新型城鎮化中“人的城鎮化”政策體系建設探析

■　楊儀青 副教授（中州大學經濟貿易學院 鄭州 450044）

新型城鎮化中“人的城鎮化”政策體系建設探析

■楊儀青 副教授（中州大學經濟貿易學院 鄭州 450044）

本文以獨特的分析視角，全面闡述“人的城鎮化”的概念和內涵，深入分析當前我國新型城鎮化中推動“人的城鎮化”建設的必要性。推動以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化建設，以促進有能力在城鎮穩定就業生活的常駐人口有序實現市民化，將近期重點與長遠發展結合起來，推動體制機制創新，實現均等化的城鄉基本公共服務，建立產城聯動的全面協調發展機制，構建生態、綠色、宜居、集約的發展模式，推動新型城鎮化全面協調發展。

新型城鎮化 人的城鎮化 政策體系 宜居 協調發展

城鎮化是轉變經濟發展和居民生活方式的重要因素，因此也愈發受到國家和廣大民眾的關注。但我國過去的城鎮化建設是追求規模和速度的高能耗粗放發展模式，逐漸暴露出越來越多的問題。城鄉二元體制依然存在，廣大進城務工農民工的身份沒有發生實質性改變，呈現“鐘擺式”的遷移局面，不能享受均等化的基本公共服務，幸福指數偏低。城鎮化建設與區域發展間不協調，基礎設施和公共配套服務跟不上，無法避免地出現交通堵塞、環境惡化和住房壓力等“城市病”。城鄉發展不均衡，城鄉差距加大，農業農村發展動力不足，“三農”問題愈發嚴重。中央城鎮化工作會議強調應改變過去將城鎮化等同于“造城運動”的發展模式，新型城鎮化應以“人的城鎮化”為核心，統籌城鄉，實現城鎮產業、基礎設施、公共服務和生態環境等方面全面協調發展，是解決這些問題的有效途徑。

“人的城鎮化”概念與內涵

在世界范圍內，城鎮化是人類經濟社會發展的一個重要現象。就城鎮化的內涵問題，學術界從不同的角度得出不同的定義。社會學認為城鎮化帶來人的身份和生活方式的轉變，強調了人作為社會細胞的功能性轉變，認為城鎮化的發展與國家性質、社會制度有著千絲萬縷的關聯，因此應注重制度建設和人類文明向更高層級的發展。經濟學認為城鎮化的內涵在于生產方式的變革和經濟結構的調整，認為城鎮化與農業生產方式向工業化、信息化生產方式轉變互為因果，早期的被動城鎮化發展是經濟集聚發展的結果，而當前上升為國家戰略的主動城鎮化由于提前謀劃產業布局、優化產業結構，又能推動整個經濟社會大發展。地理學主要研究城鎮布局與區域經濟發展的關系，經濟的集聚發展帶來城市版圖的擴大形成區域中心，最終實現區域經濟增長和繁榮；認為城鎮化應實現布局合理、定位準確，最終形成互補型城市圈。綜上所述，城鎮化是農村人口向城鎮集中的過程，而人口的集中帶來生產生活方式的轉變、生產方式的轉變、產業結構的調整、城市空間的拉大以及社會制度的變革等一系列轉變；是實現區域經濟增長和城鄉均衡發展的過程。

“人的城鎮化”就是在城鎮化的進程中實現農村居民向城鎮居民的徹底轉變。客觀上來看包含了原有農村居民進入城鎮后有相對穩定的居所、有相對穩定的就業崗位、有相對完善的社會制度體系和較好的生活環境，吸引廣大農村富余勞動力向城鎮集聚；從主觀上來看，由于城鎮經濟有比農業生產更先進，并能帶來更多收入的工作崗位，農村富余勞動力愿意到城鎮工作生活，逐漸習慣城鎮的生活方式，融入城鎮的經濟文化生活，實現生產方式和生活方式的重大轉變，進而實現城鎮版圖擴大和農村居民點逐步減少的地域空間的轉換過程。以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化建設，要注重提高城鎮化建設的質量和城鎮凝聚力，完善基礎設施和提供均等化的基本公共服務，統籌推進城中村改造和舊城改造，滿足人口增加后的基本生活需求；要注重產城聯動建設，找準定位、做大做強主導產業鏈，增加就業崗位；要改革既有社會制度，打破城鄉二元結構，讓進入城鎮的原農村居民能夠實現身份的轉變，享受到均等的公共教育、醫療保險、社會保障等新型城鎮化建設的成果；要注重規劃和集約節約建設用地，走生態、可持續發展的道路，城鎮的發展不以犧牲環境和資源為代價，確保進入城鎮的居民有安全、宜居的生活環境。

新型城鎮化中推動“人的城鎮化”建設的必要性分析

過去的城鎮化一味進行“造城運動”，片面注重城鎮經濟的快速發展，盲目追求規模和速度，迅速擴張的城鎮化建設沒有實現城鎮在交通、住房和環境等方面的同步發展，使得城鎮在這些方面面臨巨大的壓力。對土地資源過度開發，造成生態環境遭到破壞，人居環境不優越，城鎮化建設的質量并不高。新型城鎮化建設中以“人的城鎮化”為核心、實現城鎮化的全面協調發展符合我國當前的實際國情。

城鎮化建設實踐中存在的嚴峻問題需要推動“人的城鎮化”建設。一是城市布局混亂，城市公共配套沒有同步發展，出現“大城市病”。例如，在拉美、非洲等國家，外來資本的注入帶動工業經濟的發展和城鎮化的進程，吸引大量村民集聚到城市，但城市在住房、交通設備、教育和公共衛生等相關方面卻嚴重滯后，城鎮健康發展面臨巨大的挑戰。如拉美地區的墨西哥城，城鎮化建設迅速，城市規模不斷擴大，但城市環境惡劣，交通擁堵，在一些區域出現大量的“貧民窟”，給社會帶來動蕩。二是隨著城鎮化的推進，城鎮規模和人口不斷增加，我國的城鎮化率已達到55%。但城鄉二元結構依然存在，戶籍制度沒有得到根本改變，進城農民并沒有享有真正的市民待遇，農民身份上沒有發生根本性的改變，在城鎮基本公共服務方面沒有得到基本的保障，極大降低了幸福生活指數。“人的城鎮化”進程遠遠落后于城鎮建設，影響社會穩定。三是城鎮化沒有實現可持續發展，快速的城鎮化和經濟發展伴隨著的是對環境的巨大破壞，城鎮發展沒有建立生態、集約節約、綠色低碳的發展模式。

例如，隨著城鎮化的推進，我國一些城鎮相繼持續出現嚴重的霧霾現象，給人類健康帶來巨大威脅，社會問題嚴重。當前，我國的城鎮化建設伴隨著“大城市病”和社會資源的巨大浪費，最終將影響經濟的穩定持續增長和人們的安居樂業。因此，推動以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化建設，建設環境友好、生態宜居、安居樂業的發展局面，實現城鎮化建設與社會全面協調發展，是解決當前城鎮化建設實踐中存在問題的有效途徑。

實現“人的城鎮化”是促進經濟持續發展的強大動力和加快城鄉一體化進程的有效途徑。城鎮化建設突出“人的城鎮化”，注重城鎮經濟的產業化發展，促進城鎮實現產業、人口、資本等要素聚集，實現城鎮第二、三產業的發展和產業結構調整，帶動農村富余勞動力向城鎮產業轉移，為居民提供更多就業崗位，重組城鄉人力資源，為城鎮發展注入活力；以人為核心的城鎮化建設注重為居民提供城鎮生活的基礎設施和公共配套服務，帶動城鎮自來水、電力、燃氣、交通和通訊等基礎設備的建設，同時為居民提供住房、就業、教育、醫療衛生和社會保障等公共配套服務，保障城鎮人口的就業和生活方便。“人的城鎮化”促進人口素質不斷提高，城鄉收入差距不斷縮小，中等收入群體不斷擴大，社會階層發生重大變化，逐步破除城鄉二元體制，化解城市內部二元結構矛盾，消除社會風險隱患，確保社會和諧穩定；有利于農業人口向城鎮轉移，農業實現連片規模生產，提高農村生產經營效率，從根本上解決“三農”問題，提高農業現代化水平和農民生活水平。

新型城鎮化中“人的城鎮化”政策體系構建

新型城鎮化建設需要進行長期規劃，需要注重人的要素和建設質量，而不僅是追求規模和速度的“攤大餅式”發展。推動以人為核心的新型城鎮化建設的重點是解決農業轉移人口的“半城鎮化”問題，推動機制改革，注重城鎮化建設與基本公共服務、產業發展和環境等方面的全面協調發展。

（一）推進農村配套制度改革

深化戶籍管理制度改革。堅持自愿、分類、有序，深入推進戶籍管理制度改革，改革戶籍登記管理制度，促進農業轉移人口市民化。以城鎮有合法住所或穩定工作為落戶的基本條件，優先讓在城鎮有穩定工作、居住時間長、適應城鎮生活的居民擁有城鎮戶籍。針對不同的區域實施有差異的落戶政策，應適當控制中心城區城鎮規模和城鎮人口，放開小城鎮和新市鎮的戶籍限制，促進農村轉移人口選擇和融入小城鎮，帶動城鎮化的全面均衡發展。推動城中村合村并鎮以及新型農村社區的農村人口逐步轉變為城鎮戶口。完善城鎮居住證制度，積極探索居住證制度與戶籍登記制度銜接機制，為持有城鎮居住證的居民提供基本的住房、就業、教育、公共衛生和社會保障等服務，滿足長期在城市居住生活的外來人員落戶城市的需求。

推進農村配套制度改革。實施農村土地承包經營權確權登記頒證制度，保障農村宅基地收益。遵循市場發展規律，探索建立農村房屋產權并進行登記頒證制度，確保農村房屋能合法轉讓，并能通過抵押、擔保等方式獲得融資或交易，增加農民收入。推動農村土地流轉，實現農村土地連片經營和規模經營，提高農民收入，縮小城鄉居民收入差距。建立公平合理的宅基地有償退出機制，對已退出的宅基地實施重新開發利用機制。對退出宅基地的農民給予一定的經濟補償，提高個人收益，以降低其在城鎮的生活成本。探索農村集體企業組織采用股份合作制，鼓勵農民通過入股的方式分享收益，并給予農民對獲得的股份享有、持有、轉讓、退出等權利。

以人為本，確保群眾利益。新型農村社區建設進程中，在農民放棄土地后，讓農民和城市市民享有同樣的身份地位、城市政策和公共服務，給群眾利益予以切實保障。在農民宅基地騰退后，要大幅提高農民在土地指標收益中的分成比例，盡可能降低入住成本。對于在社區購房有困難的農民，積極協調金融機構，通過金融貸款、政府貼息，或者配建部分保障性住房，創造條件讓農民能夠住進新社區。盡快為入住社區農民核發房屋所有權證，使其房屋可以抵押、貸款和進入市場交易。多渠道增加農民收入，提高土地規模流轉補助標準，讓社區農民通過參加企業勞務而獲得收入，通過出租承包土地而獲得租金，通過以股東方式參與企業經營而獲得股金，享受各種農村政策補貼，為入住社區農民提供來源廣泛、穩固的收入保障。加強社區服務管理，完善社區公共服務體系，加快社區綜合服務中心建設，做好農民集中居住后的戶籍、教育、醫療、就業、社會保險等社會保障工作，確保農民應有的待遇，提高社區農民生活的幸福指數，保障社會穩定。

（二）實現均等化的城鄉基本公共服務

建立多元化的基本公共服務參與機制。基本公共服務的供給成本采用政府、企業、社會公眾等主體共同參與的分擔機制，明確各自在財政支出方面的職責，實現財政支出與進城務工人口市民化掛鉤。政府應承擔在財政支出方面的主體責任，加大財政資金保障力度，確保新增財力向社會事業和民生改善的重點項目傾斜，切實為進城務工農民工提供均等化的城鎮基本公共服務。企業要維護進城農民工的實際利益，為其提供與城鎮居民同等的薪酬待遇，同時加大廣大職工的技能培訓支出，為進城務農民工繳納基本的社會保險費用。進城農民工應按照規定承擔相關費用，參加城鎮基本社會保險，并主動參加技能培訓，提升在城鎮的生存能力，逐步適應并融入城鎮生產和生活方式。發揮政府資金的引導作用，鼓勵和吸引民間資本參與投資城鎮基本公共服務，努力提高城鎮基本公共服務能力和保障水平。

強化基本公共服務設施規劃引導。涉及公共服務的各類規劃，要以服務半徑、服務人口為基本依據，統籌空間布局。突出前瞻性，適應人口向城鎮集聚的發展要求，做好基本公共服務資源優化布局，提高基本公共服務覆蓋水平。重點加強城市新區、產業集聚區、新市鎮基本公共服務設施專項規劃。將公共服務納入城鎮總體建設規劃，有效銜接基本公共服務發展規劃與城鎮總體建設規劃，切實保障中小學幼兒園、醫院、養老院等公共設施優先規劃、強制實施、落實用地。要結合中心城區棚戶區、城中村改造，科學編制基本公共服務設施規劃，保障土地，同步建設。盤活城鎮閑置房屋資源，優先用于改造建設城鎮公共基礎設施。

提供均等化的基本公共服務。通過不斷完善教育措施，提供均衡發展的學前教育和義務教育，鼓勵發展職業教育，提升高校辦學質量，培養高素質的綜合型人才，實施教育強區戰略，全方位實現教育均等化，率先基本實現教育現代化。通過完善公共衛生服務體系、加強醫療服務體系建設、深化公立醫院和基本藥物制度改革等措施，健全并完善城鄉公共醫療衛生制度體系，為居民健康提供基本保障。通過優化高校畢業生就業創業環境、推動城市困難人員就業、加快農村勞動力轉移、加大職業培訓力度、深化收入分配制度改革等舉措，完善城鄉一體的創就業體系，深化收入分配制度改革。通過提升社會保險水平、加大社會救助力度、提高社會福利水平等舉措，進一步健全覆蓋城鄉的社會保障體系，努力提高社會福利水平。提升社區公共服務能力，實施社區服務體系建設工程，以居民需求為導向，加強基層公共服務資源整合，因地制宜地為社區提供基礎設施，健全完善城鎮就業、教育、住房等基本公共配套服務。

（三）建立產城聯動的全面協調發展機制

產業發展不僅能夠實現經濟增長，而且可以提供諸多就業崗位，對于保證進城務工農民和當地拆遷改造后的村民有穩定的收入，起到巨大作用。基于當前我國城鎮化總體水平不高、各地城鎮化程度不一的情況，產業發展需要制定長期發展規劃，要結合區域特色，創建特色產業園；注重龍頭產業的輻射帶動作用，打造龍頭企業，實現產業集聚發展，建成堅實的產業基礎。有序推進商務樓宇、城市綜合體和精品商業街建設，帶動城鎮商業貿易，擴大城鎮就業規模。注重產業的升級和改造，引進電子商務平臺發展“互聯網+傳統產業”， 精心培育一批代表未來發展方向、具有較高技術含量的新興服務業態。通過加強道路及城市綠化與水系規劃建設，建立生態廊道，堅持走綠色發展、綠色繁榮之路，建設宜居城鎮、幸福城鎮，實現城市產業和生態轉型升級。

通過產城互動，實現都市農業、生態工業、現代服務業三業并舉發展。大力發展現代都市農業，實施創新驅動機制，引入現代高新技術和高素質高技能人才，建立現代都市農業產業體系，推動城鎮與農村的相互融合發展，注重經濟發展的生態性、經濟性和社會性，努力打造都市生態農業、特色農業和高效農業。生態工業的發展應以經濟開發區、產業集聚區等為載體，打造一批重點產業，比如食品工業、裝備制造業、文化創意產業等，構建生態工業系統，推進工業轉型升級，打造生態型工業集聚區。現代服務業要充分依托自然稟賦和區位條件，發展特色服務業。以河南省鄭州市惠濟區為例，充分利用區域資源優勢，以“文旅靚區”、“商貿富區”戰略為指導，突出發展生態休閑旅游、商貿物流、商務休閑三大優勢服務業，重點培育零售、餐飲、科研配套三大潛力服務業，科學規劃會展、康體、房產三大現代服務業。

（四）構建生態、綠色、宜居、集約的發展模式

深入挖掘生態經濟效益，建設生態經濟型社會。著力加強環境污染防治，建設低碳清潔型社會。實行區域準入制度，加快形成以低碳經濟為導向的工業結構，推進工業轉型升級，打造綠色工業集聚區。嚴格環境質量管理，以環境要素為切入點，突出治理水污染、大氣污染和固體物污染的治理，加強污染防治力度。依托生態優勢，發展歷史文化與休閑觀光結合的旅游經濟、集生態與觀光一體的現代農業經濟以及戰略性新興產業經濟，建設生態產業體系，將生態優勢轉化為低碳經濟優勢。建設生態環境優良、景觀特色明顯、生態關系協調的森林生態系統，構筑都市區發展的綠色屏障。積極扶持特色文化產業發展，推動特色文化項目進旅游景區，打造生態文化特色品牌。不斷改善城鄉居住環境，建設環境優美型社會。鞏固綠化建設成果，加快城鄉綠化進程，提升宜居城市水平。加快農村基礎設施建設，建立健全農村地區環境監管體系，改善農村人居環境。

持續推進能源資源節約，大力發展綠色循環經濟。通過提升產業用地效率、加強城鎮集約高效用地管理、探索農林用地高效利用機制等舉措，推進土地節約集約利用。通過全面加強節約用水、加大非常規水源利用力度、推進節水型社會單元載體建設等舉措，促進水資源重復利用，提高城市再生水利用率。通過建立能源消費總量和強度雙控制度、加大重點領域和重點用能單位節能管理等舉措，推進資源節約利用。此外，倡導建筑節能文化，積極發展健康環保住宅和節能節地新型建筑。遵循“減量化、再利用、資源化”的理念，探索建立循環工業園區、無廢工業區，提高工業固體廢物綜合利用率，建立可持續發展型社會。建立綠色生態住宅開發激勵制度，探索建立綠色生態住宅區。依托高新技術產業示范區，以綠色、安全、高效農業為重點，以循環經濟理念為引領，探索建立生態循環農業示范項目和示范區，構建“種植-養殖-沼氣-肥料”資源綜合利用體系，建設資源節約型社會。

結論

推進以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化，是對我國當前客觀基本情況的認識和把握。新型城鎮化中推進“人的城鎮化”政策體系建設，應以人為本，本著群眾自愿的原則，給農民充分的選擇自由，對有進城落戶意愿的農民，提供城鎮居民基本的市民待遇，對沒有落戶城鎮的農民工，保障其基本權益不受損害。統籌城鄉，深化戶籍、土地、基本公共服務等方面的體制機制改革，提供政策措施保障，完善基礎設施和城鄉基本公共配套服務，強化產業支撐，構建生態、綠色、宜居、集約的發展模式，打造新型宜居城鎮。以城鄉統籌、產城融合、宜業宜居、集約高效、環境友好為方向，持續推動新型城鎮化建設中人口、經濟、社會資源全面協調發展，破除城鄉二元分割機制、體制障礙，有效避免進城務工農民長期以來“鐘擺式”的遷移，促進城鄉形態轉型升級，提升城鎮的整體形象和舒適度，實現城市生態和城鄉轉型升級。

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6.楊儀青.區域協調發展視角下我國新型城鎮化建設路徑探析［J］.現代經濟探討，2015（5）

▲鄭州市社會科學調研項目“鄭州新型城鎮化建設的現狀與發展路徑研究”（編號：ZSLX2015158）的研究成果

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