多元化糾紛解決機制的制度構建

彭政寧

【摘 要】多元化糾紛解決機制對于社會的穩定與和諧具有重大的現實意義，但實踐中尚存在諸多問題。本文就多元化糾紛解決機制內部運行機制的完善對策及其與外部相關機制的銜接對策進行闡述。

【關鍵詞】糾紛；解決機制；多元化

一、制度現狀

近年來，隨著我國經濟建設的步伐加快和區域經濟的快速發展，深層次矛盾逐漸顯露出來，一些人民群眾關心的熱點問題，如國企改制、職工安置、城鎮拆遷、征地補償等糾紛日益增多。面對新形勢、新問題，探索建立多元化糾紛化解工作機制顯得尤為重要。

我國多元化糾紛解決機制從十多年前就進入理論建構階段，但目前仍存在以下問題：第一，缺少政策支持。盡管中央第十八屆四中全會明確提出要完善調解、仲裁、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。但立法和制度建構中仍保有對司法訴訟的過高期待，實務上的解紛需求不斷向法院集中，對于非訟程序則缺乏支持力度。第二，制度設計缺乏合理性。調解、復議、仲裁等程序的制度銜接和配套設施有待完善。訴前、立案階段和委托調解等缺少明確規定，只要一方當事人拒絕，調解就無法啟動，這極大的限制了此類非訟程序的實際應用。第三，管理體制落后。多元化糾紛解決機制需要統一的領導，妥善協調各部門的職權和分工來實現。而實踐中部門利益和權利沖突給這種制度的發展帶來了不小的消極影響。

二、問題分析

（一）協調配合不到位

當前，我國社會矛盾糾紛解決機制主要包括調解、行政裁決、行政復議、訴訟等內容，他們各自有著獨立的制度約束和程序規定，相互之間缺乏協調配合。

以調解為例，我國調解體系大致可分為四類：1.人民調解，指在人民調解委員會主持下，以國家法律、法規和社會道德規范為依據，對民間糾紛進行調解，促使他們在互相諒解、平等協商基礎上自愿達成協議；2.訴訟調解，指人民法院在審理民商事或輕微刑事案件過程中，嚴格依照法定程序規定，組織雙方當事人就爭議焦點進行調解；3.行政調解，一指基層鄉（鎮）人民政府對一般民間糾紛進行調解。二指國家行政機關根據法律授權對某些特定糾紛進行調解；4.仲裁調解，指仲裁機構對受理的仲裁案件進行的調解。

現實情況是，上述四類調解在體系上均處于高度獨立運作狀態，相互之間缺乏必要的聯系與合作，如當事人通過行政調解未能達成協議的，行政機關一般不制作調解終結書，不能為后續訴訟調解工作提供有價值的參考，造成了行政資源上的浪費，也不利于非訟調解工作的開展。

（二）分流渠道不暢通

現階段社會矛盾糾紛既有個人與組織、群眾與干部之間的矛盾，也有公民個人之間因借貸、合同、婚姻、繼承、贍養、侵權等引發的民間糾紛，這些糾紛與當事人的經濟利益密切相關。面對這些不同類型的社會矛盾，如何將其順利導入糾紛解決機制？如何引導當事人根據不同案情來選擇最適宜的調解方式？由誰負責疏通矛盾糾紛流向渠道？

上述這些問題在實踐中沒能得到解決，由于缺乏統一的、權威的引領和指揮，制度運行不暢，當事人在選擇解紛方式時缺乏引導，結果是既耽擱了時間，又增加了成本，而且容易在解紛主體之間（如居委會、仲裁庭、派出所、法庭等）出現“踢皮球”的情況，相互推諉，導致當事人的權利難以實現。

三、制度設計

（一）設立區域性糾紛調度機構

在縣（市）級政府部門設立“矛盾糾紛調度中心”的專職機構，統一指揮調度區域內的矛盾糾紛化解以及開展矛盾糾紛排查等預防性工作。其職能定位是收集信息、引流案件、落實監督。

1.收集信息。按照行政區劃，在鄉鎮、村（居委會）以及村小組分別設立信息員崗位，在信息員與調度中心之間開通“綠色通道”，由信息員直接向調度中心反饋轄區內的矛盾糾紛信息，確保信息在第一時間準確地到達調度中心，避免因信息傳遞環節過多帶來不良后果，這對快速處理突發事件更具特殊意義，可以贏得更多化解糾紛的時間。

2.引流案件。由調度中心對來自基層的信息進行備案、梳理和分類。對特殊糾紛如勞動爭議、交通事故、醫療事故、產品責任糾紛等，原則上應歸行業性或專業性解紛機構化解；對一般性糾紛，通常可按其難易程度來選擇解紛機構，進行分級處置，化解難度小的如事實清楚、爭議不大的矛盾糾紛，可建議當事人首選村（居委會）進行化解，化解難度較大的如疑難、復雜或公眾關注度高的矛盾糾紛，可建議當事人首選鄉鎮、街道辦或人民法院進行化解。對案件進行繁簡分流，讓不同糾紛在“量身打造”的平臺上得到解決，有利于節約社會人力資源，發揮非訴調解組織的作用，也有利減輕人民法院的審判工作壓力。

3.落實監督。離開了監督管理，再好的多元化糾紛解決機制也不能正常輸出“功率”，甚至淪為制度上的擺設。建立和完善監督制度，對監督權限、責任、內容、方式等做出細化規范，讓監督工作滲透到多元化糾紛解決機制中的每個環節中去，用監督來提高糾紛化解效率。

（二）推進訴訟與非訟溝通銜接。

在訴訟與非訟糾紛解決方式中，前者是單一的解紛主體即人民法院，后者是復雜的解紛主體，主要包括人民調解、行政調解、行業調解、民間團體及其他社會組織等。訴訟與非訟兩類糾紛解決方式，雖然在職能設定上有所傾向，但其追求的社會價值卻是殊途同歸。

然而實踐中兩類解紛方式各行其是，缺少配合。一方面非訟解紛主體缺少與訴訟解紛主體建立常態化溝通，對一些“難化解”的矛盾糾紛只好無功而返。另一方面，作為訴訟解紛主體的人民法院，在一些案件沒有經過非訴解紛組織“過濾”的情況下大包大攬，為此背負了繁重的任務包袱，對司法資源是一種浪費。

因此要著力建立兩者之間的有效銜接，既要重視發揮非訴解紛程序成本較低、便于執行的優勢，也要充分運用訴訟解紛特有的權威性、強制性特點，力求案件處理的法律效果和社會效果的有機統一。

參考文獻：

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