PPP真正的風險在政府

嚴學鋒

做PPP，企業要達到政府的需求、滿足政府公益項目的基本屬性，不能寄希望于暴利，做釣魚工程，更不要利用政府。當然，政府要遵諾守約，有契約精神。現在很多地方政府的誠信度不好，以后誠信可能是地方政府引進資金的最佳資本。

一家民營企業在某省做了一個PPP項目，該項目依賴當地政府的采購。其后，當地新上任的主要領導人表示要將項目收回，企業家不同意。官員回應說，我們不用你的產品了，另外建一個廠來提供產品。后來，企業起訴政府，但其數億元的投資可能打水漂。該企業負責人是北京科技大學金融工程系主任、教授劉澄的熟人。劉澄亦擔任多家企業的獨立董事，他對《董事會》坦言，企業和政府合作，政府相對來講是比較強勢的，PPP真正的風險在政府——缺乏契約精神。

《董事會》：2016年全國“兩會”，中國民主促進會中央委員會提案建議對PPP模式的建設、運行全過程進行完善，實現陽光、規范推進。提案稱，這些不規范主要表現在：法律法規體系不完善，投資者的利益難以保障，政府短期行為比較嚴重。理論上，PPP模式下，政府和企業形成伙伴關系，利益共享、風險共擔。實踐中，由于法制不完善、政府相對強勢等原因，雙方難以真正形成伙伴關系。你對此怎么看？

劉澄：對。應該是伙伴關系，平等的合作伙伴，要風險共擔、利益共享。我看到很多PPP案例，地方政府沒有利益共享的觀念，一旦有利益，政府就把對方攆走了。很多民企因為這個狀告政府，很多官員也由此下臺。天津有一個PPP項目，地方政府占股10%、一家民企占股90%。按約定，扣除各種成本之后，政府、企業各分一半利潤——正常情況下，利益應該是按持股比例來分配的。即便是這樣，政府后來還是不干了，覺得企業分錢太多。最后，這家民企被迫退出，拿了8%的收益率。

PPP真正的風險在政府一方，政府不要耍無賴，缺乏契約精神。很多地方的PPP，包括我老家的一些PPP項目，都失敗了，主要原因是政府的相關承諾沒有到位。因為很多項目是有先決條件的，項目本身不足以獨立市場化運營，依賴政府的采購。暴利的項目，政府不會給你；不掙錢的，民企不會干。PPP項目天生不具備好的盈利性。

《董事會》：那么，政府在合作中應當扮演怎樣的角色，遵循怎樣的原則？

劉澄：曾經，我在給一個省的發改委官員講PPP的時候說，請你們不要挑戰企業家的底線。官員你要真把企業的錢弄沒了，他會玩命地告你。北京原來的副市長劉志華、企業家郭文貴之間就是這種糾葛。政府一定要尊重合約，有契約精神。政府要讓合作方安安心心在當地發展，合法、合理地發財，不要見錢眼紅。

至于PPP合同的問題，我曾跟一些地方政府官員講，上屆政府和企業訂的合同，要么你向上級舉報，要么就認同、遵守這個合同，不要把氣撒在企業家身上。即便合同不合理政府也要遵守。因為，每個人都可以找到不合理的理由，對合同進行糾察，事情就沒法進行下去了。一定要有契約精神。

政府和企業一定要秉承合作共贏、互信的理念。一個開明的、有市場意識的政府會好得多。我跟一些民企說，你做PPP，不要在西部做，要到東部沿海地區做，整體上那里的地方政府的市場意識強得多。比如，一般來講，上海的企業PPP退出方案比較合情合理。

《董事會》：作為牽手PPP的另一方，企業應該重點注意什么？

劉澄：我開玩笑說，做PPP要測八字，雙方性格不合都不行。企業由于處于弱勢地位，首先要敢于維護自己的利益，談判之初就要看準風險點在哪里，判斷是否能夠駕馭、是否在你可承受范圍之內，確定你的底線是什么。

山西有個市一級政府，找到一家民企合作PPP。我跟這家民企的董事長說，市政府都開支困難了，還讓你做這個項目，別被忽悠。如果沒錢，你不能做；你即便做了，項目如何成功運營是個大問題。成功了是政府的政績；不成功，就變成你墊資做項目，承擔責任，陷在那里，政府兜不了底。我跟他說，政府的承諾再好，如果沒有項目本身商業化運作的前提，你一律不能做。

尤其是，企業家不能做釣魚工程：企業家明知道項目不掙錢，還是做了，寄望政府補貼，運營過程中想釣政府的錢。這樣做不現實，自己會活得很艱難、沒有尊嚴，政府也隨時有可能把你甩掉。現在有些企業家，就是想把PPP做成釣魚工程，這是歪門邪道。

我時常提醒民企，和政府打交道，這個交道不好打，這其中，不要利用政府。很多民企想通過做PPP拉近和政府的關系。我說這就是一個項目，不要有別的目的。萬達集團董事長王健林提出：親近政府，遠離政治。處理不好政商關系的企業家，就容易卷入到權力斗爭中去，像郭文貴。當然，政府也不要利用企業。有的地方政府就想要企業解決融資的問題，不想讓企業參與管理，這就埋下了爭論的禍根。雙方應該是伙伴關系，用合同把彼此利益準確無誤地反映出來，按合同辦事。

《董事會》：總體看，提高民營資本參與的積極性，成為當前PPP改革實踐中一個大的挑戰。

劉澄：做PPP，企業要達到政府的需求、滿足政府公益項目的基本屬性，不能寄希望暴利。這是給政府臉上貼金的項目，不能有任何閃失。在合作中，民企要保持謙卑的態度，要尊重政府的意見。同時，要講究利益原則。不要追求暴利，但要守住自己的底線，不能干虧本的事情。此外，要給自己設計很好的退出機制，和利益分配機制、利益紛爭的解決機制——在合約上明確。如果有可能，可以在合同上給自己多加幾道保險，不要讓政府折騰得遍體鱗傷。

《董事會》：基于目前的實踐情況，當前對PPP進行立法的呼聲很高。2015年以來，財政部會同相關方面加快推進PPP立法工作。你認為，相關立法會否有助于PPP的發展？

劉澄：現在不是無法可依，更多是有法不依。我個人認為，PPP的問題，現有的合同法、公司法等法律是能夠解決的。合同要嚴格執行，項目公司按照公司法規范運作，就沒有什么問題。沒有必要針對一個具體的項目，像PPP，專門立法。

天津有一個PPP項目公司，一家美國企業占股90%，地方政府占10%。政府要委派一個董事。美方說可以，前提是，做董事的人要全職上班，并且必須從公務員辭職。這樣一來，政府沒人來了。因為很多官員想兼職拿高薪，不想辭去公職。但美方的理念是，按市場經濟規律來運作。對于PPP公司，我更想強調，它是普通的公司，得按公司法運作。

《董事會》：PPP被寄予厚望，你怎么看待它在中國的前景？

劉澄：對PPP的前景，我謹慎樂觀。我個人希望政府和企業之間真正形成風險共擔、利益共享、全程合作的合作伙伴關系。我特別要強調的是全程合作。全程合作就是，干得不好的時候要風雨與共，干得好的時候也是?，F在的問題是，很多時候是一段時間合作得好，過段時間就合作不好了，被迫退出，甚至打官司。特別是，政府要遵諾守約，有契約精神。現在的中國不缺資金、不缺能力、不缺企業，缺的就是誠實守信的精神。只要政府誠信，市場的資金會源源不斷進來?，F在很多地方政府的誠信度不好，以后誠信可能是地方政府引進資金的最佳資本。