公共部門績效悖論及有效突破路徑探析

單翠州

摘要：公共部門績效悖論的發生是多種原因共同作用的結果，其發生有許多弊端，會阻礙組織的創新、降低組織的視野、導致組織整體績效的下降等等。本文采用系統分析的方法從價值觀念層面、指標體系設計層面、執行層面和反饋層面分析了績效悖論發生的原因，并與之相對應從價值、指標、執行、反饋四個方面闡述了突破績效悖論的途徑。

關鍵詞：公共部門；績效悖論；突破路徑

一、引言

公共部門績效管理根本上在于提高組織和個人的績效，促進資源的有效利用，促使政府全面履行職能，提升公共服務的質量和水平，以績效為手段提升自身的合法性。其中，“政府績效評估指標設計在整個政府績效評估過程中居于核心地位。”[1]因此，公共部門績效指標體系的設計是關鍵之所在。“績效管理和指標并不僅僅是一種時尚，而是公共管理中的大趨勢。”[2]在國內外的政府績效管理中一些績效測量工具被廣泛的應用，其中應用比較普遍的有BSC、KPI、TQM等。然而，由于各個測量工具自身的局限和公私部門的差異，這些績效管理工具并沒有達到預期的效果，甚至出現組織資源的浪費。因此有必要對績效悖論進行探討。所謂公共部門績效悖論指的是在公共部門績效管理中由于公共部門組織自身的特殊屬性和所處環境的復雜性，以及各種主客觀條件的限制，隨著時間的不斷向前推移導致績效指標不能準確測量、反映組織的真實績效和區分績效的優劣，從而導致績效指標失靈的現象。

二、公共部門績效悖論發生的原因分析

以下從概念層面、指標層面、執行層面還有績效反饋層面等四個方面分析績效悖論產生的原因。價值理念和戰略目標是進行績效指標設計的頂層指導，決定了指標開發的方向，是績效指標的靈魂和歸宿。績效指標是對價值觀念的具體化，其信度和效度是準確測量績效的關鍵。但專家忽視政治生態而設計的績效指標如詹姆斯所言“雞籠里的狐貍能夠使專家化設想成為泡影。”[3]如威爾遜所說，執行憲法日益比制定憲法難，已經反映出執行領域的重要性，它是實現藍圖的關鍵。沒有反饋的執行不但沒有效果甚至還會出現績效的倒退，注重隨情景變遷的具體反饋工作十分重要，如唐納德所言“能否有效駕馭項目執行的關鍵在于管理者能否得到良好的行政反饋。”[4]

（一）概念層面

1、價值理念影響績效指標體系設計的科學性

公共部門與私人部門之間的根本區別在于其追求的社會價值。價值理念從規范模式的視角規定了應然的方向。效率、公平、民主、法治等價值是公共部門的應有之義，在設計績效指標體系的時候也必須考慮其遵從的社會價值規范。“大多數的公共政策目標是試圖在兩個或更多的價值之間達成妥協。”[5]因此，如果指標體系設計只是遵從一種價值規范并發揮到極致，那么指標體系的科學性就會受到懷疑，部門績效必然會發生扭曲。最終的績效指標也不能反映出公共部門自身真實的、特殊的績效。

2、戰略目標清晰度決定了指標的具體化程度

戰略目標是基于組織內外部環境運用前瞻性思維預測的未來組織的努力方向，和組織為公眾提供的服務直接相聯系。績效悖論發生的原因之一是政策目標的模糊性，公共政策經常有許多，有時候甚至是相互沖突的目標。因此，價值指標不是中立的。目標的不清晰會使績效指標的設計具有矛盾性，更會加劇績效悖論的發生。而且，“目標最終能夠隨著時間的推移而改變。目標隨著執行過程不斷發展，因為行政管理的現實狀況總是很難預測的。”[6]目標的變動性也必然要求績效指標的變化，如果只是組織目標變化而績效指標不變那么績效指標就變成了無源之水失去了意義，導致績效悖論發生。

3、如何界定組織績效直接影響組織發展方向

“困難不在于我們不能從理論上說明績效的原因，實際上我們一直在這么做，盡管不明確，而在于我們不知道績效是什

么。”[7]績效考核指標就是組織的指揮棒，因此，對組織的績效進行界定至關重要。公共部門的績效和政府職能直接相關，其特點也與公共部門的屬性密不可分。不清晰的政府職能定位，尤其是政府、市場與社會邊界的變動性會影響公共部門績效的界定。另外，由于公共部門的公共產品在生產和消費上具有統一性，再加之公共部門績效結果（產出）的難以測量性這會導致對績效界定的困難加大。政府職能不轉變或是政府職能轉變不到位都會影響對公共部門績效的界定，不清晰的績效目標會使組織的員工積極性受挫影響組織的績效。

4、對待績效測量的態度影響組織績效的提升

“過于在組織內強調監控和效率就會增加績效悖論發生的概率。”[8]如果公共部門僅僅把績效評估作為管理組織的唯一手段，組織必然會把資源用于被評估的組織方面，通過增加被考核方面的效率來提升組織的績效，但是實質上可能導致整個組織的績效的下降。嚴重后果會導致組織思想的僵化和應對突發挑戰事件能力的下降，給組織帶來不可挽回的損失。

（二）指標層面

1、對概念具體化的完整程度決定了指標的價值

“如果指標體系并不能涵蓋政府績效的內容，則其自身也就失去了意義。”所以完整反映公共部門績效內容的指標體系是績效管理的關鍵。“一個東西本身的復雜性，意義的易變性及測量的困難這些東西同時能激發行動，能塑造我們的思想。”因此，績效測度的困難性為我們帶來動力的同時也帶來巨大的挑戰。公共部門目標的多樣性甚至是模糊性，公共服務的復雜性、動態性以及以人為本的理念導致完全反映組織績效的指標很難設計。公共部門部分績效是很難用指標來量化的，比如思想道德狀況、黨建情況、惡劣事件對社會的影響等等，再加之不斷出現的社會新情況導致完整反映政府績效的指標很難找到，這種績效指標會直接對組織的真實績效發生扭曲。

2、指標體系的時效性影響組織的真實績效水平

績效悖論的發生關鍵點之一就是績效指標的失靈，不能隨時間的推移而發生改變。當用過時的績效指標測量組織的績效的時候，組織的真實績效是無從考核的。例如對公共部門發展經濟指標的考察，如果只看到經濟增長的速度率，而忽視經濟存量的大小和產業的合理布局以及生態環境的破壞程度，那么這種指標就不能很好的反映經濟發展的真實水平。隨著生態環境、毒品泛濫、恐怖活動加劇等后現代問題的逐漸突出，對公共部門績效的考核就要把新的指標囊括進去，如此，才可以提升整個社會和國家的整體福祉。

3、指標體系的適用性制約組織績效的提升空間

Meyer認為導致績效指標惡化的原因有四個：“進步學習，退步學習，選擇（用績效優秀者代替不良者）和忽視績效不同的方面等。”這也說明了績效指標的適用性很關鍵，不適應組織發展的績效指標會妨礙組織整體績效的提升。績效指標的設計也要考慮具體情景因素的制約。不考慮國情、世情、黨情、民情的績效指標設計會脫離當地實際的政治環境和社會環境，如此，也就不能真實反映組織的績效水平和地方特色的績效。尤其是在引進私人部門的績效管理工具的時候，一切照抄照搬的工具會適得其反，損害公共部門員工的積極性，降低組織的績效。

4、指標體系的通約性影響橫向組織績效公平性

龐大的公共部門組織存在績效指標的通約性或者是可比較性的問題。從縱向看公共部門組織內部各部門之間的工作屬性，產品形態，層次級別等等差別很大，部分工作與市場接近如國企的經營，部分工作與社會接近如民政工作，部分工作是純行政性質的。從橫向看各個地區經濟發展水平，發展階段，地域地情，民習風俗等等差異很大。因此，不同的情景如果用一種績效指標去衡量公共部門的績效，就會制約具有地方的多樣性發展，對不適合此指標的地方而言是一種考核的不公平，也不會有好的績效。

（三）執行層面

1、領導者的領導力強弱影響指標實施的成功率

“在官僚的世界中，一個特別突出行政管理者能夠對一個項目的成功產生影響。”因此領導者的能力強弱以及配合程度決定了績效指標有效實施的效果。領導力弱的領導者沒有足夠的資源、手段和魅力去影響公共政策的有效的實施，績效指標的預期效果就達不到。此外，領導者的配合也十分關鍵。“拖延或其他不合作行為雖然不必然會損害政策實施的效率和效益，但是會損害報告績效和實際績效之間的聯系。”為達到報告績效和實際績效的一致性領導者的配合和積極支持必不可少。

2、資源充裕程度和匹配度決定指標測量的效果

“資源，包括資金和專業人才，在執行立法機關制定的宏偉項目時往往是匱乏的。”同樣在執行績效指標體系的時候缺乏資金和專業人才會導致執行的中斷。無論是美國的PPBS還是ZBB，還是中國地方政府實踐中的BSC的實施，都是在專業人員和足夠資金的支持才順利實施的。當這些績效管理的工具在沒有足夠資源的支持下也只能擱淺，PPBS在由國防部門向聯邦層面推廣，以及ZBB向聯邦政府的推廣都遇到了資源的匱乏而被迫終止。這種績效管理不但沒有提高組織的績效反而增加了組織的文本負擔，導致員工工作量的增加績效卻沒有顯著的增加。

3、執行工具的有效性和充足性影響測量的質量

執行績效指標必須要有組織領導的支持，部門之間的有效合作，組織雇員的通力合作。在以結果導向，分權為基礎的績效管理運動下，選擇適合的績效測量手段、方法和技術對于提高公共部門的績效大有裨益。如果執行機關沒有足夠的市場化工具和宏觀統籌的資源調配工具，績效指標的實施就會遇到瓶頸，無法測量。技術上的不確定性，同樣會給績效的執行帶來巨大的挑戰。尤其是在價值模式不斷的擴散的今天，導致行政機關計劃執行的困難不斷加大，正如哈貝馬斯所說“行政計劃缺乏合理性是一種必然會發生的趨勢。”在價值趨向擴散的情況下，沒有足夠的手段去應對新情況會導致執行的混亂的績效的下降。

4、對執行過程中眾變量的注重程度影響有效性

“許多變量對執行過程有影響。包括個體角色、人的行為考慮、組織因素、機構因素、機構間的因素以及政策設計。”因此，在執行績效指標體系的時候必須要充分考慮以上因素對執行的影響。尤其要注重員工本身對執行的影響。“必須讓員工雇員感到他們可以影響測量并且負有責任。”這樣可以激發員工的積極性，提高組織的績效。

（四）反饋層面

1、績效測量反饋的存在性對組織績效至關重要

“事實上，屬下和機構代理人的不順從已經成為一種常規而非例外，命令與結果之間的不配合是常見的。”因此，問題的關鍵在于通過加強反饋控制績效指標的實施。沒有反饋的績效評估的不到關于組織績效方面的信息，也就難以發現組織的問題，甚至會掩蓋組織潛在的矛盾，組織的雇員也就失去了努力的動機。公共部門中大量的官僚病癥常常扭曲信息的真實性，從底層流向高層，尤其是關于問題的信息。因此，即使是優秀的績效考核也得不到良好的反饋，組織的真實績效不能被測量出來，出現真實的績效和測量績效的脫節。

2、績效反饋的時效性真實性影響觀念轉變速度

行動結果的反饋可以幫助管理者修正自己的思想觀念。傳統的思路是理念指導指標設計，指標指導行動的開展，反饋是缺乏的尤其是公共部門存在執行壟斷的情況下。沒有及時反饋的執行會導致組織思想的封閉和執行的僵化，管理者依舊會遵循慣例和自己的思維定勢作出決策，雖然時代在發展，但是管理者的思想卻因績效反饋的失真而裹足不前。另外，績效執行的反饋必須是真實的，虛假的成績只會是掩耳盜鈴，危及自身的合法性。總言之，績效反饋的真實性和時效性影響理念的頂層設計，不真實的反饋會使組織跟不上時代的步伐，降低組織的績效。

3、績效反饋的及時性影響指標修定的信度效度

“信度”指的是測量工具能否穩定地測量所測量的事務或變量。“效度”指的是測量工具或手段能夠準確測量出所需要的測量的變量的程度。行動是在績效指標的指導下進行的執行，沒有及時的反饋信息和執行情況的報告就不知道指標本身的信度如何，也就是不能測量出組織的真實績效。同樣也會對組織績效全面性產生影響，偏頗的績效指標不能全面反映出組織的績效。沒有及時的反饋就得不到及時的指標修正，最終導致指標體系的信度和效度的降低，不能全面的、準確的反映組織的真實績效，導致績效悖論的發生。

4、反饋策略選擇的適當性影響組織成員積極性

“如果管理者不能發現問題，那么很顯然要解決問題是不可能的，因此，好的執行者必須完善獲得反饋的策略。”而策略的選擇不僅僅涉及的是管理者的日常監控，更重要的是組織雇員的工作動機的強化。必須讓選擇的反饋策略加強化成員對組織的承諾，因為“雇員動機和努力通過雇員對組織及其目標的承諾得到證明。”不適當的績效反饋策略（如缺失的員工參與反饋、強制型的反饋等）會降低組織組織成員的組織承諾，從而影響雇員的工作動機和努力，降低組織的績效。

三、結論

綜上所述，公共部門績效悖論的發生是多種原因綜合作用引起的。既有概念層面的原因也有指標體系設計層面的原因，既有執行方面的原因也有反饋方面的原因。在對公共部門的績效進行評估時要對評估的工具進行改造使之符合公共部門的屬性特點。要有效的克服公共部門績效悖論必須在公共部門的框架下樹立正確的理念，設計出信度和效度較高的績效指標體系，在領導者的支持下順利開展績效評估，并得到及時有效的反饋信息，對理念和指標進行修正，這樣循環往復的模式可以有效的避免績效悖論的發生。

[參考文獻]

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[7]Meyer， M. W. （1993）. Organizational Design. Explorations in economic sociology， 250.

[8]Sandra Van Thiel.（2002）The Performance Paradox In The Public Sector.Public Performance & Management Review， 25（3）：267-281.