紅河州社會資本參與石漠化綜合治理情況探討

楊志林

摘要：指出了石漠化綜合治理是我國近年啟動的一項林業生態治理項目，開展石漠化綜合治理對保護生態環境、改善治理區人口的生產生活條件具有重要意義。針對社會資本參與提高治理成效的合理途徑，提出了引入社會資本參與治理要解決的幾個問題，以期為紅河州的石漠化綜合治理提供參考。

關鍵詞：石漠化； 綜合治理； 社會資本

中圖分類號：X37

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2016）08002702

1 引言

石漠化綜合治理是我國近年啟動的一項林業生態治理項目，開展石漠化綜合治理對保護生態環境，改善治理區人口的生產生活條件具有重要意義。自紅河州開展石漠化綜合治理工作以來，堅持“生態建設產業化，產業發展生態化”的治理理念，巧借多方力量，廣開籌資渠道，特別是引入大戶、企業為主的社會力量投入治理工作，不僅將生態治理與產業發展結合起來，提高了建設的成效，還有效地促進了項目區生態環境與社會環境的和諧發展。

2 社會資本參與是提高治理成效的合理途徑

石漠化治理是一項綜合性很強的生態治理項目，需要政府、農戶以及社會資本的相互補充和投入。石漠化治理區石灰巖分布廣泛，由于石漠化造成嚴重的水土流失，基巖大面積裸露，土層普遍較薄，土壤含石量較高、逐年沙化，綜合治理任務十分艱巨。在項目推進中最突出的表現就是需要解決的配套基礎多，投入的造林成本高，以當前國家投資水平計算，造林平均單價仍在低水平俳佪，單純依靠財政投入保證不了造林成本需要。為確保治理成效，在適宜地區有意識地引導大戶、企業等社會資本發展產業，就成為了提高治理成效的一項合理途徑。紅河州開遠市在石漠化綜合治理中，引入了省級林業產業龍頭企業漸興林果有限公司，將造林資金按面積補助給企業，在開遠城市面山和高速公路兩側的治理區發展楊梅種植，建成楊梅園334 hm2，投入資金近5000萬元，既綠化了面山和通道，又發展了林果產業。由于企業投入，使造林單價得到了提高，綜合造價從項目補助的平均300元/畝，提高到了每畝近萬元，單位投資提高了30余倍。

另一方面，在集體林權制度改革后，林地資源重新分配到農戶手中，農民對林地的自主權得到了提高，客觀上對林權收益提出了較高要求，單純地進行林業生態治理難以得到農戶認同。石漠化治理區在規劃時，將林地、輪歇地、坡耕地等統一納入治理，如果不將產業發展作為治理重要內容，勢必影響到群眾的生產和生活。由于產業建設具有持續性、精細性和高投入性，一次性的治理投入不僅標準不夠，而且不足以支撐持續性的建設要求，這就要求以農戶、大戶為主的社會主體，也要承擔部分甚至要作為主要的投入力量。紅河州蒙自市在西北勒鄉石漠化綜合治理中，探索總結以產業帶治理的發展模式，充分尊重治理區群眾意見，以龍頭產品為突破點，以大戶為示范，以農村產業合作社為基礎，在治理區推廣發展蘋果種植，綠化荒山，提高了山區群眾收入。組建的蒙自市山里紅蘋果產銷專業合作社，在石漠化治理和產業發展中不斷壯大，現已成為有管理成員8人，社員527戶的農村蘋果產業專業合作社，遍布西北勒全鄉五個村委會，其中西北勒村委會有182戶、大丫口村委會115戶、他期口村委會107戶、香塘村委會63戶、左美村委會60戶。合作社立足本地資源和優勢，帶動農戶在石漠化治理區不斷拓展蘋果種植和市場開發，為廣大農戶提供了安全、方便、快捷的技術服務和銷售渠道。目前種植基地已發展到1400 hm2，有效帶動了大戶、農戶為主的社會投入超過2000萬元。社長王繼和成為當地有名的帶頭人，在州工業園區1號路建立了直營店，組建了紅河西北勒山里紅農業開發有限公司，形成了公司+市場+合作社+農戶的社會化、產業化治理模式。農業專業合作化組織程度的提高，使治理區群眾利益訴求得到了統一，有效提升了治理水平。

3 國家投入是綜合治理的主要力量

石漠化治理區立地條件差，大部分地區水資源分布不均，地表水漏失、地下水深埋，土壤保水率低，水資源的利用十分困難，造林成活率低，治理難度大。以紅河州建水縣為例，石漠化土地中度、重度、極重度石漠化比例達73.1%，造林極為困難，由于缺水，大部分地塊甚至只能采取封禁、防火等被動治理手段來開展治理，僅有26.9%的輕度石漠化土地有產業發展潛力。在這種情況下，指望社會力量、產業資本在中重度石漠化地區投入無收益前景的石漠化治理，顯然是不現實的。甚至在輕度石漠化區，社會資本也是有選擇投入，優先在石漠化區邊緣地帶，或石漠化區的非石漠化土地中進行開發。前述的漸興林果有限公司，雖然在石漠化治理規劃區進行產業開發，但是在土地選擇上，還是優先選擇非石漠化土地，輕度石漠化土地僅為150 hm2，僅占整個項目用地的45%。同時石漠化區也是人口密集、開發較早的地區，開展治理與否直接關系到地區發展和社會穩定，由于群眾沒有治理的自覺性，沒有治理的技術能力，而且難于承受治理的高昂成本，導致石漠化治理只能以國家投入為主，社會投入為輔，財政投入和工程治理還將是石漠化治理的主要投入力量和方式。

4 引入社會資本參與治理要解決的問題

4.1 要解決治理和管理機制不順暢的問題

當前在石漠化綜合治理中存在項目管理機制不合理、工程施工管理脫節的問題，有的縣市在試點工作中，完全由發改部門包攬計劃下達、規劃計劃、發標招標、工程施工所有環節，不公開、不透明，各業務部門無法按照職能分工做好相應的技術指導、檢查監督和工程的具體實施，造成信息不明、項目沖突等現象，無法順暢引導社會資本投入建設。

4.2 要理順財政投入和社會投入之間的法理地位問題

國家投入有一定的管理和使用要求，對資金投向、補助環節和使用方式的管理比較嚴格，往往與社會投入主體對資金使用的方式方法有一定的落差，加之當前社會對財政資金的監督進一步加強，在扶持政策不明的情況下，項目管理者有畏難心理，很難將資金補助給大戶和企業。

4.3 要平衡好治理與發展的關系

重點還是要將有限資金向治理困難地區傾斜，但是也不能限制地區產業發展。要將產業發展作為發展地方經濟，促進石漠化山區自身造血功能的重要手段，引入社會資本的目的，就是要將群眾發展經濟的焦點從山地向平壩集中，將林業產業發展重心由靠山吃山、毀林發展的低效手段向集約化經營、產業化發展的高效手段轉變，平衡好治理與發展的關系，將發展社會經濟作為生態治理的終極手段。

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