創新生活性服務業供給政策研究

路紅艷++武芳

中圖分類號：F061.9 文獻標識碼：A

內容摘要：“十三五”期間，“以擴大服務消費為重點帶動消費結構升級”已成為我國經濟發展的重要任務。與快速增長的服務消費需求相比，當前我國生活性服務業發展仍相對滯后，有效供給不足、服務質量不高，無法滿足消費升級的需要。本文通過分析當前生活性服務業供給面臨的政策約束，提出擴大服務消費當務之急是應以政策創新為抓手，加大政策引導支持力度，創新生活性服務業供給，提升生活性服務業品質化、精細化發展水平。

關鍵詞：生活性服務業 服務消費 供給 政策

引言

當前，我國人均GDP超過8000美元，已邁向中高收入國家行列，居民消費結構呈現出從溫飽向小康、從吃穿向住行、從商品消費向服務消費升級的轉變，消費成為拉動經濟增長的強勁動力。2015年，消費對國民經濟增長的貢獻率達到66.4%，比投資對經濟增長的貢獻高出30.3個百分點?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出“以擴大服務消費為重點帶動消費結構升級”，國務院辦公廳發布的《關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》也進一步明確了促進服務消費的方向。因此，“十三五”時期，擴大服務消費，必須把優化生活性服務業供給作為著力點，通過推動生活性服務領域供給側結構性改革，釋放政策紅利、制度紅利，促進生活性服務業供給質量和效率提高，滿足廣大居民不斷增長的生活服務消費需求。

擴大服務消費需要創新生活性服務業供給

生活性服務業也稱消費性服務業（Consumer Services），是指市場化的為消費者提供服務產品、滿足消費者物質文化生活需要的服務行業的總稱。按照市場化程度劃分，生活性服務業可分為兩大類：一類是市場化程度較高的生活性服務業，包括零售服務、餐飲服務、住宿服務、家庭服務以及居民服務等；另一類是半市場化的生活性服務業，如旅游服務、文化服務、健康服務、養老服務、體育服務等，產業與事業并存，既包括一部分公共服務，也包括市場化服務。近年來，隨著居民收入水平不斷提高和消費結構加速升級，生活性服務業呈現快速發展態勢，住宿餐飲、批發零售、居民和家庭服務業等傳統生活性服務業創新步伐加快，文化、旅游、體育、健康、養老等新興生活性服務業產業化水平逐步提升，日益成為居民消費結構升級的熱點領域和新的增長點。與此同時，在“互聯網+”行動計劃的推動下，一些企業運用大數據、云計算、物聯網、移動互聯網等新一代信息技術創新生活性服務業，新產業、新業態、新模式不斷涌現。如很多餐飲、人像攝影企業推出“私人訂制”模式，主題酒店、特色民宿紛紛興起，各種生活服務信息平臺、線上與線下融合的O2O生活服務模式大量涌現，從旅游業的“攜程”、“同城”、“藝龍”，到餐飲業的“大眾點評”、“美團”，住宿領域的 “途家”、“小豬短租”，家政領域的“阿姨來了”、“阿姨幫”等，對于提升服務質量、整合供求資源、滿足細分市場、催生定制化個性化服務、促進創新創業等發揮了重要作用。但與快速增長的服務消費需求相比，我國生活服務業有效供給不足。突出表現在：一方面，市場化程度較高的生活性服務業市場主體主要以中小企業為主，具有一定規模的品牌企業較少。如我國從事住宿餐飲、居民和家庭服務的企業超過350萬家，其中90%以上為小企業和個體商戶。由于部分小企業和個體商戶經營不規范、專業服務能力不強，提供的消費場所和服務產品難以有效滿足居民生活服務需求，抑制了服務消費需求的釋放。另一方面，文化、體育、養老、健康等生活性服務行業市場化程度低，部門壟斷和地方保護依然存在，產業與事業邊界不清，嚴重地制約了服務供給。

因此，擴大服務消費，迫切需要加強供給側結構性改革，創新生活性服務業供給的促進政策，改善供給結構和供給方式，推動原有的商業模式和行業治理模式轉型，改善消費環境，滿足居民日益增長的個性化、多樣化消費需求。

創新生活性服務業供給面臨的政策約束

近年來，針對生活性服務市場需求與供給矛盾，中央和地方出臺了一系列扶持政策和措施，著力促進文化、體育、健康、家庭服務等生活性服務業發展。但由于政策系統性與銜接性不強、政策執行不到位等原因，大多數生活性服務業不僅沒有享受到應有的政策紅利，還面臨一些政策障礙。

（一）財政資金引導作用未有效發揮

近年來，國家在生活性服務領域出臺了一系列財政扶持政策，著力引導生活性服務業發展。一是利用服務業發展財政專項資金和引導資金，引導產業發展基金，如文化產業投資基金、養老服務產業發展基金等，用于支持生活性服務業自主創新、品牌培育、企業發展以及老字號改造升級等；二是成立中小企業發展專項資金，用于扶持中小生活性服務企業發展；三是社會事業和民生工程資金，用于支持家庭服務、養老服務、體育服務等生活性服務業發展。從目前財政資金的引導效果來看，存在一些突出問題：某些行業管理體制存在條塊分割、部門分割等情況，造成資金投入分散，難以集中使用，加之缺乏有效的資金監管和投入機制，影響了引導資金使用效果。如2009-2012年家政網絡中心建設資金投入較多，但由于缺乏持續運營投入，很多都已倒閉或轉業，造成了政府財政資金的很大浪費。同時，按照養老服務業“9073”的發展格局，97%的老人要實現居家養老和社區養老，但現行養老服務業扶持政策主要是補貼機構養老的床位，其中建設床位一次性補貼標準為數千元至數萬元，運營補貼為每床位每月數百元，而對居家養老的生活照顧和社區養老的醫療護理服務扶持資金幾乎空白。

（二）企業稅費負擔較重

一是稅費名目多、稅負較重。在現行稅制下，按照規范經營進行納稅，住宿與餐飲業、居民與家庭服務、體育服務等生活性服務業的營業稅為5.5%，企業所得稅為25%，同時還有增值稅、繳納房產稅、城鎮土地使用稅、教育附加費、銀行卡手續費、排污費、治安聯防費、殘疾人保障金等諸多費用，名目多、負擔重，且部分收費存在費用率偏高、征收不合理等問題。如2015年餐飲娛樂類銀行卡刷卡手續費率雖已從2%調低為1.25%，但仍偏高。殘疾人保障金方面，當前殘疾人保障金實施比例是員工總數的1.7%，而這一比例對于勞動密集型的多數生活性服務企業來說負擔較重。

二是部分行業和環節存在重復征稅問題。按照現行營業稅計稅方法，在文化、體育、餐飲等行業普遍存在重復計征情況。如餐飲企業獨立核算的生產加工配送中心與經營門店存在重復交稅問題，生產加工配送中心采購原材料，經加工或分揀后配送到門店時，已經按食品生產企業的納稅標準繳納了增值稅，但門店出售的菜品還要再交營業稅。同時，企業和個人向營利性體育賽事或文化演出活動進行的贊助或捐贈支出，不能在其所得稅前扣除；企業向非營利性體育賽事、文化演出活動等進行贊助或捐贈的支出，雖準予在企業所得稅前全額扣除，但贊助或捐贈企業仍然會被視同銷售行為而征收增值稅，一定程度上制約了企業贊助或捐贈的積極性。數據顯示，我國體育贊助的年絕對值分別僅相當于美國的1 /18、德國的1 /10 左右。

三是“營改增”可能增加部分企業稅負。以家政服務企業為例，按照現行的“營改增”政策，“營改增”后，小微家政服務企業的增值稅率為3%，中型家政服務企業的增值稅率為6%，由于家政服務企業幾乎沒有進項抵扣，中型家政服務企業的稅率將高于“營改增”前的5.5%。

（三）小微型企業融資難

由于生活性服務企業大多是中小企業，企業實力較弱，融資難、融資貴問題仍然是企業發展面臨的主要瓶頸。一是銀行貸款門檻相對較高，要求企業必須提供固定資產抵押或者擔保單位。而大多數生活性服務企業固定資產比較少，缺乏足夠的自有資產作為抵押物，融資能力比較弱。二是融資成本高。以擔保融資為例，除銀行貸款利息外，企業通常還需向擔保公司繳納10%左右的保證金，支付3%至5%的擔保服務費，融資成本達到10%-15%。即便如此，能夠獲得銀行貸款的小企業數量仍然有限。三是銀行信貸與小微企業的融資需求不匹配，有針對性的貸款項目創新不足。例如，按照目前《物權法》和《擔保法》規定，醫療服務用地不得辦理抵押貸款，嚴重制約了民辦營利性醫療機構融資。

（四）社區服務設施用地不足

社區是生活性服務業發展的重要載體。由于各地房地產項目開發時缺乏社區服務設施配套規劃、社區管理體制復雜等諸多原因，大多數社區沒有預留商業和綜合服務設施用地，造成社區生活性服務業業態配置不足，居民生活消費不便。如目前北京市大多數小區未規劃預留配套的養老設施用地，如果直接租用商住場地則費用過高，一般民營機構難以負擔。同時，雖然有一些社區建設了相應的生活服務設施，但由于完全商業化，租用成本較高，公益性、微利性的社區菜店、社區日間照料中心、餐飲店等社區便民生活服務難以發展。

（五）市場準入制度不完善

在放寬市場準入制度、減少行政審批的大背景下，生活性服務行業的市場準入制度進一步放寬，發展環境逐步優化。與此同時，也面臨著一些新問題：一方面，為放寬市場準入，人力資源社會保障部廢止了原勞動保障部頒行的《招用技術工種從業人員規定》，包括車工、汽車修理工、營業員、美容師、美發師、攝影師、家政服務員等4類共90個職業無需持證上崗。盡管該項政策有利于促進生活性服務業從業人員就業創業，但在一定程度上不利于行業規范管理和健康發展，容易使服務質量不高、有效供給不足的狀況更加惡化。另一方面，共享經濟準入條件亟待研究。共享經濟是基于互聯網的個人對個人間的一種商業模式，由于其發展面臨著個人參與者專業化較低以及誠信、安全和監管等方面的挑戰，傳統的市場準入監管模式已不適應共享經濟發展的需要，迫切需要加快研究共享經濟個人創業市場準入制度，放寬個人創業限制，促進共享經濟發展。

加快創新生活性服務業供給的政策建議

當前，我國生活性服務業仍處于起步、培育階段，需要側重于政策創新，強化產業支持和創新供給，建立財政、稅收、投融資等政策工具箱，引導支持生活性服務業創新供給，發揮促進新消費的引領作用。

（一）調整財政資金支持導向，引導生活性服務業發展

針對現行生活性服務業財政資金使用存在的問題，應加快調整支持方式和支持重點，從直接支持向間接引導轉變，從支持規模擴張向提高服務供給能力和質量轉變。

第一，加大財政資金支持力度。目前多數生活性服務行業企業利潤率普遍較低，行業平均利潤率不超過5%。建議運用中央財政服務業發展專項資金，以股權投資、產業基金、政府和社會資本合作（PPP）等市場化方式，支持養老服務、健康服務、家庭服務等生活性服務業發展。綜合運用無償資助、貸款貼息、后補助、償還性資助等方式，支持部分公益性、微利性的文化、體育和居民生活服務設施建設。

第二，創新政府購買服務方式。按照中央與地方政府一定出資比例，購買養老、健康、文化、體育、社區居民生活服務。例如，在養老服務業，可借鑒日本的經驗做法，針對每個老人過去繳納的“養老護理保險費用”水平、當前的健康狀況等，給老人分級，并提供相應水平的基本保障，具體方式是向養老機構支付90%的資金（中央政府50%、地方政府40%），個人承擔10%。超過相應基本保障水平的，由個人自愿選擇和承擔。

第三，創新財政資金使用方式。在繼續推進文化、旅游、養老、體育等產業發展基金試點的基礎上，加快向家庭服務、住宿餐飲等其他生活性服務業推廣基金式財政支持模式，推動設立支持重點生活服務業態發展的股權投資基金、產業投資基金和創業投資引導基金，通過投資、參股和擔保等形式，支持新興生活性服務業態和企業發展?？紤]到產業發展基金一般以追求利潤為目標，建議在養老、體育、家庭服務等產業發展基金使用中，明確規定一定比例的資金用于支持公益性、微利性生活性服務業態，確保財政資金支持的普惠性、公平性。

（二）調整完善稅費政策，減輕企業經營負擔

第一，盡快推進生活性服務業“營改增”改革。鑒于部分生活性服務業輕資產難以進行進項抵扣的特點，建議將養老服務、居民和家庭服務等生活性服務業納入簡易征收范圍，統一實行3%的低增值稅稅率。對于文化、體育、健康、旅游等能夠實現進項抵扣的服務業態，適用6%的一般征收稅率。對于文化演出業等難以進行進項抵扣的服務業態，實行3%的簡易征收稅率，或對增值稅實際稅負超過3%的部分實行即征即退政策。

第二，借鑒國外經驗，實施稅收優惠政策。對文化、體育、養老、餐飲等生活性服務業實施較低的稅率或優惠政策是國外通行的做法。如絕大多數歐盟成員國和準成員國對文化服務業的增值稅稅率都低于增值稅標準稅率，德國和希臘的增值稅標準稅率都為16%，但兩國對文化服務業分別實施7%、4%或8%的低稅率甚至免稅政策。美國對一般文化企業的研發投入給予費用扣除和減免所得稅的雙重優惠政策。英國允許注冊的社區業余體育俱樂部享受一定的退稅，德國對符合條件的俱樂部予以免征企業所得稅、營業稅、資本交易稅、繼承稅和房地產稅。法國在2009年允許餐飲業享受增值稅低稅率，對餐飲業的增值稅率由原先的19.6%降至5.5%。俄羅斯對員工不超過15人的個體餐飲企業免除法人所得稅、財產稅和增值稅。建議借鑒國外經驗，對不同生活性服務業實施不同的稅收優惠政策。一是對部分具有公益性質的生活性服務業態，如社區菜店、體育場館、日間照料中心等按一定比例減免所得稅。落實小微型餐飲、家政、養老、旅游等企業所得稅減免政策。對具有研發、創新能力的文化服務、健康服務等企業，享受15%的企業所得稅。二是對投資期限較長、利潤較低的養老、旅游等行業允許固定資產加速折舊，并適當延長虧損年限，將虧損年限從5年延長至10年左右。三是對文化演出、體育賽事、養老服務等進行贊助或捐贈的企業，贊助支出或捐贈支出在法律規定的比例下允許扣除所得稅，并根據贊助或捐贈物資和資金的標的，減免其部分營業稅。四是加快制定促進中小生活服務企業研發和技術進步的稅收支持政策，激勵中小企業的研發創新行為。如對文化、健康、養老等企業開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用，可按照一定比例在企業所得稅前加計扣除。

第三，進一步清理不合理的行業規費。進一步清理不合理的行政事業性收費和政府性基金項目，著力降低生活性服務企業承擔的城市維護建設稅、教育費附加、防洪費等附加稅費。如對餐飲企業，可酌情減免地方水利建設基金、城鎮土地使用稅；企業已繳納污水處理費的，可不再繳納污水排污費。對餐飲、家政、養老等服務企業，可取消殘疾人保障金收費項目。進一步降低餐飲等行業刷卡手續費，將餐飲業銀行卡刷卡手續費率由現行的1.25%降至民生標準的0.38%，切實減輕餐飲企業負擔。

（三）創新“輕資產”行業的信貸政策，解決企業融資難問題

鼓勵商業銀行將生活性服務企業的店名、商標、品牌等無形資產以及穩定的現金流，納入授信范圍。加快建立資質可靠、市場認同較高的第三方評估機構，科學評估抵押資產，增加可抵押資產的范圍，完善無形資產、債券抵押、商業用地抵押制度。例如，為鼓勵民間資本參與發展健康服務業，對通過招拍掛方式出讓的土地，可允許其辦理抵押，探索營利性醫療機構用地保障及抵押貸款政策。

（四）優化土地保障政策，促進社區生活服務設施建設

針對社區生活服務設施用地不足的問題，整合社區資源，強化用地保障。一方面，在土地利用總體規劃和城鄉規劃中要統籌安排服務業發展用地規模、布局和時序，擴大生活性服務業用地供給。規定城市新建居住小區要預留服務設施規劃面積，嚴格落實新建社區服務設施面積占社區總面積不低于10%的政策。另一方面，應建立原國有配套商業網點回租回購制度，對于已經到期和即將到期的配套商業網點統一回租回購，用于連鎖化、品牌化的社區商業項目和社區菜店、便民餐飲、養老服務機構等社區生活性服務業發展。

（五）完善市場準入與市場監管政策，促進生活性服務業規范發展

堅持放管并重的原則，在不同環節、不同層次上放寬市場準入的同時，進一步加強市場信用體系建設，完善市場監管體系。一是進一步放寬文化、健康、養老等生活性服務行業的市場準入限制，著力打破壟斷，探索在不同環節、不同領域建立負面清單的管理模式，鼓勵社會資本參與生活性服務業發展。

二是推行從業人員持證上崗制度。從業人員持證上崗是發達國家促進生活性服務業規范發展的通例。法國、意大利、新加坡等發達國家要求住宿餐飲、居民和家庭服務業等生活性服務業從業人員必須經過嚴格培訓，具備從業資格才能上崗。在放寬行業市場準入的同時，必須加強從業人員市場準入資格管理，對家政、養老等生活性服務行業從業人員實行持證上崗制度。

三是借鑒上海網絡約租車平臺監管模式，對住宿、餐飲、家政等網絡交易第三方平臺實行許可證制度，個人參與者通過平臺審核后獲取從業資格上崗證。由網絡交易第三方平臺對個人參與者的信用進行背書，并統一購買強制責任險。

四是推進標準和認證制度建設。完善生活性服務行業標準體系，促進標準推廣和實施，加快建立生活性服務業認證認可制度，在重點領域開展服務認證示范工作。

五是加快推進信用體系建設。推進生活性服務行業監管信用信息平臺建設，建立健全企業和從業人員信用記錄、披露和使用制度，鼓勵行業協會開展企業信用等級評定工作。進一步完善企業誠信黑名單制度，強化社會道德譴責，約束市場經營主體的失信行為。

參考文獻：

1.路紅艷.加快創新我國生活性服務業發展模式[J].中國經貿導刊，2013（10）

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3.俞華，路紅艷等.把擴大生活服務消費培育成新增長點[J].中國國情國力，2015（10）