高校科研經費管理改革的路徑探索

李柏紅+吳克燕

摘 要： 經費對高校科研人員從事科研活動具有物質保障和精神激勵的雙重功能。當前的科研經費管理實行經費預算、憑票報銷、逐級簽字以及只注重物質性投入等，違背了科研活動規律，嚴重影響到科研人員的積極性和創造力，其原因在于人們對科研經費存在諸多認識誤區。法律層面，科研關系屬于委托合同關系，項目發布方提供經費、課題承擔者完成科研成果，這是雙方的合同義務。基于此，應堅持成果導向，實行經費包干，探索“簡政放權”而又充滿活力、富有成效的科研經費管理體制。

關鍵詞： 科研經費； 經費包干； 改革

中圖分類號： G526.3 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.032

科研經費既是高校科研人員開展科研工作的必要保證，也是對科研人員的一種激勵，具有物質保障和精神激勵的雙重功能。近年來，高校科研經費管理體制成為社會各界關注的焦點，也引起了中央決策層的高度重視，其核心在于科研經費管理體制與科研活動不相匹配，很大程度上影響到科研人員的積極性和創造力。對此，2016年5月17日，習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上明確要求，“要創新科研經費分配、資助、管理體制，更好發揮國家社科基金作用，把財政撥款和專項資助結合起來，把普遍性經費資助和競爭性經費資助結合起來，把政府資助和社會捐贈結合起來，加大科研投入，提高經費使用效率。”[1]李克強總理也分別于2016年1月8日國家科學技術獎勵大會和6月1日主持召開的國務院常務會議上強調，“要加快改革科研項目管理機制，砍掉繁文縟節，讓科技人員把更多精力用到研究上”[2] ，“確定完善中央財政科研項目資金管理的措施，更大激發科研人員創新創造活力。”[3]事實上，科研經費管理體制改革作為“兩會”等的熱門話題，屢次提及，但仍未實現實質性突破，問題在于科研法律關系尚不清晰，人們對科研經費使用與管理等存在諸多認識誤區。只有全面了解高校科研活動現狀，消除認識誤區，確立符合科研法律關系和科研活動規律的經費管理體制，才能最大限度地釋放高校科研人員的創新創造能力，真正實現成果導向下的科研經費管理體制改革。

一、高校科研經費管理的現狀與問題

1999年，中共中央、國務院《關于加強技術創新，發展高科技，實行產業化的決定》中提出“國家科研計劃實行課題制，大力推行項目招投標和中介評估制度”。自科研項目實行課題制以來，經費預算、支出、結算等貫穿于課題項目的申請、研究以及結項的全過程，成為課題研究的重要組成部分，這有利于克服計劃經濟時代“大鍋飯”模式，但這種競爭性的資助方式的弊端也不斷凸顯，使科研經費“從贏者通吃到贏者詛咒”，“贏者通吃現象，造成了資源使用效率的降低，以及科技界馬太效應的蔓延，并且遏制與浪費了潛在科技潛力的發揮。而贏者詛咒現象，盡管起到了一定的約束作用，但對于營造健康的競爭環境也是不利的，也不是經費問題的治本之策。”[4]

（一）經費預算制：違背科研活動不確定性原則

無論是國家級、省部級還是高校內部的科研項目，也無論是縱向還是橫向課題，項目管理辦法或申報公告中，除了確定不同類型項目的最高資助額度外，幾乎都會要求申報者按照其確定的經費類別做預算。由于經費預算是否合理是項目評審的一項內容，關系到項目能否獲得立項，課題申報者不僅需要絞盡腦汁對必要的支出進行精細核算，而且為了確保經費類別的均衡性以贏得評審專家的“好感”，申報者還需要進行形式審查，力爭將所有的經費類別都填滿，即便屬于非必須的支出科目，也要象征性地做一點預算。此外，一般而言，經費變更需要層級上報并經資助單位的審批。這不僅造成申報者在經費預算上的精力消耗，更重要的是，盡管科研人員對具體的科研工作具有一定的預見性，但科研活動不具有確定性，經費支出隨著科研進展而不斷變化，預算中需要開展的一些工作，可能通過其他渠道獲取了必要的數據資料而取消，而一些科研工作量和難度可能遠遠超出預算估計，需要追加經費。因此，經費預算制與科研活動不確定性存在內在沖突，要求申報者事先制定經費預算無異于“閉門造車”，且經費變更困難而“自縛手腳”。

（二）憑票報銷制：無法實現科研經費全覆蓋

經費預算是財務部門進行科研經費管理的直接依據，而發票是經費報銷的基本憑證。即便是實實在在地發生了科研經費支出，如果票據與預算不符、不齊全或者無發票，就無法進行經費報銷。這是財務報銷的一般模式。但對于科研而言，首先，科研經費科目無法涵蓋所有的科研支出，比如為了取得被調研者的配合而附贈一些小禮品、紀念品等，這些現實中存在的實際支出不被財務制度所認可；其次，一些科研活動無法取得正式發票，比如借用或租用其他單位的科研設備，但對方單位不具有開具該類發票的權限；最后，某些經費科目需要什么樣的票據，財務部門或者經費資助者也無法解釋清楚，無財務知識基礎的課題申報者更是不知所措，比如運用實證法開展社科類科研項目，往往需要通過問卷調查或深度訪談收集數據資料，但對方往往是自然人，“數據采集費”如何報銷，令人困惑。此外，課題申報者制作經費預算時，因對經費類別的含義理解不透徹而造成對某些必要支出未作預算，財務票據丟失，等等，即便具有客觀真實的原始資料，也會因發票不齊全或不符合要求導致無法報銷。

（三）逐級簽字制：造成科研人員精力的無端內耗

與憑票報銷制相匹配，高校科研費用報銷需要經過一系列的簽字審核，從經辦人、課題負責人、院系負責人科研管理部門、財務部門、資產管理部門等的簽字，甚至一些部門內部也設置了層層簽字審查機制，從直接審查的辦事員到部門科長再到部門負責人，一張發票的報銷需要經歷多個“衙門”，程序繁雜而冗長，如果碰巧某個環節人員不在，則需要反復催問和漫長等待。簽字手續辦完后，財務人員才對票據進行審核，這是經費報銷的核心環節，若票據存在實質性或程序瑕疵，又得從頭再折騰。這就造成科研人員在經費報銷時，一方面需要對著一摞票據反復核對，盡可能地確保票據符合要求；另一方面，拎著票據粘單逐級跑手續，但這些簽字人只是“例行公事”，對票據不進行實質審核，無端增加了科研人員的精力消耗，這正是李克強總理提出要“砍掉繁文縟節，讓科技人員把更多精力用到研究上”的重要原因。

（四）物質保障制：忽視科研活動的智力性

就科研經費的類別而言，主要體現為物質性支出，比如資料費、數據采集費、差旅費、會議費、國家合作與交流費、設備費、印刷費、管理費等，一般而言，也允許經費預算中列支專家咨詢費、勞務費等非物質性支出，但對此限制非常嚴格。以國家社科基金項目為例，專家咨詢費的限額為“重大項目一般不得超過項目資助額的5%，其他項目不得超過項目資助額的10%”，目前一般項目最高資助20萬元，即專家咨詢費不得超過2萬元，如果邀請國內外知名專家對課題項目進行研討論證，這個額度基本能滿足需要，但由于專家的往返差旅無法在課題的“差旅費”中報銷（差旅費一般只限于報銷課題組成員），實際上專家咨詢費變相補貼了差旅費，專家可獲得的智力性收益很少，課題組往往無法邀請到所需的專家。對于資助額度幾萬元或數千元的項目，為了項目評審列支了“專家咨詢費”，但實際上難以花費。而“勞務費”不僅對額度予以限制（重大項目不得超過項目資助額的5%，其他項目不得超過項目資助額的10%），而且只能“支付給直接參與項目研究的在校研究生和其他課題組臨時聘用人員”。也就是說，課題組成員盡管付出了智力勞動，但無法獲得相應的物質回報。

二、高校科研經費管理的認識誤區

科研經費預算、使用、報銷等環節存在的上述問題，嚴重影響到高校人員搞科研的積極性。“目前已經出現了科學家尤其是著名的學者不愿意申請科研項目的現象。積極申請項目的主要是青年學者，他們為了評職稱和晉升，把國家科研項目作為必要的支持。而一些學術造詣很厚的成名學者，一般不再申請國家項目。即便是一些申請到科研項目的學者，也都為如何使用科研經費而煞費苦心。這些都會對我國科研事業造成極大的損失。”[5]究其原因，主要在于包括科研經費管理部門等在內，人們對科研活動存在普遍的認識誤區。

（一）財政撥款與科研經費行政化管理

與橫向課題經費管理相比，縱向課題的經費管理更為嚴格，原因之一在于科研經費源于財政撥款，花的是納稅人的錢，具有公共性，這與行政辦公經費的來源渠道相同。因此，科研經費管理幾乎全盤移植了行政經費的管理模式，采取事前預算、過程監督、事后報銷的基本管理方式。作為受委托的管理部門，高校財務部門有責任嚴格按照財務規定的報銷程序進行費用審核，也就只能實行書面審核原則，以發票為核心，為了規范財務報銷行為，對報銷流程和每類財務發票需要附的粘單、簽字等作出詳盡說明。然而，正如前文所言，科研活動具有不確定性，屬于智力性付出，這與具有較強預見性、可計劃的行政事務存在本質差別，不能因縱向課題經費源于財政撥款，就生搬硬套行政經費管理模式，而應立足于科研活動的自身規律，明細科研法律關系，探索有利于科研工作開展、有利于激勵科研積極性、有利于多出高質量科研成果的管理體制。

（二）經費使用過程控制與高質量科研成果產出

行政經費管理的主要方式是“抓住兩頭管中間”，亦即以預算和報銷為“兩頭”，只要預算合理、報銷合規，然后著眼于經費使用的過程管理，確保經費使用具有必要性、可行性以及支出合理、手續齊全，能夠做到這一點，具體的行政事務的目標一般就會實現，經費的保障功能也就完成。延續這種思維，人們自然而然地認為，只要科研經費支出科學、合理，按照事前預算，一般會實現該類科研經費所預期的目標，如此累積，就會產出高水平的科研成果。顯然，這種將科研活動與行政事務相類比，實際上是將科研工作簡單化。科研經費對于科研工作的順利開展具有保障作用，是從事科學研究必不可少的部分，但經費使用過程與科研成果的產出以及質量并無必然聯系，經費只是必要且必不可少的外因，而科研產出既是長期積累的結果，同時也具有較大的或然性，特別是具有開創性的科研成果，往往是思想火花的驟然釋放，將科研經費的過程管理與高質量科研成果產出簡單劃等號，是對科研工作的誤讀。當然，不可否認，如果將科研經費挪作他用、不干正事、不干實事，必然無法產出高質量的科研成果。

（三）精細化管理與科研經費風險防范

加強科研經費管理的另一現實因素，恰恰來源于科研群體自身，即科研經費腐敗現象時有發生，這就不得不促使管理部門想方設法填補制度漏洞，盡可能地壓縮風險空間。自2001年科技部、財政部等四部門聯合發布《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》以來，國家與地方多次制定科研經費管理的規范性文件，科技部也公布了多起違反科研經費管理規定的典型通報，《人民日報》曾刊文指出，“‘貪、吞、套、騙、假，這是科研經費面對的新‘五蠹。”[6]應當指出，這種侵吞、挪用科研經費的現象必須嚴加禁止，絕大多數科研人員對此也深惡痛絕。然而，一些發票不規范、貌似套取科研經費的行為，行為不合規，這毫無疑問，但也未必被科研人員“中飽私囊”，尤其是資助額較低的人文社科類項目，科研工作開展后，如果無法提供相應的發票，一些科研人員只能通過其他方式相抵，這正是科研人員普遍吐槽的“辦法規定及制度不合理造成的‘逼良為娼的現象”。[7]據2013年報道，“中國科協進行的一項調查顯示，在一些高校和研究機構，科研資金用于項目本身僅占40%左右，大量科研經費流失在項目之外”，[8]該數據足以令人“瞠目結舌”，但該數據是否具有普遍性、財務單據上顯示的非正常支出是否確實流失于項目之外尚存疑問。如果不能從根本上解決科研經費的使用問題，為了科研工作順利開展，科研人員必然需要絞盡腦汁“適應”現行的管理制度，比如避免年度預算未花完而被收回，只能年底突擊花錢或提前想方設法把錢支出來，這又陷入經費使用不合理、不合法的“泥淖”。因此，一般而言，實行精細化管理有助于盡可能地降低經費使用違規違法風險，但前提是經費管理制度科學合理，屬于“良法”。

（四）科研勞務補償與科研人員薪資待遇

對于科研經費使用的最大爭議點是科研人員應不應該獲取勞務補償。反對觀點認為，高校科研工作一般由教師承擔，高校教師是國家財政全額付酬的人員，工資、養老以及福利待遇等均由國家承擔，從事科研工作是高校教師的一項義務，如果允許他們從科研經費中獲取勞務補償，就相當于獲得了“雙份工資”。簡言之，科研是高校教師的“分內之事”。另一種觀點沒這么激烈，但也認為高校教師待遇一般處于中等偏上水平，這與“夾著書本上上課”的工作量不相符，所謂科研其實就是“閑下來寫寫文章”，否則對不住中等偏上的收入。相反的觀點則是，“我國首先應該給予科研人員足夠的穩定的薪酬，以免因收入過低而打課題經費的主意，影響科研工作”，這看似為科研人員“收入過低”鼓與呼，實則是對公眾的一種似是而非的誤導。這種觀點的方向性錯誤在于，只聚焦于高校科研人員（與教師身份重合）的薪資待遇，卻沒有深入探究其日常工作狀況，忽視了科研屬于額外的、開創性的、艱辛的智力付出。一方面，高校教師的教學工作有其特點，只是不用坐班，時間相對寬松，但講好一門課真可謂“臺上十分鐘，臺下十年功”，知識日新月異、學生思維活躍、價值觀念多元，教書育人、啟發心智的高等教育并非高校教師學習期間的那點學術積累能夠勝任的；另一方面，科研工作屬于高校教師日常備課、上課、學業輔導、批改作業等以外的智力付出，只有正視高校教師的工作狀態，才能更好地理解并消除這些認識誤區。

三、以經費包干為核心的高校科研經費管理體制探索

基于此，高校科研經費管理應當立足于科研自身特點、立足于高校教師的科研與教學工作現狀，正視和檢視當前存在的問題，正確認識經費與科研之間的關系，從思想上消除與科研無實質關聯的“聯系”，理順科研法律關系，堅持成果導向，探索“簡政放權”而又充滿活力、富有成效的管理體制。

（一）科研法律關系是科研經費管理體制改革的基礎

“法治作為治國理政的基本方式，已形成社會共識。”[9]科研經費管理也必然需要堅持法治視角，運用法治思維和法治方法予以分析，而法律關系正是研究法律問題的重要理論工具。科研關系主要涉及課題項目發布方、高校和課題承擔者，這三方主體的關系框架為：項目發布方發布課題申請公告，課題承擔者依托高校申報課題，立項后建立起對三方均具有約束力的法律關系。該組法律關系的基本格局是：項目發布方提供經費，課題承擔者按照申報文件以及申請書的約定保質保量地完成科研成果，高校接受項目發布方的委托對課題進行管理，包括科研經費直接撥付給高校財務部門，科研人員憑票進行報銷。若立足于結果，側重于科研成果，則項目發布方與課題承擔者更接近承攬合同關系，但由于科研具有不確定性，即便是付出了勞動，也未必能夠達到預期成果，將此風險由課題承擔者自行負責顯失公平，因而，高校科研法律關系定位為委托關系更為妥當，即項目發布方委托課題承擔者從事科學研究，并委托高校對科研人員進行管理，這是研究高校科研經費管理的基礎。

（二）堅持成果導向是科研經費管理體制改革的基本立足點

在此基礎上，無論是立足于項目發布方還是科研的宏大敘事，科研的根本目標在于產出高水平的科研成果，經費等只是手段并非目的。因此，科研經費管理體制改革應堅持成果導向，盡可能地調動科研人員的熱情和積極性，盡可能地確保科研人員一心撲在科研上、將精力放在科研上，盡可能地催生出具有創新性的科研成果。如果將視線放在經費管理上而忽視了成果目標，則屬于本末倒置，勢必將科研人員的精力遷移到外圍的經費層面，進而引發以經費為中心的工作狀態以及由此引發的爭論。由此可見，將科研重心從經費管理轉向成果產出，是理順科研法律關系基礎上探索科研經費管理體制的關鍵，唯此才能充分地調動科研人員的活力和創造力，激勵科研人員緊緊瞄準科研高峰，將畢生精力致力于科研的克難攻關，并以此為榮，心甘情愿、心無旁篤地開展學術研究。

（三）簡化科研經費支出科目以凝練框架

科研經費管理和科研成果產出是科研的兩大內容，解決了二者的關系之后，應對現有科研經費科目類別進行整合，凝練出主要大類。凝練原則包括：一是承認科研付出的智力性并予以相應的物質補償；二是正視現實，對無法開具發票但確實用于科研的支出留有相應的經費；三是合并后的經費科目類別堅持不兼容原則，即各個科目類別通俗易懂、界限清晰，能夠直觀地辨別，以便減少科研人員的事務性工作。基于此，可將科研經費分為以下五類：1. 差旅費，用于課題組成員以及聘請人員的差旅費、住宿費和差旅補貼；2. 儀器設備費，用于儀器設備等固定資產購置；3.材料費，主要用于圖書資料、易耗件、日常辦公用品的購買；4. 印刷出版費，主要用于打印、復印、掃描以及專著出版、論文版面費等；5. 科研津貼，即課題組成員以及聘任人員的勞務補貼；6. 其他費用，包括郵寄費、電話費等。上述經費科目，可大體上確定出額度比例區間，除了科研津貼外，其他費用一般憑票報銷，若確無正式發票，可說明情況并附必要單據予以報銷。

（四）科研經費包干制的體制改革思路

上述工作為探索科研經費包干制奠定了基礎。基于科研活動的特殊性，實行經費包干的基本思路為：1.課題項目發布方對每類課題最高資助額展開調研，確定合理的最高資助額；2. 課題申報時，根據合并后的經費科目，作出初步估算，提交項目發布方備案，課題組可根據研究進展適度調整，課題評審時只對“活頁論證”進行評估；3. 實行經費分批次撥付，立項后撥付一定比例（比如50%），然后根據中期檢查結果決定是否追加（比如追加30%），結余經費待項目驗收合格后再撥付；4. 對每個項目建立電子檔案，財務與科研管理部門共享，科研人員報銷費用時，只要形式上符合要求即可報銷，科研管理部門定期對科研進展進行檢查，根據檢查結果評估是否暫時凍結支付，并對違規現象提出預警；5. 項目結題時，對最終成果進行嚴格評審，可借鑒國家社科基金推出的“認真負責鑒定專家”通報制度，督促鑒定專家對科研成果質量嚴格把關；6.若科研成果鑒定合格，撥付最后一期經費，并對經費使用情況不再管理，由課題負責人自行分配，若成果不合格且限期未達到質量標準，則對已撥付使用的經費進行審計，屬于確已發生的支出予以認可，對違規經費予以追回，對未使用的經費按原渠道交回，并對課題組成員予以懲戒；6.為鼓勵科研人員自覺地開展科研，除了競爭性經費外，擴大后期資助范圍，對已完成且經上述程序鑒定合格的成果，按照課題資助額予以事后補償。

四、結語

高校科研經費管理應遵循勞動價值規律，采取“多勞多得”的原則，以質取勝。當前，科研經費管理的弊端日益凸顯，已引起了中央決策層的高度重視，對于科研人員而言，也應秉持科研精神，在對科研經費管理“松綁”以及未來可能實行經費包干的新體制下，更應加強自律，真心地致力于科研，共同營造良好的科研環境。

參考文獻：

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[2]李克強在國家科學技術獎勵大會上的講話[J].今日科苑，2016，（1）.

[3]李克強主持召開國務院常務會議[N].人民日報，2016-06-02（01）.

[4]李俠，周正.科研經費是手段還是目的？[J].科學與社會，2014，（3）.[5]孫憲忠.科研經費的管理應該遵從科研勞動的特征[J].科學與社會，2014，（3）.

[6]楊凱.別讓腐敗捆住創新之翼[N].人民日報，2013-10-15（05）.

[7]劉星，田國壘，何林璘.不追究“逼良為娼”的科研經費報銷問題[N].中國青年報，2015-03-12（03）.

[8]趙夢瑤，王聰聰.中科協調查顯示僅四成科研資金用于項目本身[N].中國青年報，2013-10-31（06）.

[9]李柏紅，陳燾.法治河北建設的理論闡釋與突破路徑[J].保定學院學報，2016，（1）.

[責任編輯、校對：楊栓保]