中亞五國FDI法律制度的對比研究

岳俠+錢曉萍

摘 要： 外國投資市場準入法律制度是一國平衡經濟監管權和開放國內投資市場間最重要的砝碼。各國吸引外資基本上都是以吸引外國直接投資（Foreign Direct Investment，FDI）在本國成立企業為主要目標。隨著“一帶一路”建設的推動和發展，位于絲綢之路沿線的中亞五國作為中國最具潛力的投資東道國，其外國投資市場準入法律制度各具特色。全面了解和比較相關法律規定，是中國投資者做出投資決策之前的必備工作。

關鍵詞： 中亞五國； 外國直接投資； 投資準入法律制度； 投資建議

中圖分類號： F136 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.029

外國投資市場準入法律制度是投資東道國以法律規范的形式，規定外國投資者進入本國市場，從事投資經營活動應達到的標準。① [1] 外資準入法律制度作為東道國控制外資的主要手段，是一國平衡經濟監管權和開放國內投資市場間最重要的砝碼。世界上沒有任何一個國家對外完全開放本國經濟，經濟發展程度不同的國家，對于外資市場準入法律制度的選擇，根本上取決于市場開放與國內利益保護之間的適當平衡。[2]

“絲綢之路經濟帶”戰略構想提出已有兩年多時間，絲路基金和亞投行這兩個用于絲路沿線國家投融資的平臺機構也已正式運行。作為絲路沿線的重要國家，中亞五國吸引的中國直接投資額近年來增長迅速：一方面絲路沿線的中亞國家有意搭乘中國經濟發展的便車，紛紛將吸引中國投資作為刺激本國經濟增長的途徑；另一方面向絲路沿線的中亞國家投資，對于中國國內調整產業結構、消化過剩產能、保障能源安全等具有積極作用。因此全面了解中亞五國外國投資市場準入法律制度，對有意進軍中亞市場的中國投資者來說，是做出投資決策前必須做好的準備工作。

一、外國投資行業準入和地區準入的規定

由于各國自然資源條件、支柱產業和經濟發展戰略的差異，其外國投資法大都首先從行業、地區對外資進入本國市場做出鼓勵、限制或禁止性規定。

（一）資源領域外資準入的比較

中亞國家具有豐富的自然資源，開放資源領域也是這些國家在經濟發展初期吸引外資的重要籌碼。但隨著資源領域外資規模的擴張，有些國家已經意識到資源的重要性和不可再生性，并逐步修改法律引導外資投向非資源領域。

哈薩克斯坦在近幾年先后修訂了《投資法》、《稅法》、《礦產法》等幾部涉及外國投資的重要法律，在資源領域對外資增加了諸多限制，已經對外資進入哈薩克斯坦礦業市場構成了實質障礙；烏茲別克斯坦允許外資進入能源開發領域，但要求在能源及重點礦產（如鈾）開發領域，外資占比不得超過50%。①其他三個國家無明確的法律規定限制外資投向其國內的資源領域，其中土庫曼斯坦、塔吉克斯坦兩國甚至明確鼓勵外資投向其資源或能源開發領域。

（二）非資源領域外資準入的比較

除自然資源開發外，中亞五國鼓勵外國投資者投資旅游業、農業產業、化工業、設備制造業和信息技術行業。②具體而言，哈薩克斯坦特別鼓勵外資投向非資源領域。（俄白哈關稅同盟成立后，這一傾向更加明顯）[3] 吉爾吉斯斯坦鼓勵外資投向其農業、交通運輸、環保等領域；土庫曼斯坦鼓勵外資投向紡織業、基礎設施建設、旅游業；水電工程、交通行業、農業以及鋁錠、農產品深加工則是塔吉克斯坦鼓勵的重點投資領域；烏茲別克斯坦則在無線電子、輕工業、食品工業、制藥等行業鼓勵外資進入并從稅收方面給予減免優惠。③

在行業準入的禁止或限制方面，吉爾吉斯斯坦對外資沒有任何行業準入的限制，而其他四國各具特色。哈薩克斯坦除對資源領域有明確限制性導向之外，對外資進入其他領域（不涉及哈國家安全的領域）沒有行業限制或禁止規定，但對進入某些特殊領域（如銀行業、保險業、建筑業）的外資股權占比有不同的上限。④ 烏茲別克斯坦除對進入能源和重點礦產開發領域的外資有股權限制外，航空鐵路等行業實行國家完全壟斷，并未對外資開放。塔吉克斯坦則明令禁止外資進入博彩業，而對進入其軍工、金融、法律服務、航空等領域的外資通過政府頒發許可證的制度予以限制；土庫曼斯坦則對衛生、制藥、航空、運輸、旅游、金融、電力、通訊等數十種行業實行許可證管理制度，外資在這些領域將面臨重重限制。

（三）外國投資地區準入的比較

像中國一樣，很多國家在吸引外資發展經濟時都會在其國內劃定經濟特區，對在區內投資的外商給予特殊優惠，中亞國家也不例外。

2014年1月，吉爾吉斯斯坦通過新版《自由經濟區法》，從稅、費、審批手續和費用等方面，對在該國已有的四個自由經濟區和新設的高新技術園投資的外國資本給予更多優惠；⑤烏茲別克斯坦也先后依據三個總統令設立了三個工業特區，區內企業視投資規模享有3-7年的稅費減免；土庫曼斯坦在2007年設立阿瓦扎國家級旅游區，對在該區內投資的外國資本在一定期限內免除各方面稅費，并從勞務簽證、金融保險、交通運輸等方面給予優惠；塔吉克斯坦也規劃了4個自由經濟區，至2014年底已有三個接納企業入駐，塔國同樣從稅收、土地租金等方面予以特殊優惠；而哈薩克斯坦2013年修訂了《特別經濟區法》，也對在其10個經濟特區、6個國家級科技園、3個地區級科技園和7個工業園內投資的外資企業給予更多的稅費減免和勞務引進的優惠。

二、外資企業的設立形式和出資形式

各國吸引外資基本都是以吸引外國直接投資（Foreign Direct Investment，FDI）在本國成立企業為主要目標。每個國家對在本國設立企業的形式有不同的法律要求，對外資企業是否具備獨立的法人地位也有不同規定。

（一）外資企業的設立形式

中亞五國投資法中對于外資在其國內設立企業的模式并無統一規定。

哈薩克斯坦允許外資設立的企業形式包括分公司、代表處或其他有法人資格的企業實體；吉爾吉斯斯坦允許外資設立企業的形式包括個體企業、兩合公司、有限公司、股份公司、代表處和分公司；土庫曼斯坦允許外資設立全資企業（類似于中國的外商獨資企業），或與土方合作成立合資公司，或成立分支機構；塔吉克斯坦則對外資設立企業的形式沒有限制；烏茲別克斯坦法律規定外資可在烏設立股份公司、有限責任公司、合伙公司以及合作社等形式的企業。

通過對比不難發現，各種形式的公司和分公司、代表處是中亞五國都允許外資設立的企業模式。而對這些形形色色的企業形式，哪些具有獨立法人資格，哪些不具有獨立法人資格，不能僅憑其名稱判斷，還需要結合各國法律進一步具體認定。

（二）外資企業收購國內企業股權的規定

除了允許外國投資新設各種形式的企業外，中亞國家大都允許外資在遵守其國內法律的前提下，通過并購的模式收購其國內現有企業的全部或部分股權。

除土庫曼斯坦目前對外資并購尚沒有直接的法律規定外，哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦對外資收購其境內現有企業都有較為詳盡的規定。如塔吉克斯坦規定收購資產總額超過400萬索莫尼（塔吉克斯坦貨幣單位，約合80萬美元），需得到塔政府反壟斷局的同意，以防止外資收購造成某些行業領域的壟斷局面或影響市場良性競爭；烏茲別克斯坦要求收購者承諾，在收購后一定時間內保證投入承諾的資金或先進的生產工藝或設備；哈薩克斯坦則要求外資收購哈企業股份后，該企業應重新登記注冊，外資并購銀行、保險、資源領域企業或并購可能導致壟斷的，要求必須經過哈相關機構的審核許可。①

（三）外資企業出資形式的要求

對于外國投資的出資形式，也就是哪些形式的財產可以作為合法資產用于投資，五國法律規定則大同小異。

現金貨幣、包括機器等生產設備在內的實物、知識產權、土地等不動產使用權是中亞五國法律都認可的合法出資形式。例如哈薩克斯坦規定：“有限責任公司的注冊資本的投入可以是貨幣、有價證券、實物和產權，其中包括土地使用權和知識產權，也可以是其他財產。”② 塔吉克斯坦明確規定：投資是“指所有的物權形式 （除自用財產，或與銷售未加工商品有關的投資活動），包括據投資者依法所擁有、和為獲取利潤（收入）和（或）取得其他重要成果對項目投入的資金、證券、生產工藝設備和知識產權”，“投資形式包括：不動產、證券、知識產權”等。③土庫曼斯坦允許的投資形式則包括外匯、其他貨幣財富及土庫曼斯坦貨幣，動產和不動產，股票、債券，任何有價值的知識產權，有償服務等。④ 值得注意的是，（1）五國對知識產權范圍的認定不同，因此能夠作為投資的知識產權的范圍就有差異，被一國法律認可為知識產權的東西，在其他國家未必會得到承認；（2）中亞五國法律都禁止外國人取得其土地所有權，依據各國法律履行審批手續合法取得的土地使用權，在中亞五國是一種合法的出資形式。但各國規定外國人取得土地使用權的期限長短不一，如哈薩克斯坦規定租期最長為10年（到期可申請延期，但并不必然會被批準），而塔吉克斯坦規定的土地使用期限最長可達50年。

（四）運用BOT投資模式的比較

對于經濟發展水平較好的國家近年來應用較多的BOT投資模式，中亞五國的情況則差異明顯。

發展水平最高的哈薩克斯坦已于2006年通過《特許經營法》明確引進了BOT投資經營方式，近幾年也在電力、交通、市政基礎設施、廢物回收處理等領域大量運用BOT模式。只是截止2014年，仍未有中資企業在哈成功運用過BOT模式。而其他四國到2013年底為止，基本上沒有應用BOT投資模式的成功先例。

三、對外資企業雇傭員工的限制

各國吸引外國直接投資最主要的目的之一就是提供就業崗位，增加本國居民的就業率。盡管中亞五國中除哈薩克斯坦教育水平較高、工人素質較好外，其他四國熟練技工都比較短缺。但中亞五國都通過嚴格的法律手段保護本國居民的就業需要。這些手段包括：一是限制外籍勞工的入境以降低本國居民的就業競爭壓力，包括設置苛刻復雜的審批程序、條件和嚴厲的懲罰措施阻止外來勞工的入境；二是直接規定外資企業中本地員工就業崗位和比例以提高本國居民就業率。

（一）設置外籍勞工入境許可證制度

限制外籍勞工入境方面，中亞五國無一例外都實行許可證制度，要求外籍勞工入境之前必須先取得工作或勞動許可證。發放許可證時，都將外籍勞工限制在技術、管理崗位或本國國內無法滿足的崗位，并劃定有效期。

吉爾吉斯斯坦規定外企領導專家的許可證有效期為1年，可逐年延期，普通職工許可證有效期不超過2年，個體企業主許可證有效期不超過3年；土庫曼斯坦對外籍勞工發放的勞動許可證，只規定了1年的有效期；烏茲別克斯坦對總經理職務的崗位才發放1年的工作許可證，其他職位只發放半年的工作許可證；哈薩克斯坦更是通過每年制定勞務配額并向各州下達配額的方法控制外籍勞工的數量。

除明確規定許可證有效期限外，五國對外籍員工在頒發許可證方面還規定了一系列比較復雜的申請審批程序。五國都要求，由擬用工的雇主向法定的主管部門提交法定申請資料，而主管部門的審批流程和審批結果都有著較大的不確定性。此外，有些國家還規定在申請勞務許可時還需繳納一筆許可費，如塔吉克斯坦規定的許可費就高達1500索莫尼（約合316美元），哈薩克斯坦也規定要繳納相當于20個月“月核算基數”的許可費。由于五國的政府部門工作效率和廉潔程度都不能讓外來投資者滿意，所以勞務許可程序本身又在某種程度上起到了拒絕外來勞工進入五國國內就業市場的作用。⑤

（二）嚴格保障本國員工的崗位比例

在規定本國員工的崗位比例方面，除吉爾吉斯斯坦相關數據不詳之外，其他幾個國家有著類似的嚴格要求。哈薩克斯坦對員工本地化比例的規定最為苛刻：《哈薩克斯坦含量法》要求外企中一般員工全部本地化，中高層管理崗位本地員工占95%以上。勞務配額方面，2014年規定引進外籍勞務配額不超過該國勞動力人口的0.7%，以此計算的配額只有6.02萬人。① 但為了改善其投資環境吸引更多外資，哈國在2014年4月又規定：投資者在實施投資項目期間和項目投運1年后的第一年可以免配額和免許可使用外國勞務。②

其他發展水平較差的幾個國家也都有類似規定。例如，塔吉克斯坦之前要求外資企業中塔方員工人數不得少于總人數的70%，這也就意味著外籍員工總數不得超過企業職工總數的30%，雖然2007年修訂的《投資法》中取消了這一規定，但在2008年通過政府令的形式，沿襲了這一限制措施。土庫曼斯坦規定外企中外籍員工比例同樣不能超過30%。而烏茲別克斯坦對外企中外籍勞工的比例規定也很苛刻，要求外籍員工與本國員工的比例不能超過1：7，而且在實際操作中也將外籍員工的比例控制在10-20%。

四、對中國企業投資中亞五國的國別建議

（一）中國在中亞五國的投資現狀

近年來中國在中亞五國的投資額逐年上升，已成為中亞國家的主要投資來源國之一，更是吉爾吉斯和塔吉克斯坦的第一大投資來源國。[4] 中國對中亞五國近三年來直接投資的存量和流量如表1所示：

中國對五國的投資領域各有側重：在哈薩克斯坦，投資主要集中在資源開發利用、農產品加工、電信、餐飲、制革等領域；在烏茲別克斯坦，主要在資源開發、鐵路電信等基礎設施建設、化工等領域；在土庫曼斯坦，投資主要在油氣、交通通訊、農業、紡織等行業；在吉爾吉斯斯坦，集中在貿易、工程承包、資源開發、農牧業輕工業等領域；在塔吉克斯坦，主要從事礦業、農業、電信、建材等行業。

（二）對中國投資者的投資國別建議

一個國家的投資環境是影響投資者決策的主要因素。綜合對比中亞國家的投資環境，哈薩克斯坦無疑是中國企業投資的首選地。但一國也可以通過優化外國投資準入法律制度快速改善本國投資環境。烏、土、吉、塔四國這一兩年通過完善法律、設立經濟特區、加大對外資的稅費優惠，對外資的吸引力明顯增強。

1. 哈薩克斯坦

哈薩克斯坦近幾年來對外資采取了越來越多的限制，或取消了對外資的特殊優惠，這一點在采礦業表現最為明顯。另外，無論投資哪個行業，投資者都需要考慮《哈薩克斯坦含量法》對原材料本地化和員工本地化的要求。考慮到哈薩克斯坦對資源領域的保護和對資源領域的外資日趨嚴格的限制，中資企業在選擇投資哈薩克斯坦時，應對此特別關注。而在銀行、保險、建筑行業的投資，投資者需要滿足哈國要求外資占比分別不超過25%、50%、49%的法律規定。地廣人稀的哈薩克斯坦是小麥等農產品的主要出口國，而經濟的發展必然帶來對生活水平的改善需求。在哈薩克斯坦鼓勵外資投入的眾多領域中，筆者建議中資企業投向農業領域和與民生相關的輕工業和商業領域。

2. 土庫曼斯坦

土庫曼斯坦的天然氣儲量位居世界前列，也是中國天然氣進口的最主要來源國，加之該國一直將能源視為國家經濟發展的支柱產業，對能源領域的外國直接投資持支持鼓勵態度，對有意在中亞地區投資能源領域的中資企業來說，土庫曼斯坦應是不二選擇。此外，2013年1月，土總統簽署了《關于國有資產私有化法》和《2013-2016年國有企業私有化計劃》，2014年下半年土方已先后分七批公布了私有化的企業名單，涉及消費品領域、食品加工業、畜牧業、建筑業等。以這幾個月私有化的頻率和步伐來看，土庫曼斯坦對國企改革的力度之大前所未有。而對于歷次通過拍賣實現國有企業私有化的做法，土國都不限制競拍參與者的身份，外國公民和法人都可平等參與競拍。④對于經驗豐富且有意進軍中亞國家的中資企業來說，完全可以利用這樣的機會進入土庫曼斯坦鼓勵的相關領域進行投資。

3. 烏茲別克斯坦

中國企業如欲進入中亞資源行業，烏茲別克斯坦也是值得考慮的選項。該國不但有豐富的油氣資源，還有豐富的礦業資源。雖然烏茲別克斯坦也對其重點資源有所保護，但并未像哈薩克斯坦那樣全面限制在其資源領域的外國投資。另外，作為傳統的農業國和世界十大棉花出口國之一，棉花、果蔬、糧食等農產品也是該國主要資源。對烏茲別克斯坦資源領域特別是油氣領域以及農業領域的投資，必然會取得不錯的投資收益。

4. 塔吉克斯坦

塔吉克斯坦雖然各方面都很落后，但2013年它在營商環境方面取得的進步贏得了世界銀行的高度贊許。作為世界排名第一的水資源大國，水電興國是塔吉克斯坦的國策，特殊的地理位置使其成為歐亞大陸交通上的關鍵環節，但落后的供排水系統和交通運輸條件使其無法充分開發利用這些豐富的資源。如果塔吉克斯坦能夠繼續其在改善投資環境方面的努力，進軍其水電資源、交通、礦產、農業等領域的投資者應有較好的投資收益。從發展后勁來看，落后的塔吉克斯坦也是中國投資者獲取投資收益的較好選擇。

5. 吉爾吉斯斯坦

吉爾吉斯斯坦近兩年來政局趨穩，但落后的基礎設施是其經濟發展和吸引外資的瓶頸。雖沒有哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦那樣豐富的資源，但吉爾吉斯斯坦黃金、汞和水資源儲量也是位居世界前列。2015年年初，吉爾吉斯斯坦地礦署擬縮短礦產使用許可證和其他許可證申請的審核期限、限時答復并責任到人①這意味著吉國將加大對其境內礦產資源開發利用的力度。農業一直是吉爾吉斯斯坦的經濟支柱，交通通訊則是經濟發展必不可少的基礎行業，這些也是該國鼓勵外資進入的重點領域。因此，選擇礦業、農業、交通通訊等領域應是意欲投資吉爾吉斯斯坦的中資企業的重點選擇。

參考文獻：

[1]李科珍.我國外資準入制度的現狀、問題及其重構[J].北方法學，2011，（1）：153-160.

[2]錢曉萍.國際投資條約準入規則研究與中國的實踐[J]. 現代財經，2014，（5）：93-104.

[3]中國人民銀行烏魯木齊中心支行課題組.中亞國家的FDI及中國對中亞國家投資情況分析[J].金融發展評論，2012，（1）：140-147.

[4]岳俠、錢曉萍.中亞五國投資環境比較研究：中國的視角[J].亞太經濟，2015，（2）：73-78.

[責任編輯、校對：黨婷]