從區域布局優化切入農業供給側改革

文 ｜ 方言

從區域布局優化切入農業供給側改革

文 ｜ 方言

資源配置的先天不足造成了我國南水北調、北糧南運的格局。按照資源配置調整優化農業區域布局盡管空間有限，但按照農畜林草統籌安拓的思路仍有可為。

方言

國家發改委農村經濟司副司長

中央經濟工作會議提出了推進結構性改革，2016年要抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。隨之，中央農村工作會議提出了農業供給側結構性改革，重點是去庫存、降成本、補短板，這是黨中央在糧食生產實現了“十二連增”后作出的重大決策。2004年以來，我國糧食連年增產，近三年產量穩定在1.2萬億斤，完成了總量任務，但是也隱含了諸多矛盾和問題，主要集中在以下四個方面，即總量與質量、品種與結構、成本與效益、需求與資源。

農業發展壓力倍增

農業供給側改革的原則是農產品總量不能減少，質量也要優。但這些年我國糧食的大幅度增產并未解決品種結構矛盾和區域矛盾。這使人回想起20世紀90年代后期的糧食市場，雖糧食總產躍上1萬億斤臺階，但早秈稻、南方冬麥和東北春麥由于品質原因市場銷路不暢，約占總產20%的糧食壓在庫里，只好做陳化糧處理，而優質小麥大米供給不足。當下的糧食庫存高企，則是南方水稻爆棚，東北玉米積壓，而東北糧食倉容的不足，又加劇了“賣糧難”。究其原因，近年糧食提價幅度較大，政策性收儲影響了市場在糧價中的作用，造成了玉米的供大于求。前兩年的肉價連續下跌，也反映出畜牧養殖的階段性過剩。在糧豬供大于求的同時，部分農產品卻產不足需，需要大量進口。一是牛奶，這是我國人均占有量低于世界人均水平的少數農產品之一。國內奶源嚴重不足，加上食品安全因素，進口乳制品激增，除正常海關進口，出國旅游攜帶量也相當可觀，以至于一些國家對我國采取限購措施。今年我國和澳大利亞、新西蘭等國雙邊貿易協定已開始生效，乳制品進口關稅逐步取消，目前進口常溫奶價格已低于國內同類產品，進口奶市場還有較大空間。二是食用植物油，2015年進口大豆已超過8000萬噸，棕櫚油等其他食用油脂缺口也在擴大。食糖也產不足需，需要進口。出現“三量齊增”現象，除了國內外價差因素，國內生產中的品種、結構矛盾，部分產品產銷不對路，不能成為市場有效供給，是其重要原因。

從2004年以后，國家逐步提高大宗農產品價格。特別是2007年后，對糧食價格采取了小步快跑的提價方針。10年間，大豆價格提高了30%，油菜籽價格提高了14%，棉花價格提高了60%，秈稻價格提高了106%，玉米和小麥價格提高了60%—70%，但是同期生產成本增長更快，水稻和小麥成本增加了140%，玉米成本增加了160%，棉花和油菜籽生產成本增加近200%。生豬生產成本增加了180%，效益增長了150%。大宗農產品生產成本的增長幅度遠高于價格增幅。盡管國家提高農產品價格對保證農民收益起到了積極作用，但農業比較效益依然偏低，種一季糧不如打工7天的收入。但同時也形成了糧棉的“政策市”，造成了國內外價格倒掛，國外農產品大量進口。不解決農民務農收益低的問題，農業生產就不穩定。

更加值得注意的是，中國自然資源稟賦不足，光熱水土資源配置不佳，南方地區城鎮人口聚集，耕地資源少，特別是西南地區的降雨雖然充沛，但是多山地，喀斯特地貌，土層薄，土壤貧瘠；北方地區土地相對充裕，但是水資源匱乏，需要投入大量資金修建水利工程以及田間渠系，西北等降水300毫米以下地區發展旱作農業也較困難。資源配置的先天不足造成了我國南水北調、北糧南運的格局。特別是我國的玉米帶和畜牧帶重疊度不高，形成了北糧南豬的格局，即東三省及內蒙古玉米產量大，肉類產量占全國的比重不高；南方省區為畜禽養殖量大，而飼料糧相對不足，特別是云貴川渝四省肉類產量占17%，玉米產量僅占全國9.4%。多年來，為滿足農產品供給，農業資源被進行了掠奪性開發，草原濕地被占用，地下水超采，土壤有機質下降，黑土地黑土層流失；化肥農藥投放及畜禽養殖密度超出了土地和環境的承載能力，面源污染嚴重，農業資源亮起了紅燈。

2003—2014年主要農產品成本與效益增長情況（%）

農業供給側改革的切入點

第一，按照資源配置，優化區域布局。農作物生產受到水土氣候條件及品種等因素制約，大范圍調整的空間極其有限。改革開放30年來，農作物的重大布局調整，僅有20世紀90年代中期的棉花西移戰略，棉花主產區從冀魯豫和長江流域轉移到了新疆。盡管調整空間有限，但按照農畜林草統籌安排的思路仍有可為。

推進“兩帶”（玉米帶和畜牧帶）融合。當前糧食去庫存，關鍵在東北，重點在玉米。消化玉米有兩個途徑，一是發展深加工，但我國玉米加工產能已經過剩，產品結構不能適應市場變化，企業虧損嚴重，且產品轉型升級也需求一定的資金投入和時間，一年半載難以奏效。二是發展農區畜牧業。發達國家畜產品產區多數與玉米產區融為一體，而我國東北三省及內蒙古東四盟玉米產量占全國總產43%，肉類產量僅占進展全國12.4%。加快東北的農區畜牧業發展，促進玉米帶和養殖帶有機結合，才能從根本上解決玉米轉化問題。就全國而言，按養殖業料肉比測算，國內飼料糧供給應是緊平衡狀態，只是由于產區消化能力不足、銷區調運不暢及成本高，才出現南方大量進口和東北地區玉米大量積壓，國內大宗農產品優勢喪失殆盡。東北大豆亦是如此。2000年前后，東北大豆進關，其盈虧平衡點在山海關，而我國油脂加工企業多位于南方沿海省區，運距遠、流通成本高，使東北大豆失去了優勢。從長遠看，若畜牧帶和玉米帶重疊度大幅提高，增加了玉米就地轉化，既能降低飼料糧成本，提高養殖效益，促進農民增收，也有利于緩解東北鐵路運力緊張狀況。此外，“兩帶”重疊還可以促進養殖布局調整，緩解南方由于養殖密度過大產生的環境壓力。

以資源承載力為前提調整布局。冀魯豫新疆甘肅等地地下水已嚴重超采，要采取高效節水灌溉、退地減水、調整作物結構等措施，一方面提高農業用水效率，另一方面減少耗水量較大的冬小麥種植，改種其他耗水量較少的作物，或減少一季作物。目前小麥的庫存充裕，減一季小麥對糧食產量影響不大，但影響當地農民的收入，對已退減地區的資金補助要有長期打算，否則難以奏效。

實施新一輪退耕還林。西部地區退耕還林既是加強生態建設，也起到了結構調整的作用。2014年國務院批準新一輪退耕還林范圍是4240萬畝，“十三五”期間擬將范圍擴至8000萬畝，其中包括25度以上原屬基本農田范圍內的近4000萬畝陡坡耕地。建議相關部門加快推進土地變性和補貼資金測算等相關工作。按退耕還林面積，當地玉米單產，以及全國玉米單產年均增長率粗略估算，增減相抵，退耕還林的減產量對全國總產量的影響有限，但云貴川3省退耕還林重點區會有一定影響，要注意把握節奏，同步抓好基本口糧田建設，防止局部糧食產量大幅波動帶來的糧價上漲，影響當地農民退耕的積極性。

在農牧交錯帶實施退耕還草。20世紀50年代以來，我國經歷了4次大規模的草原開墾，據有關部門數據，多年的開發使北方草原邊界向西退縮了100公里，向北退縮了200公里，約3億畝的耕地是來自于草原，主要分布在內蒙古、東三省草原沿線以及新疆北疆，隨著糧價波動，部分土地已是時種時荒。對這部分農牧交錯帶要嚴格實行退耕還草，可以選擇適宜品種，通過人工種草，逐步恢復草原生態系統。

第二，調整品種結構，推進玉米大豆輪作。糧食庫存積壓主要是玉米，重點在東北，重中之重在黑龍江。進10年的黑龍江玉米面積擴大5000多萬畝，產量增加2500多萬噸，相應減少大豆2000多萬畝。由于黑龍江玉米種植北移，籽粒含水率高，質量相對較差，建議在黑龍江采取建立大豆保護區的方式，實施玉米與大豆輪作，若將1000萬畝玉米改種大豆，按照單產的比例3：1計算，即增加120萬噸大豆供給，減產370萬噸玉米，相應減輕250萬噸的倉容壓力，這是一舉多得的好事。鑒于大豆收益低，農民有后顧之憂，建議國家參照玉米的收益，對大豆種植給予補貼。

第三，轉變發展方式，實現資源永續利用。

實施化肥農藥使用量“零增長”行動。我國是化肥農藥生產大國和使用大國，從現有的農藥品種質量及施用水平來看與國外有較大差距。中國用了全世界31%的化肥，生產了全球16%的糧食及其他農產品，化肥施用量數倍于國外；農藥中殺蟲劑比重大，缺乏高效低毒低殘留品種。“雙零”行動迫切需要化學工業的支持，特別是農藥企業的支持，好產品加上好服務，“雙零行動”才能實現。

加強東北黑土地保護。東北黑土地范圍涵蓋黑吉遼3省及內蒙古東四盟，耕地面積4.3億畝，其糧食產量占全國總產20%以上，商品糧占全國1/3，是國家重要的糧食戰略基地。由于50多年的高強度開發，土壤黑土層已減少至20—30厘米，土壤有機質含量降低，耕地質量明顯下降。下一步要大力推廣保護性耕作，秸稈還田、施用有機肥，增加土壤有機質含量。20世紀70年代，美國出現的“黑風暴”引發了免耕技術的推廣應用，取得了很好的效果，完全可以借鑒。同時要嚴格控制東北水田面積。水稻經濟效益好，導致東北水田面積迅速擴大，黑龍江省10年間水田面積擴大了2800多萬畝，反復灌排水導致黑土層流失。要合理安排東北水稻生產，統籌考慮生產和生態的關系，有計劃地實施退田還濕，使三江平原的濕地發揮地球之肺作用。

推進循環農業。推動種養業廢棄物資源化利用和無害化處理，農作物秸稈或是直接還田，或是通過牲畜養殖過腹還田，增加土壤有機質含量。分類治理畜禽養殖污染，實現糞污資源化利用，大型養殖場開展糞污資源循環利用；農戶養殖場可根據周邊消納能力，采用“豬沼果”模式，變廢為寶。

改革絕不能削弱糧食綜合生產能力

從目前來看，國內糧食庫存壓力大，玉米產能大于需，但從長期來看，中國糧食生產能力與需求仍處于緊張平衡狀態。中國的人口占世界人口的19%，糧食產量占世界16%，未來糧食生產受資源條件制約，特別是有效供給不足和區域平衡矛盾依然存在，對此要有清醒的認識。

要從長遠的、戰略的視角審視中國的糧食問題，要充分肯定新時期農業發展對國民經濟發展的作用，正是因為有了糧食的“十二連增”，有了總量的保證，才有了調整農業結構、轉變發展方式、推進可持續發展的基礎。農業供給側結構性調整，調整種植結構，只是順應市場需求適當減少產量，絕非降低糧食綜合生產能力，國家將繼續加強高標準農田建設，真正做到藏糧于地、藏糧于技。各地務必吸取前幾輪結構調整的教訓，不能重蹈覆轍。

因而，在推進供給側改革中，要統籌當前和長遠，解決眼前問題，更要綢繆于未來，務必要堅持底線思維，牢牢把握谷物基本自給、口糧絕對安全的中國糧食安全的基本方針，牢牢把握底線。同時充分利用境外資源，增加有效供給，滿足國內市場需求，通過加強與主要農產品出口國的合作與貿易往來，使中國農業和世界農業融為一體。

（本文略有刪節）