南京市大氣污染生態補償機制的探索

王赟

摘要：指出了目前，我國生態補償機制主要運用在水污染治理中，它的基本原則是“誰損害誰賠償，誰受益誰補償，誰保護誰受償”，但是基于大氣污染的特點，大氣污染生態補償在這一原則的運用上，存在著一些特殊之處，即損害主體不明確、保護主體來源眾多、常態化機制的特點。南京市建立大氣污染生態補償機制，能夠完善現有的大氣污染治理體系，解決大氣污染治理專項資金短缺問題，防止政府運動式治理問題。分析了南京市目前的主要大氣污染物來源，包括燃煤與工業排放、機動車尾氣排放、揚塵與其他污染，提出了南京市適宜建立以市場化模式為主、政府強制手段為輔的大氣污染生態補償路徑，將主要大氣污染物排放權交易作為重要支柱，輔以生態補償保證金、財政補貼、優惠信貸、生態補償專項基金等措施.

關鍵詞：大氣污染； 生態補償； 排污權交易

中圖分類號：X51

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2016）08005803

1 引言

南京市作為大氣污染重災區——長三角的中心城市之一，大氣環境狀況一直備受關注。“2014年，南京市環境空氣質量達到二級標準的天數為190 d，達標率為52.1%，同比下降3.2%；環境空氣質量超標175 d（其中輕度污染126 d，中度污染30 d，重度污染17 d，嚴重污染2 d）。”[1]PM2.5是南京大氣污染中的首要污染物，PM2.5成分分析的結果顯示，“燃煤與工業排放污染物占到近一半，約46%，機動車尾氣占大約25%，揚塵與其他污染分別占15%左右。”[2]這與南京地區的鋼鐵、煉油石化等高污染企業密集有較大關聯。

2 何為大氣污染生態補償機制

2.1 大氣污染生態補償的主體、對象和客體

生態補償是一種保護環境的經濟手段，它的精義在于環境利益的平衡與調節。生態補償的基本原則是“誰損害誰賠償，誰受益誰補償，誰保護誰受償”，根據這一原則，生態補償的主體應是破壞環境的行為人，而受償對象是環境利益遭到損害的主體，或者保護環境的行為人，而生態補償的客體則是環境利益。生態補償以期通過經濟刺激的方式激勵損害人減少損害，鼓勵保護人增加保護。

大氣污染生態補償是其中重要的一種，但是基于大氣污染的成因、特點，有其特殊之處。第一，大氣污染的污染物來源廣泛，從工業排放、機動車尾氣排放、城市建設到餐飲業油煙排放等，這導致大氣環境的損害人不明確，可謂人人有責，因此在生態補償上，按照污染行為所占污染比重，對所有大氣污染行為相應追責。第二，大氣污染的保護主體多樣，不僅包括排污企業、各類建設單位，更包括廣泛的社會民眾，如果嚴格按照“誰保護誰受償”的原則，生態補償的受眾范圍太廣，難以起到模范激勵的作用，因此對大氣污染治理有突出貢獻的大型企業、建設單位等經濟人，適宜采取生態補償的經濟措施，面對廣大社會民眾則注重宣傳自發、自覺的環境保護行為。第三，大氣環境與水環境、森林環境、濕地環境等相比，恢復能力、自凈能力比較強，有時風吹雨淋就可暫時緩解嚴重的大氣污染，但是要想徹底根治污染，需要長期性堅持治理，因此大氣污染生態補償不可作為應急式的，而是一種常態性的經濟機制。

2.2 大氣污染生態補償的類型

大氣污染生態補償的分類標準主要有兩種。第一種是按照行為主體對環境是否有利進行劃分，對環境有利的行為人將受到補償，而對環境不利的行為人需要做出賠償。[3]損害人進行賠償的對象可以是環境資源本身，也可以是環境保護人，也可以是政府管理者，而向保護人提供補償的對象可以是損害人，也可以是政府管理者。第二種是按照補償機制是政府主導還是市場主導進行劃分，市場主導的補償類型包括主要大氣污染物排污權交易、生態補償保證金等，政府主導的生態補償的類型包括政府財政轉移支付、生態補償專項基金、生態補償稅等。這兩種分類之間存在交叉區域，他們之間的關系如圖1。

3 南京市建立大氣污染生態補償機制的必要性

3.1 完善現有的大氣污染治理體系的重要機制

目前，南京市大氣污染治理體系主要根據《南京市大氣污染防治條例》（2012年），2013年南京市人大再度修改該條例，但是草案至今仍在審議之中。然而，不論是現行的條例還是草案，對于生態補償制度幾未提及，唯一與之相關的主要大氣污染物排污權交易制度在草案中也是一筆帶過。現有的治理思路基本停留在政府主導、強制性治理這一層面，如果繼續按照這一思路進行下去，可能進一步導致環境治理中各方利益不均衡。“原有制度不能完全適應實踐發展的需要， 從而產生較高的交易成本， 需要通過生態補償將大氣生態系統服務價值化，再基于市場化的政策設計，降低生態系統服務交易成本，減小制度實施中的‘摩擦力，提高生態環境保護效率。”[4]

3.2 解決大氣污染治理專項資金短缺的主要出路

根據南京市財政局公布的2016年度財政支出預算，筆者統計，涉及大氣污染治理方面的財政支出預算主要包括：新能源汽車推廣補貼3.6億元，黃標車淘汰補貼0.1億元；綠色南京1.53億元，環保專項2.73億元，清潔能源0.09億元，共8.05億元，而該市2016年的總預算支出為486.3億元[5]。因此，涉及大氣污染治理方面的預算支出占到1.6%，明顯這與理想中的2%～3%的財政支出比例相去甚遠。大氣污染生態補償機制正是運用經濟手段，充分調動了經濟人的主觀能動性，使得經濟人手中的經濟資源與環境資源充分交換和流動，緩解政府緊迫的財政壓力。

3.3 防止政府運動式治理的有力手段

上文提及，大氣污染生態補償機制是一種長期性、常態化的經濟機制，這與當下政府浮躁的運動式治理的風氣恰恰相反。推行生態補償機制，有助于政府正視大氣污染治理問題，協調各方利益，平衡經濟資源與環境資源，努力使“青奧藍”、“公祭藍”成為常態。

4 南京市大氣污染生態補償的路徑探索

4.1 南京市大氣污染源分析

4.1.1 燃煤與工業排放是南京市第一大污染源

燃煤與工業污染物的大量排放，占到南京市大氣污染源的46%，這和金陵石化及周邊、梅山、大廠、長江二橋至三橋沿岸工業企業息息相關。南京市的鋼鐵、水泥、建材、鑄造、化工等產業一方面支撐著GDP快速發展，一方面又對大氣環境造成較大的破壞。2015年，南京市的燃煤消耗達到3240萬t，[6]其中排放出的二氧化硫、可吸入顆粒物、氮氧化物對大氣污染“功不可沒”。

4.1.2 機動車尾氣排放污染是第二大污染源

截止2015年上半年，南京市的機動車保有量已經達到215.15萬輛[7]，“機動車尾氣成分非常復雜，有100種以上，其中碳氫化合物、一氧化碳、氮氧化物、細顆粒物PM2.5毒性最大，會對人體健康產生直接危害。這些一次污染物還會通過大氣化學反應生成光化學煙霧、酸沉降等二次污染物”[8]。而汽車激增帶來的交通擁堵等問題，加劇了汽車尾氣的排放。

4.1.3 揚塵污染也比較嚴重

揚塵污染，主要包括建筑工地揚塵和道路揚塵，工程渣土、煤灰、砂石、建筑垃圾等都是造成污染的主要原因。由于南京市城市建設的需要，工地數量大且分布廣，揚塵污染較難治理，在相當一段時間內可能會持續存在，但是若是采取灑水降塵等辦法，可以盡可能降低揚塵污染的嚴重程度。

4.2 南京市大氣污染生態補償的具體途徑

政府主導的生態補償模式，主要包括生態補償財政補貼、優惠信貸、生態補償專項基金等，擁有法定強制力，容易推行，易于管理，但是難以真正調動經濟人的主觀能動性；相比之下，市場主導的模式充分運用經濟人趨利避害的特點，更貼近生態補償作為經濟手段的本質，其主要包括大氣污染物排污權交易、大氣污染生態補償保證金等。

南京市的大氣污染主要來源于燃煤和工業排放，即大中型鋼鐵、石化企業等，市場主導的生態補償機制有充分的發揮空間，也能夠更好地促使企業承擔大氣污染治理的責任，因此，筆者認為南京市大氣污染生態補償機制應當兩種模式并行，但以市場主導，政府為輔。

4.2.1 主要大氣污染物排污權交易

建立以主要大氣污染物排污權交易為主的大氣污染生態補償模式，是目前治理情勢下最合適的選擇。原因是，第一，排污權交易較好地協調經濟發展與環境保護之間的矛盾。“采用行政命令的方式硬性規定企業治理污染、削減排污量，或硬性規定不準新建、擴建、改建企業以防止增加環境中污染物濃度，往往會束縛地區經濟的發展。而排污權交易計劃的實施精簡了對新污染源的審查程序，為新建、擴建、改建企業提供了出路”[9]第二，排污權交易已為多數地區所接受，且試點運行比較成功，已有的實踐經驗可以為廣泛推行打下良好基礎，例如2001年江蘇南通醋酸纖維有限公司與南通天生港發電公司的二氧化硫排污權交易一案。第三，排污權交易建立在市場經濟下大規模協同運作的基礎上，對社會協作能力的要求較高。“在大氣污染生態補償機制的建設中，政府主要發揮‘裁判員和‘計算器的作用，擬定規則，籌集資金，為市場化生態補償模式搭建協商交流的平臺”[10]。這樣的運作方式有助于激發區際合作的動力，對打破目前區際性聯防聯動機制的瓶頸狀態亦有促進作用。

目前，南京市的主要大氣污染物排污權交易基本處于剛剛起步的階段，《南京市大氣污染防治條例》（2013年草案稿）雖有提及，但無具體實施措施。因此，當務之急是建立一個可供交易的平臺，該平臺需要涵蓋主要污染物監測、污染預警預報、交易信息公開、資金流動渠道、交易風險防控、交易檔案管理等多個方面。其中，主要大氣污染物監測、大氣污染預警預報提供基礎信息，是交易的前提，由政府環保部門統一處理，通過監控可以確定排污總量，在此基礎上確定排污權的分配情況。保障交易信息公開、公平、有效，能夠提供可交易的對象，同時建立有效的資金流動渠道，這是大氣污染物排污權交易中最為關鍵的。此外，做好交易風險防控、交易檔案管理，建立安全、合法、公平的交易平臺。

4.2.2 大氣污染生態補償保證金

目前，大氣污染生態補償保證金在南京甚至國內并沒有實施的先例。它在國外運用較廣，主要運用在煤礦開采的生態補償機制中，即每采掘一噸煤需要繳納一定數量的老礦區復墾基金，用于老礦區的復墾、恢復工作，這在美國《露天礦礦區土地管理及復墾條例》、英國的《環境保護法》（1995年）、德國的《聯邦礦產法》中均有規定。這種生態補償保證金制度可以運用在大氣污染治理中，當然，它在手段和目的上，與目前國內通行的排污費有相似之處，筆者認為，不論是大氣污染生態補償保證金還是排污費，都可以納入廣義的大氣污染生態補償機制中來。

4.2.3 生態補償財政補貼

除去固定劃撥的環保財政資金，南京市政府預算外的財政來源主要來源于向企業征收的排污費和其他一些資源使用費。這部分資金可用于補償可持續性保護大氣環境的企業。

4.2.4 優惠信貸

優惠信貸主要集中在小額貸款方面，銀行以提供低息貸款的方式向保護大氣環境的行為或活動提供一定的資金支持，而這又可以激勵貸款人有效使用貸款，從事有利于大氣環境的工作。一般情況下，優惠信貸主要的受益群體是環保企業，但是針對南京市的大氣污染問題，筆者認為也可以適當擴大受益主體，因為南京市的大氣污染問題除了燃煤和工業排放之外，還有四分之一來源于汽車尾氣排放，如果針對購買綠色環保的新能源車型的民眾發放一定的貸款額度，在一定程度上能夠鼓勵社會大眾承擔相應的環保責任。

4.2.5 大氣污染生態補償專項基金

設立專門的大氣污染生態補償專項基金，有助于緩解環保財政資金短缺的問題。這類專項資金可以由政府、非政府機構或個人提供資金用于大氣污染治理活動。2014年，山東省出臺的《山東省環境空氣質量生態補償暫行辦法》主要運用了這種專項基金的補償方式，其基本操作方法是：與上一階段的大氣環境狀況相比，有所改善的城市由省政府發放獎勵資金，用于接下來的治污工作，而有所退步的城市則向省政府上交罰款。在我國目前政府主導的治理思路下，這種專項基金的方式比較簡易、有效，值得南京市政府借鑒學習。但是，通過政府財政撥款是遠遠不夠的，專項基金可以向社會環保機構或個人進行募捐，通過公益方式取得。

5 結語

大氣污染生態補償機制的深層內涵，是環境資源與經濟資源的平衡關系，這也是解決環境問題的關鍵理念。南京市是以鋼鐵、石化行業作為GDP支撐的大型城市，大氣污染以及由此帶來的生態破壞問題嚴重限制了南京市的經濟發展和人居環境，而一味地注重經濟利益而忽略環境利益，也終將影響城市的長遠發展。目前，南京市的大氣污染生態補償機制尚處于醞釀階段，還有諸多理論上、實踐上的問題等待我們解決，例如，大氣污染生態補償的標準問題，這涉及了環境學、經濟學、社會學等多個學科領域，對此筆者的研究還不夠充分，有待其他學者的進一步探討。生態補償與現有的一些機制存在交叉，例如生態保證金與排污費之間的理論關系，如何更好地將二者糅合，這些都值得我們探討。

參考文獻：

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[7]唐可垚.2015年上半年南京新增汽車15.91萬輛[R].載中國江蘇網：http：//economy.jschina.com.cn/system/2015/08/12/025879608.shtml，最后訪問時間：2015年12月5日.

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