脫節等現象時有發生，以上多方面因素導致規劃修改成果不高。

1.3 土地利用總體規劃修改后續管理脫節。規劃修改的頻率在一定程度上跟地方政府招商引資項目落地數量呈正比，因此，規劃修改的次數越多，對現行土地利用總體規劃約束性指標的變動就越大，而目前對多次規劃修改后成果的后續管理沒有統一規范，管理滯后，并缺乏相關部門的有效監管，導致土地利用總體規劃中的約束性指標超標，未達到土地利用總體規劃對建設用地的控制和對耕地保護的目的。

2 土地利用總體規劃修改應把握的幾個關鍵問題

2.1 把握好土地利用總體規劃修改堅持的主要原則。

土地利用總體規劃的修改必須符合相關法律法規的規定，且在修改時要重點把握好五個原則：一是保持現行土地利用總體規劃確定的耕地保有量不減少；二是保持基本農田數量不減少、質量不降低，基本農田保護區面積不減少；三是控制新增建設用地規模不增加，保持規劃建設占用耕地指標不增加；四是優化用地布局與結構，促進土地節約集約利用，保護和改善生態環境；五是符合規劃修改條件，確需修改規劃。

2.2 把握好土地利用總體規劃的修改條件。土地利用總體規劃一經批準，具有法定效力，只有滿足《土地管理法》第 26 條規定的情形“經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。經國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批準文件修改土地利用總體規劃。經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規劃批準權限內的，根據省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規劃”，才能進行修改。

2.3 規劃修改方案中應注意的問題。一是規劃修改涉及占用耕地或基本農田時，修改方案從選址的唯一性和特殊要求方面充分說明需要占用耕地、不能避開基本農田、必須修改規劃的理由，同時對占用和補充的耕地、基本農田的位置、片塊編號、數量、農用地等級等情況進行詳細描述，真正達到補充耕地和補劃基本農田的目的。二是按照國家 2010 年下發的市（地）級、縣級、鄉（鎮）級土地利用總體規劃編制規程要求，土地利用總體規劃中新增了建設用地管制區的內容，因此，在規劃修改時，應對土地用途區和建設用地管制區同時進行調整，并注重規劃數據庫的及時修改和更新，保證土地利用總體規劃的連續性。

3 建議

土地利用總體規劃修改工作應盡快建立相應的規范機制，制定全國統一的標準，同時規范市場，加強規劃隊伍管理，建立統一的規劃編制機構管理辦法，從技術標準、規劃資質、市場監管等方面加強管理，才能對土地利用總體規劃形成強有力的支撐，更好的發揮土地利用總體規劃的宏觀調控作用。

建議在縣級以上規劃中增設建設用地機動規模，不落實到具體地塊，只保留建設用地規劃指標和規模，當遇到一些區域跨度大、國家重點大型基礎設施項目用地時開辟綠色通道，可以使用省級或縣級預留指標，只需修改縣級以上的規劃，不用大規模地修改各級土地利用總體規劃，并指定由有資質的規劃編制機構承擔規劃修改工作，項目涉及地方的國土資源部門加以配合，避免各級土地利用總體規劃頻繁修改，減少涉及面及工作量。

建議各級國土資源部門建立“規劃修改臺賬”，就是針對土地利用總體規劃修改后的成果建立臺賬，對土地利用總體規劃中耕地保有量、基本農田、新增建設用地、新增建設用地占用耕地、補充耕地等五項約束性控制指標在規劃期間因規劃修改導致的變化情況進行跟蹤記錄，以確保五項約束性指標不突破，保證土地利用總體規劃的嚴肅性和連續性。

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