人口老齡化背景下鹽城市農村養老問題研究

陳碧君

[摘要]隨著我國計劃生育政策的實施，經濟的快速增長和科學技術的進步，人民生活水平在不斷改善的同時，人口老齡化問題也日益凸顯。中國作為農業大國，農村老年人口占全國老年人口的近2/3，其養老問題關系到農村老年人的基本生活權益，也成為構建社會主義和諧社會的重中之重。黨和國家高度重視農村養老問題，十八大報告中作出了“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”的戰略部署。以鹽城市為例，探討鹽城市農村地區養老的現狀，存在的不足并據此提出相應的對策。

[關鍵詞]人口老齡化 鹽城 農村養老 社會養老

[中圖分類號]C913.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）16-0026-03

隨著計劃生育政策的實施，一方面我國龐大的人口得到有效控制，另一方面人口老齡化問題也步步緊逼。[1]據《中國老齡事業發展報告2015》，截至2014年年底，我國65歲老年人口數量達到2.12億，占總人口的15.5%。我省是全國最早進入人口老齡化的省份，截至2014年年底，60周歲以上老年人口達到1569.23萬人，占戶籍總人口的20.57%，比全國（15.5%）約高5個百分點。鹽城地區更是自上世紀末就已經步入了人口老齡化階段，至2012年年底，全市60歲以上老年人口140.2萬，占戶籍總人口的17.1%，遠高于聯合國規定的60歲以上老齡人口占10%，即為老齡化社會的傳統標準。鹽城作為農業大市，其農村老年人口占全市的大部分，然而，作為經濟欠發達地區，鹽城的人口老齡化已呈現出“未富先老”的特征，這無疑給鹽城地區尤其是鹽城農村的養老帶來巨大的壓力和挑戰。對于當前仍以家庭“反哺式”養老模式為主導的鹽城農村來說，如何變革現有養老模式，減輕家庭負擔，是鹽城市政府需要關注的重點問題。因此，加快建立農村養老保障制度，找到一種適合鹽城農村的養老模式，對于切實保障鹽城農村老年人的生活權益以及當地經濟的可持續發展至關重要。

一、鹽城農村養老的現狀

（一）以家庭養老為主要方式

目前，鹽城農村養老的主要方式依然是家庭養老，由子女給予老人經濟上的支持、生活上的照料以及精神上的慰藉。然而，隨著我國計劃生育政策的實施、城鎮化的加快和年輕人觀念的轉變，這種模式也正面臨挑戰。首先，隨著我國計劃生育政策長期的貫徹落實，鹽城農村青壯年人口減少，家庭結構也由過去的一家多子轉變為4：2：1的結構，年輕夫婦不堪重負，家庭養老的保障功能正不斷被削弱。其次，隨著城市化進程的加快，越來越多的青壯年長期外出務工，雖然能增加對老人經濟上的支持，然而卻大大削弱了對老人生活上的照料和精神上的慰藉。此外，由于國家缺乏對農村養老行為的規范，導致在養老這個大框架內，子女對老人的照料質量良莠不齊。最后，隨著中國傳統價值觀的迷失和道德的滑坡，許多青年人不尊重老人、愛戴老人，養老責任感不斷淡化，這些都將影響家庭養老模式的主導地位。

（二）以社會保險養老為重要補充

作為我國農村養老的重要補充形式，當下我國農村的社會保險主要指新型農村養老保險制度，即新農保，在全國尤其是江蘇省全面展開試點工作以來，已取得一定成績。當前鹽城農村地區年滿六十周歲的男性和年滿五十五周歲的女性在子女全部參保的條件下即可領取每人每月90元的基礎養老金，這對于保障農村老人基本生活需求、減輕家庭負擔、構建社會主義新農村有重要意義。然而，由于家庭條件不一、思想意識不同，鹽城農村居民尤其是離領取養老金仍有一定年限的村民參保意識較低，參保積極性不高，僅依賴政府補貼的基礎養老金，不利于最大程度地發揮新農保制度的作用，減輕財政負擔。因此，需要在實踐和探索中不斷發展和完善這一制度。

（三）以社區養老為輔助形式

目前，鹽城社區養老主要是敬老院養老，其中主要以國有和集體性質為主，私營性質所占比例較少。據鹽城國調隊調查統計，截至2012年年底，鹽城目前共有公辦養老機構177個，民辦養老機構25家。其中硬件設施配備較為齊全，電扇、電視機、衛生間、棋牌室、圖書館的配備率均在80%以上，空調、電話的配備率次之，有不到10%的養老機構提供網絡。然而，由于養老機構具有社會福利性質，不以營利為主要目的，投資成本高，回報周期長，當前鹽城的養老機構仍存在資金來源單一、政府支持力度不夠、醫療設施配備率低、護理人員專業素質不高等問題。

由此可見，當前鹽城農村養老的幾種模式均有其存在的必要性，相輔相成發揮各自的功能。然而，隨著社會的發展，時代的進步，它們都不可避免地顯露出自身的不足，需要不斷完善，來為農村老年人提供更好的生活環境，提高生活質量。

二、鹽城農村養老存在的問題

（一）家庭養老功能弱化

1.人口老齡化背景下子女養老負擔加劇

21世紀以來，伴隨著鹽城市婦女生育率下降、出生人口相對減少、青少年人口比重下降、老年人口相對增加等一系列因素，鹽城市人口結構日益呈現老齡化狀態。據江蘇省統計局統計，2005年，鹽城市老年撫養比為15.01%，與2000年的10.98%相比上升了4.03個百分點。按照該比例，預計到2020年，鹽城市老年撫養比將達到27.1%，即到2020年，平均不到4個人就要養一個老人，子女壓力可想而知。隨著老年人壽命的不斷延長，子女的養老負擔將越來越重，家庭養老的功能將被削弱。

2.城鎮化進程加快，空巢老人照料成問題

隨著我國經濟的發展和城鎮化進程的加快，以種地為主要謀生方式的農村已不能滿足青壯年增加經濟收入、提高生活質量、減輕養老負擔的需求，越來越多的農村青壯年到城市發展，雖然在一定程度上能夠增加對老人的經濟補貼，然而由于大量青壯年常年在外，導致鹽城農村空巢老人現象嚴重。據統計，2010年江蘇農村空巢家庭已達83萬戶，約占全省空巢家庭的一半，而其中，鹽城、南通、泰州三市的農村老年空巢家庭占農村家庭的10%以上，居于全省首位，其養老問題不容忽視。

3.“孝道”淡薄，缺乏養老責任感

隨著生活方式的轉變，雖然大部分鹽城年輕人能做到尊老愛幼，但愛幼的表現遠遠超過了尊老，“望子成龍，望女成鳳”是每位家長的心愿，在教育上更是要向城市看齊，光各種補課的費用就占據家庭總開支的不小比例，而對父母的贍養意識卻越來越薄弱。

4.缺乏專門的有關養老的政策規范

當前，從國家層面來說，有關老年人權益保障的法律主要分散于《老年人權益保障法》《憲法》《繼承法》《婚姻法》等法律法規之中。然而，由于這些法律法規內容空泛、缺乏可操作性，不具有靈活性、預見性，導致在養老這個大框架內，子女鉆法律的空子，對老人的照料質量良莠不齊。

（二）農村老人自我保障能力差

1.以土地作為主要經濟來源，收益少

不同于城市地區老人以離退休金和養老金為自我養老的主要方式，鹽城老人的自我養老主要依靠土地，然而由于種地成本上升，農產品價格下降，土地又具有靠天吃飯的性質，具有不穩定性，靠種地獲得的收入甚是微薄。

2.文化水平普遍較低，不利于身心健康發展

由于經濟條件有限，所受教育程度有限，鹽城農村老年人的文化水平普遍較低，小學及以下文化水平占多數。而據相關醫學報告，文化程度可直接影響一個人對社會環境的適應性。文化程度低的老人要比文化程度高的老人所出現的不良心理反應多，惡性腫瘤等疾病的發生率也高。[2]

3.業余生活較為單調

相比于城市老年人豐富多彩的老年生活，鹽城農村老年人把大部分時間用在了種地和照料孫輩上，平時的休閑方式比較單調，精神生活極為匱乏。

（三）農村社會保障體系不健全

1.社會保障法制建設不到位

任何制度的實施都需要法律的支撐和保障，社會保障制度作為一項直接關系到人民生活質量和水平的制度，更加需要法律的規范。從全國來看，迄今我國還沒有一部專門的涉及農村社會保障工作的基本法律，農村社保立法工作處于空白階段。[3]鹽城市當前關于社會保障的地方性法規主要有《鹽城市市區城市居民醫療統籌暫行辦法》《鹽城市市區城市居民醫療救濟暫行辦法》《鹽城市人民政府關于建立新型農村社會養老保險制度的意見》，由于這些辦法、意見功能單一，缺乏力度，至今未形成系統的法規體系。

2.社會保障覆蓋面窄，保障水平低

由于城鄉收入差距日益擴大化，我國社會保障制度出現“城鄉二元結構”格局，在城市和農村推行兩套政策，占全國總人口75%左右的農村居民的社會保障費用支出僅占全國社會保障費用總支出的15%，而占全國總人口25%左右的城鎮居民的社會保障費用支出卻占全國社會保障費用總支出的85%。農村社會保障覆蓋面很窄。[4]

3.社會保障資金來源單一，管理落后

當前，農村社會保障金的來源主要是農戶個人交付加上國家的財政補貼，資金來源較為單一。然而，我國農村地區老年人口眾多，人口基數大，國家財力有限，每年財政撥款用于社保的資金比例小，其中大部分用于城鎮居民，剩余真正用到農村老年人口的撥款少之又少。老年人自身存款不足，參保意識薄弱，因此個人上繳部分幾乎為零。

（四）農村養老基礎設施薄弱

根據鹽城調查隊對鹽城市22家養老機構的調查，鹽城養老機構現存的主要問題是資金來源單一，70%的資金來源于政府撥款，30%的資金由機構自籌，缺乏民間借貸和銀行貸款。其次是醫療設備配備率低。在受調查的養老機構中，有專門醫生的不到50%，大多數找的是臨時醫生，而配備吸氧器、吸痰器、心電圖儀等醫療設施齊全的機構更是少之又少。此外，由于鹽城市缺乏專門養老護工培訓機構，所請護工其文化水平和專業水平均較低，缺乏對老人專業的照料，往往只能給老人提供日常生活服務，而缺乏對老人精神上的關懷和照料。最后，護理人員普遍工資不高，22家養老機構護理人員的月平均工資只有2000元，護工難招。

三、解決鹽城農村養老問題的對策分析

（一）保障家庭養老的主導作用

1.貫徹計劃生育新政策，減輕養老負擔

面對人口老齡化狀態下，子女養老負擔加劇的情況，政府應當在農村地區放寬計劃生育政策，貫徹計劃生育新政策，[5]對于夫妻雙方符合條件的，允許其生二胎，以緩解4：2：1家庭結構下青年人的養老壓力。

2.增強當地企業競爭力，減少勞動力外流

為了應對青年人大批走出農村、空巢老人現象嚴重的情況，鹽城市政府應該大力支持當地企業的發展，通過加快發展支柱產業和區域特色經濟，增強其對青年人的吸引力。近年來，在市委、市政府的強力推動下，鹽城地區逐步形成了一批特色產業集群，[6]吸引當地青年人就業，可以給父母更好的照料。

3.弘揚傳統美德，增強養老責任感

平時家長要加強對孩子愛老尊老意識的灌輸，在潛移默化中整體提高孩子的愛老意識。同時學校課本要增加中國傳統尊老愛幼的故事，讓孩子主動學習和接受。再次，作為老人本身要關愛晚輩，獲得晚輩心理上的認同感。

4.建立健全有關養老的法律法規

當前，對老年人贍養問題有所規定的主要是《中華人民共和國老年人權益保障法》，《婚姻法》中也有所涉及，總的來說還沒有一部專門的法律。鹽城市政府要根據當地老年人口情況、經濟狀況，在不與憲法抵觸的情況下頒布有關老年人養老的地方性法規，切實維護老年人權益。例如，鹽城市政府還在農村推行簽訂家庭贍養協議書制度。[7]據統計，截至2007年，鹽城農村已有78萬老年人簽訂養老協議，該制度自2003年率先在鹽城試點以來得到了各方的一致好評。

（二）增強農村老人自我保障能力

1.充分開拓老年人崗位，增加經濟來源

針對老年人獲得經濟來源單一的現狀，鹽城市政府應該結合當地實際情況，創辦以老年人為主要勞動力的服務項目，并給予一定補貼，增加老年人的經濟收入。如老年人幼師、老工人、老年人鐘點工，由老年人自己報名，登記他們愿意提供的服務，村委會作為中介，通過發揮老年人的力量，一方面以較低廉的價格服務有需要的家庭，另一方面又可以增加老年人的收益，互惠雙方。

2.多途徑增設老年活動項目，提高其精神文化水平

當地政府可以根據自身財力狀況，為當地老年人提供能力范圍內的活動項目。如老年人活動中心，里面有報紙、雜志、象棋等豐富老年人精神生活的物品，也有羽毛球、乒乓球、跑步機等鍛煉老年人身體的器材；老年人大舞臺，鼓勵他們在這個舞臺上找到更多的歡樂和自信；老年人講堂，通過老年人之間的互助互學，提高他們的文化水平，擴大他們的人際圈，豐富他們的精神生活。

（三）建立健全社會保障體系

1.加強法制建設，確保農村社會保障制度有法可依

要使鹽城農村社會保障工作得以規范、有效、順利地開展，杜絕農村社保基金使用不規范，以及擠占、挪用等違法現象的發生，從源頭上加強法制建設，將農村中一些可靠、有效的經驗、做法上升為法律，通過制度化的方式得以鞏固，以確保鹽城農村的社會保障工作有法可依，切實以事實為依據，以法律為準繩，保障鹽城地區農村老年人的各項合法權益。

2.逐步擴大社保覆蓋面，切實保障養老質量和水平

在現有基礎上，鹽城市政府要有計劃地逐步增加用于農村社會保障資金的投入，逐年擴大社保覆蓋面，縮小城鄉差距。[8]在具體方法上，鹽城市政府可以根據各村的人力、財力等各方面的實際情況，將要拓寬社保資金籌集來源分輕重緩急、循序漸進，經濟較發達村以互助為主，經濟欠發達的村以地方政府為主，切實提高農村老年人的生活質量和水平。

3.鼓勵多渠道籌集社保資金，增強管理水平

首先，政府要加大財政撥款，發揮中央財政在增加社保基金中的主導作用。其次，鹽城農村各村委會要加大宣傳力度，提高農村老年人對社會保險在養老過程中重要作用的認識，主動參保，增加個人參保率，減輕財政負擔。再次，鹽城市政府可以發揮社會力量，鼓勵社會對保障事業的捐助，如彩票公益金收入和投資收益等。

（四）社會聯動，健全養老機構建設

1.政府加大財政補貼，鼓勵社會資金流入

養老機構作為為老年人提供飲食起居、清潔衛生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務的機構，在當前人口老齡化背景下發揮了重要作用，滿足了越來越多老年人的養老需求。由于具有公益性和非營利性，養老服務業是一個投資大、回報周期長、市場競爭激烈的高風險行業，企業和個人不愿也無力開展養老機構的建設工作，政府成為主要建設方，因此，需要政府加大財政投入，尤其是對農村養老機構建設的投入，以滿足越來越多的農村老年人的養老需求。同時，由于政府力量有限，尤其是在農村地區，政府財政基礎薄弱，不可能滿足日益龐大的需求，需要鼓勵多方力量尤其是民間力量自發組織起來創辦養老機構，減輕政府財政負擔。

2.推進養老服務人才隊伍建設

針對養老機構服務對象的特殊性，鹽城市政府應該建立專門的護理人員培訓機構，對護理人員進行專業素質和職業技能的培訓，學員必須通過機構的培訓，并在相關考試中合格后方可進入養老機構服務，同時針對護理工作專業性、突發性、臨時性強，護工難招的情況，政府應該提高其工資待遇，并采取分級管理的形式，根據其服務年限和實際表現將工資分級，以提高護理人員的積極性和穩定性。

3.開展老人互助組織，緩解機構養老壓力

由于老年人口的迅速膨脹，養老機構的承載力終究趕不上人口老齡化的進程，加之鹽城市社區養老模式剛剛起步，養老功能尚不完善，因此最好的辦法就是發展“以家居養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為補充”的新型養老方式，[9]建立健全社區養老機制，讓老年人自己組織起來，創辦養老協會，加強老年人之間的交流和聯系，通過互助的方式，減輕政府財政負擔，緩解養老機構壓力。

四、結束語

老年人群體作為中國人口中龐大的一支，曾對我國的建設事業做出重大的貢獻，他們的養老問題理應得到高度重視。農村老年人作為老年人中較為弱勢的一方，在養老過程中容易遇到更多的問題，政府應該給予高度重視。鹽城農村作為中國農村的一小部分，對它的研究能以小見大折射出當前我國農村養老的現狀，以及普遍存在的問題。本文分析了當前鹽城農村養老的主要問題是家庭養老和個人養老的弱化，農村社會保障工作不到位。因此，只有在政府的主導下，增加政府對農村養老事業的扶持力度，培育個人責任感，以家庭為基礎，鼓勵社會力量的參與，創造一個全社會共同敬老愛老的良好氛圍，將養老不僅是當做一項任務，更是一種責任，從平時的點滴做起，孝敬老人、關愛老人，才能更好地解決當下鹽城地區農村養老存在的問題。

【參考文獻】

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[2]包玲玲.老年人文化與身心健康探討[J].大眾文藝，2011（09）：279.

[3]柏索敏.我國農村社會保障法律制度存在的問題及對策分析[J].云南財經大學學報，2009（10）：88-101.

[4]鄢木秀.欠發達地區農村老年人保障研究[D].福建師范大學，2007（06）：57-63.

[5]劉永平，陸銘.放松計劃生育政策將如何影響經濟增長——基于家庭養老視角的理論分析[J].經濟學季刊，2008（04）：1271-1300.

[6]嚴安.著力打造具有鹽城特色的戰略性新興產業集群[J].經濟研究導刊，2013（10）：146-150.

[7]胡明玉.贍養協議制度——對一種新型農村養老模式的分析[J].行政與法，2013（04）：122-125.

[8]陳鵬聯，王桃清.中國城鄉社會保障制度差異及解決路徑探析[J].經濟研究導刊，2011（19）：80-81.

[9]劉飛燕.居家養老：一種新型的社會養老模式[J].消費經濟，2006（06）：80-82.

Abstract：With the implementation of the family planning policy，the rapid growth of economy，the progress of science and technology，the problem of aging population has become serious while people's living standards is better.As a large agricultural country， the rural elderly population of china accounts for nearly 2/3 of the country's elderly population，the pension issue is closely related to the basic interests of the rural elderly，and is also a important aspect to build a harmonious society.Party and the country attach great importance to the rural pension problem.The eighteenth National Congress of the Communist Party of China has made the decision “To make positive response to population aging， develop business and industry strongly”. This article takes Yancheng for example，finding the shortness and putting forward some suggestions.

Keywords： aging population；rural pension；mode of social pension

責任編輯：楊柳