多元化糾紛解決機(jī)制的制度構(gòu)建

彭政寧

【摘 要】多元化糾紛解決機(jī)制對于社會的穩(wěn)定與和諧具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，但實(shí)踐中尚存在諸多問題。本文就多元化糾紛解決機(jī)制內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的完善對策及其與外部相關(guān)機(jī)制的銜接對策進(jìn)行闡述。

【關(guān)鍵詞】糾紛；解決機(jī)制；多元化

一、制度現(xiàn)狀

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐加快和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，深層次矛盾逐漸顯露出來，一些人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，如國企改制、職工安置、城鎮(zhèn)拆遷、征地補(bǔ)償?shù)燃m紛日益增多。面對新形勢、新問題，探索建立多元化糾紛化解工作機(jī)制顯得尤為重要。

我國多元化糾紛解決機(jī)制從十多年前就進(jìn)入理論建構(gòu)階段，但目前仍存在以下問題：第一，缺少政策支持。盡管中央第十八屆四中全會明確提出要完善調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。但立法和制度建構(gòu)中仍保有對司法訴訟的過高期待，實(shí)務(wù)上的解紛需求不斷向法院集中，對于非訟程序則缺乏支持力度。第二，制度設(shè)計(jì)缺乏合理性。調(diào)解、復(fù)議、仲裁等程序的制度銜接和配套設(shè)施有待完善。訴前、立案階段和委托調(diào)解等缺少明確規(guī)定，只要一方當(dāng)事人拒絕，調(diào)解就無法啟動，這極大的限制了此類非訟程序的實(shí)際應(yīng)用。第三，管理體制落后。多元化糾紛解決機(jī)制需要統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，妥善協(xié)調(diào)各部門的職權(quán)和分工來實(shí)現(xiàn)。而實(shí)踐中部門利益和權(quán)利沖突給這種制度的發(fā)展帶來了不小的消極影響。

二、問題分析

（一）協(xié)調(diào)配合不到位

當(dāng)前，我國社會矛盾糾紛解決機(jī)制主要包括調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等內(nèi)容，他們各自有著獨(dú)立的制度約束和程序規(guī)定，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合。

以調(diào)解為例，我國調(diào)解體系大致可分為四類：1.人民調(diào)解，指在人民調(diào)解委員會主持下，以國家法律、法規(guī)和社會道德規(guī)范為依據(jù)，對民間糾紛進(jìn)行調(diào)解，促使他們在互相諒解、平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成協(xié)議；2.訴訟調(diào)解，指人民法院在審理民商事或輕微刑事案件過程中，嚴(yán)格依照法定程序規(guī)定，組織雙方當(dāng)事人就爭議焦點(diǎn)進(jìn)行調(diào)解；3.行政調(diào)解，一指基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對一般民間糾紛進(jìn)行調(diào)解。二指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)對某些特定糾紛進(jìn)行調(diào)解；4.仲裁調(diào)解，指仲裁機(jī)構(gòu)對受理的仲裁案件進(jìn)行的調(diào)解。

現(xiàn)實(shí)情況是，上述四類調(diào)解在體系上均處于高度獨(dú)立運(yùn)作狀態(tài)，相互之間缺乏必要的聯(lián)系與合作，如當(dāng)事人通過行政調(diào)解未能達(dá)成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)一般不制作調(diào)解終結(jié)書，不能為后續(xù)訴訟調(diào)解工作提供有價(jià)值的參考，造成了行政資源上的浪費(fèi)，也不利于非訟調(diào)解工作的開展。

（二）分流渠道不暢通

現(xiàn)階段社會矛盾糾紛既有個人與組織、群眾與干部之間的矛盾，也有公民個人之間因借貸、合同、婚姻、繼承、贍養(yǎng)、侵權(quán)等引發(fā)的民間糾紛，這些糾紛與當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)。面對這些不同類型的社會矛盾，如何將其順利導(dǎo)入糾紛解決機(jī)制？如何引導(dǎo)當(dāng)事人根據(jù)不同案情來選擇最適宜的調(diào)解方式？由誰負(fù)責(zé)疏通矛盾糾紛流向渠道？

上述這些問題在實(shí)踐中沒能得到解決，由于缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的引領(lǐng)和指揮，制度運(yùn)行不暢，當(dāng)事人在選擇解紛方式時缺乏引導(dǎo)，結(jié)果是既耽擱了時間，又增加了成本，而且容易在解紛主體之間（如居委會、仲裁庭、派出所、法庭等）出現(xiàn)“踢皮球”的情況，相互推諉，導(dǎo)致當(dāng)事人的權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。

三、制度設(shè)計(jì)

（一）設(shè)立區(qū)域性糾紛調(diào)度機(jī)構(gòu)

在縣（市）級政府部門設(shè)立“矛盾糾紛調(diào)度中心”的專職機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮調(diào)度區(qū)域內(nèi)的矛盾糾紛化解以及開展矛盾糾紛排查等預(yù)防性工作。其職能定位是收集信息、引流案件、落實(shí)監(jiān)督。

1.收集信息。按照行政區(qū)劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居委會）以及村小組分別設(shè)立信息員崗位，在信息員與調(diào)度中心之間開通“綠色通道”，由信息員直接向調(diào)度中心反饋轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛信息，確保信息在第一時間準(zhǔn)確地到達(dá)調(diào)度中心，避免因信息傳遞環(huán)節(jié)過多帶來不良后果，這對快速處理突發(fā)事件更具特殊意義，可以贏得更多化解糾紛的時間。

2.引流案件。由調(diào)度中心對來自基層的信息進(jìn)行備案、梳理和分類。對特殊糾紛如勞動爭議、交通事故、醫(yī)療事故、產(chǎn)品責(zé)任糾紛等，原則上應(yīng)歸行業(yè)性或?qū)I(yè)性解紛機(jī)構(gòu)化解；對一般性糾紛，通常可按其難易程度來選擇解紛機(jī)構(gòu)，進(jìn)行分級處置，化解難度小的如事實(shí)清楚、爭議不大的矛盾糾紛，可建議當(dāng)事人首選村（居委會）進(jìn)行化解，化解難度較大的如疑難、復(fù)雜或公眾關(guān)注度高的矛盾糾紛，可建議當(dāng)事人首選鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦或人民法院進(jìn)行化解。對案件進(jìn)行繁簡分流，讓不同糾紛在“量身打造”的平臺上得到解決，有利于節(jié)約社會人力資源，發(fā)揮非訴調(diào)解組織的作用，也有利減輕人民法院的審判工作壓力。

3.落實(shí)監(jiān)督。離開了監(jiān)督管理，再好的多元化糾紛解決機(jī)制也不能正常輸出“功率”，甚至淪為制度上的擺設(shè)。建立和完善監(jiān)督制度，對監(jiān)督權(quán)限、責(zé)任、內(nèi)容、方式等做出細(xì)化規(guī)范，讓監(jiān)督工作滲透到多元化糾紛解決機(jī)制中的每個環(huán)節(jié)中去，用監(jiān)督來提高糾紛化解效率。

（二）推進(jìn)訴訟與非訟溝通銜接。

在訴訟與非訟糾紛解決方式中，前者是單一的解紛主體即人民法院，后者是復(fù)雜的解紛主體，主要包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、民間團(tuán)體及其他社會組織等。訴訟與非訟兩類糾紛解決方式，雖然在職能設(shè)定上有所傾向，但其追求的社會價(jià)值卻是殊途同歸。

然而實(shí)踐中兩類解紛方式各行其是，缺少配合。一方面非訟解紛主體缺少與訴訟解紛主體建立常態(tài)化溝通，對一些“難化解”的矛盾糾紛只好無功而返。另一方面，作為訴訟解紛主體的人民法院，在一些案件沒有經(jīng)過非訴解紛組織“過濾”的情況下大包大攬，為此背負(fù)了繁重的任務(wù)包袱，對司法資源是一種浪費(fèi)。

因此要著力建立兩者之間的有效銜接，既要重視發(fā)揮非訴解紛程序成本較低、便于執(zhí)行的優(yōu)勢，也要充分運(yùn)用訴訟解紛特有的權(quán)威性、強(qiáng)制性特點(diǎn)，力求案件處理的法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

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