產業扶貧：從“輸血”到“造血”

中國人民大學反貧困問題研究中心 殷浩棟

產業扶貧：從“輸血”到“造血”

中國人民大學反貧困問題研究中心 殷浩棟

產業扶貧的主體是企業和農村經營主體，客體是建檔立卡貧困人口，核心在于構建兩者之間的構建利益聯結機制，這也是今后推進產業扶貧實現精準脫貧的關鍵。

河南省欒川縣潭頭鎮開辦特色產業，助貧困戶增收。

產業化扶貧是一種建立在產業發展和扶植基礎上的扶貧開發政策方法，相比于一般的產業化發展，產業化扶貧更加強調對貧困人群的目標瞄準性和特惠性，更加強調貧困家庭從產業發展中受益。

在方式上，產業化扶貧是一種典型的能力建設扶貧模式，通過提高貧困人口自我發展和自我積累能力，實現持續穩定增收，脫貧致富，是由“輸血”救濟到“造血”自救的根本性轉變。產業精準扶貧的目標是解決貧困農戶獨立發展產業能力弱的問題，讓貧困戶能進入由新型經營主體主導的產業鏈體系中，提高產業扶貧的效率和資源使用的效率，促進貧困地區產業的升級。從這個概念上來看，產業扶貧的主體是企業和農村經營主體，客體是建檔立卡貧困人口，核心在于構建兩者之間的構建利益聯結機制，這也是今后推進產業扶貧，實現精準脫貧的關鍵。

為何要發展產業扶貧？

產業化扶貧的推進與農業產業化發展密不可分。20世紀80年代中期，經濟發展較快的東部地區與大城市郊區開始出現了“貿工農一體化”“產加銷一條龍”的新的經營方式，這種新的經營方式以市場為導向，以企業為龍頭，以家庭經營為基礎，是我國農業產業化的雛形。

進入20世紀90年代，農業產業化建設開始被納入國家發展計劃，作為實現農業和農村經濟兩個根本性的戰略舉措。與此同時，產業化的概念也開始引入到我國開發式扶貧工作當中。1993年，國務院扶貧開發領導小組辦公室在民政部登記了中國扶貧開發協會這一全國性社團組織，在其組織章程的業務范圍中專門寫入了 “動員和引導會員企業和社會各界力量，在貧困地區開展產業扶貧開發”，后來在中國扶貧開發的二級分支機構中專門設立了產業扶貧委員會。國務院1997年頒布的《國家扶貧資金管理辦法》中，專門提到“實施扶貧項目應當以貧困戶收入的產業作為主要內容”。2001年，中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧綱要（2001—2010）》正式提出產業化扶貧的概念，表示“推動農業產業化經營……為貧困戶提供產前、產中、產后系列化服務”，并將其與整村推進、勞動力培訓轉移共同組成“一體雙翼”的扶貧模式。

貧困戶收裝玉米

中糧集團幫扶的貧困藏民在農作

近年來，我國農業產業化經營規模不斷擴大，模式不斷升級，產業融合程度不斷加強，產業化扶貧的方式與內容也隨之豐富與深化，在扶貧體系中的地位日益加強。2011年，中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧綱要（2011—2020）》（以下簡稱《綱要》）中提出“充分發揮貧困地區生態環境和自然資源優勢，推廣先進實用技術，培植壯大特色支柱產業，大力推進旅游扶貧；促進產業結構調整，通過扶貧龍頭企業、農民專業合作社和互助資金組織，帶動和幫助貧困農戶發展生產；引導和支持企業到貧困地區投資興業，帶動貧困農戶增收”。2012年，扶貧辦和農業部、林業局、旅游局共同下發了《關于集中連片特殊困難地區產業扶貧規劃編制工作制定》，要求各有關省區編制產業扶貧規劃，并明確提出每個片區縣用于產業發展的扶貧資金要占財政專項扶貧資金的70%以上。

在精準扶貧戰略提出來之后，產業扶貧更加強調對貧困人口的目標瞄準性和特惠性，其政策措施主要集中于以下幾個方面：

一是發展特色產業。各地在對市場行情進行分析的基礎上，結合地區的地形、氣候、土壤等自然地理條件和特色資源優勢，找準適合當地發展的“特色”主導產業，發展“一村一品”，形成“特色”的主導產業帶。從而匯聚資源，集中生產要素投入，把握產業的比較優勢，構成產業化脫貧的基礎?！疤厣币惨虼顺蔀榻陙矸鲐毼募械囊粋€關鍵詞。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（以下簡稱《意見》）將特色產業增收工作列為十項重點工作之一。提出“指導連片特困地區編制縣級特色產業發展規劃。加強規劃項目進村到戶機制建設，切實提高貧困戶的參與度、受益度。積極培育貧困地區農民合作組織，提高貧困戶在產業發展中的組織程度。鼓勵企業從事農業產業化經營，發揮龍頭企業帶動作用，探索企業與貧困農戶建立利益聯結機制，促進貧困農戶穩步增收”。2014年，農業部、國務院扶貧辦等七部門制定了《特色產業增收工作實施方案》，為我國14個連片特困地區明確了區域主導產業，并對特色產業增收工作的各項任務進行分解，明確各部門職責與目標。

2015年，《農業綜合開發扶持農業優勢特色產業規劃（2016—2018年）》編制啟動，要求各級農發機構科學編制區域農業優勢特色產業規劃，每縣確定的優勢特色產業不超過2個。2015年，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）中將發展特色產業脫貧作為實施精準扶貧“五個一批”的重要環節，通過產業扶貧，完成3000萬農村貧困人口脫貧。2016年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》把產業扶貧放在脫貧攻堅八大重點工程之首，要求到 2020 年，每個貧困縣建設一批貧困人口參與度高的特色產業基地，初步形成特色產業體系。每個貧困鄉鎮、貧困村形成若干特色拳頭產品，每個貧困戶掌握 1—2項實用技術，自我發展能力得到明顯增強。同年5月，農業部、國家發展改革委、國務院扶貧辦等九部門聯合印發《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》，明確提出未來推進產業扶貧的基本思路、原則和重點任務和發展目標，將“科學確定特色產業”作為未來產業化扶貧的首要任務。

通威集團漁光一體產業扶貧

二是促進產業融合?！稕Q定》 提出，要“支持貧困地區發展農產品加工業，加快一二三產業融合發展，讓貧困戶更多分享農業全產業鏈和價值鏈增值收益”?！敦毨У貐^發展特色產業促進精準脫貧指導意見》中也提到，要“促進一二三產業融合發展。積極發展特色產品加工，拓展產業多種功能，大力發展休閑農業、鄉村旅游和森林旅游休閑康養，拓寬貧困戶就業增收渠道”。2015年，國務院辦公廳發布的《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》中也提出，“支持貧困地區農村產業融合發展。支持農產品加工業和鄉村旅游、電子商務等農村服務業”。

隆平高科在貧困地區開辦茶產業園

三是扶持新型經營主體?！毒V要》中提出，“通過扶貧龍頭企業、農民專業合作社和互助資金組織，帶動和幫助貧困戶發展生產”。《意見》和《決定》也均提出，要“培育貧困地區農民合作組織和龍頭企業”，“發揮其對貧困人口的組織和帶動作用，強化其與貧困戶的利益聯結機制”?！敦毨У貐^發展特色產業促進精準脫貧指導意見》也提到，要“發揮新型經營主體帶動作用。支持新型經營主體在貧困地區發展特色產業，與貧困戶建立穩定帶動關系，向貧困戶提供全產業鏈服務，提高產業增值能力和吸納貧困勞動力就業能力”。

四種扶貧模式發力產業扶貧

產業扶貧需要解決貧困地區財富的創造和分配問題，需要探索出一條能夠解決中國貧困問題、符合貧困地區新常態發展，適合全球化有競爭力的商業模式，讓貧困人口成為財富的創造者，并通過財富的創造獲得利益。當前，產業扶貧的模式分為四類：直接帶動模式、就業創收模式、資產收益模式和混合帶動模式。

直接帶動模式采用的主要組織方式是“公司+合作社+貧困戶”。由于服務和交易成本問題，企業直接與貧困戶合作成本過高，讓貧困戶與有能力的農戶混合組成專業合作社后再與公司對接的組織模式更有效。在這種模式中，公司主要與合作社打交道，提供產前、產中和產后的全方位技術支持與服務，降低合作社運行的成本和風險；合作社按公司的要求負責組織會員進行產品生產，降低公司的生產成本。在利益分配中，公司主要從產后的加工和銷售環節盈利，在生產環節對合作社和貧困戶讓利，從而形成雙贏的利益格局。

多家農業龍頭企業通過直接帶動模式參與產業扶貧已有較長時間，他們在貧困地區投入資金、技術、設備、人才等各項要素，建設種植養殖加工基地，帶動當地農民致富，形成了鏈條式發展模式。如中糧集團在新疆地區發展的番茄產業，持續引進國際優良品種和現代種植模式，不斷提升番茄單產和含糖水分，建立原料的追溯體系和質量控制體系，并且搶占國際高端市場，提升區域農業產業水平，進而促進當地農業人口提高收入。

就業創收模式適用于勞動密集型的農業產業，這些產業的生產和流通環節有大量非技術性、低強度的工作機會，特別適用于扶持勞動能力有限、只能從事輕體力勞動的弱能貧困戶。這些群體在建檔立卡貧困戶中的比例較高，主要包括勞動人口年齡超過60歲以上和主要勞動力健康狀況不佳的建檔立卡貧困戶。

史丹利農業集團先后在江西、廣西、湖北等老區投資建廠，通過培訓讓農民到企業打工就業，實現由農民向產業工人轉變，直接提供就業崗位近萬個。北京德青源農業股份有限公司在48個重點貧困村每個村設立6名公益崗，讓有勞動能力的貧困群眾通過力所能及的勞動創造收入，實現脫貧。溫氏集團也通過加強基地建設積極吸納貧困農民就近就業，真正讓貧困戶離土不離鄉。

資產收益模式是指在扶貧產業項目中，將自然資源、公共資產（資金）或農戶權益資本化或股權化，相關經營主體利用這類資產產生經濟收益后，貧困村與貧困農戶按照股份或特定比例獲得收益。

具體形式主要有：一是貧困村、貧困戶將農村土地、森林、荒山、荒地、水面、灘涂等集體資產及個人土地承包經營權、林權進行流轉，直接取得租金等資產收益。二是將農村土地、森林、荒山、荒地、水面、灘涂等集體資產以及個人土地承包經營權、林權資產量化入股到龍頭企業、農民合作社、種養大戶等經營主體獲取分紅等資產收益。三是在不改變資金性質的前提下，將財政扶貧資金或其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產，或投入到有能力、有扶貧意愿、帶動能力強、增收效果好的龍頭企業、農民合作社、種養大戶等經營主體，折股量化給貧困戶，貧困戶按股分紅。四是貧困村、貧困戶將資金或土地經營權、宅基地使用權等投入到營利性的城鄉供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施或營利性的教育、醫療、養老、體育健身、文化設施建設，再利用這些資產以租賃、經營收費或入股分紅等方式獲取收益。

這種模式不依賴農戶的獨立經營能力，對失能和弱能貧困人口具有針對性和有效性，通過賦予貧困戶產權或股權，有利于貧困農戶積累資產并利用這些資產持續受益，從而持久脫貧。各地正在積極推行資產收益模式，對農村土地、森林、草地、荒山、風物名勝、古樹名木等資源進行確權評估認定，整合農村扶貧資金、財政資金、社會資金，引導農民將土地承包經營權和資產、資金、技術等入股。

混合帶動模式將農戶參與生產或就業創收模式與資產收益結合起來，整體來看是一種扶貧效果最好的產業扶貧模式。該模式既有穩定的資產性收益，也有利于提高貧困人口的自我發展能力，不容易形成坐享其成的依賴性，其難點在于機制設計相對復雜。不過地方實踐中有成功的經驗，如六盤水市推進“農村資源變資產、資金變股金、農民變股東”資產收益模式的同時，將其與農民專業合作社、農村供銷社和農村信用合作社融合發展，把人力資本整合到產業平臺上，實現村集體、農戶和經營主體“聯產聯業”。

北京德青源農業科技股份有限公司依托財政資金和金融杠桿，結合當地扶貧開發實際，探索出“金雞產業扶貧計劃”。其運營路徑是，由縣扶貧辦引導建檔立卡貧困戶共同成立村經濟合作社，并整合扶貧資金，將扶貧資金精準到戶量化成股本金，股權歸合作社，貧困戶享有收益權，三年一次調整，國家開發銀行以1： 4杠桿放貸，形成的總資產通過縣統貸平臺投資建設蛋雞養殖、加工模塊，驗收合格后由德青源租賃經營。德青源一方面雇傭合作社部分貧困戶作為產業工人從事養殖加工；另一方面，每年按照投資總額的10%支付租金，該租金在還本付息后，用于對貧困戶的收益分配，實現長期的投資收益型扶貧效益。在河北威縣，“金雞計劃”項目總投資3.11億元，縣統籌扶貧資金3840萬元，貸款1.536億元，建設雞舍和加工廠；德青源自籌2975萬元，貸款8925萬元，購置生物資產。德青源通過租賃雞舍和加工廠，每年向威縣繳納租金收入1920萬元，縣里還本付息后凈收益896萬元，項目覆蓋16個貧困村，直接帶動12488人脫貧，同時還雇傭大量當地農民在德青源的雞舍和加工廠務工。

翁源縣青云村農民正在田間施肥

產業扶貧的問題與成效

我國產業化扶貧工作從20世紀90年代興起，已經從局部探索轉入全面推進，成為了我國開放式扶貧中的重要形式。在加快貧困地區特色產業發展、促進新型農業經營主體發展以及提高農戶尤其是貧困戶收入上取得了明顯的成效，但是受我國市場經濟體制不完善、政策法律制度不健全等因素的影響，我國的產業化扶貧仍然面臨著產業建設不合理、扶貧的監督機制不健全、新型經營主體的帶動力不強等問題。

第一，產業扶貧促進了貧困地區主導特色產業的發展。在國家系列政策驅動下，貧困地區紛紛立足于自然資源、人力資源、土地資源等優勢，創新產業發展模式，積極確定并發展了當地的主導特色產業，不斷用理念的變革推動扶貧產業的發展，部分地區已經初具規模。如新疆的棉花、番茄、枸杞、紅花、甘草、香料等十幾種優勢特色農產品已呈現出區域化布局、集約化經營、專業化生產的格局。廣西的芒果、香蕉、甘蔗、荔枝等特色產業實現了規模化生產，覆蓋了相當規模的貧困人口。甘肅省特色優勢產業面積占農作物播種面積的一半，提供了全省三分之二的農民家庭經營收入，成為全國重要的現代種業核心基地、高原

我國產業化扶貧工作從20世紀90年代興起，已經從局部探索轉入全面推進，成為了我國開放式扶貧中的重要形式。夏菜基地、特色農產品生產加工基地。

在產業扶貧發展中，我國“一村一品”的新模式也在逐漸形成。截至2015年底，我國共發展五批累計1606個全國“一村一品”示范村鎮，各省市也在積極推廣，江西省已經建立4800個“一村一品”特色村。此外，各地更是不斷涌現專業村、淘寶村、鄉村旅游村等，在村的地域范圍內發展了優勢產業，提高了經濟效益。

第二，產業扶貧促進了新型農業經營主體的發展。產業扶貧的參與主體主要包括地方政府、貧困地區農戶、農業產業化組織（包括龍頭企業、專業合作社、農業協會等）和其他支持性部門（包括金融機構等），而新型經營主體是推動貧困地區特色產業發展，一二三產業融合的核心力量，更是實現產業發展與貧困戶增收之間的重要橋梁。按照中央精神和要求部署，各級有關部門從資金扶持、人才培養、市場開拓等方面，切實加大新型農業經營主體支持力度，鼓勵和引導其帶動輻射貧困人口參與產業發展。

在政府扶持下，我國新型農業經營主體不斷成長壯大，經營范圍已經覆蓋種植業、養殖業、農技服務等多項領域，數量也在不斷擴張，新型農業主體的實力與帶動貧困農戶的能力也在不斷增強。根據農業部的數據，截至2015年底，各類農業產業化組織38.6萬個，其中龍頭企業12.9萬家，實現年銷售收入9.2萬億元；輻射帶動農戶1.26億戶，產業化組織輻射帶動全國 40%以上的農戶從事農業生產，這其中包含了一部分貧困戶，農戶從事產業化經營戶均增收達3380元。如江西省， 2015年全省規模以上龍頭企業實現銷售收入4320億元，農產品加工率達53%。直接帶動農戶400萬戶左右，戶均增收突破3200元。河南省2015年農業龍頭企業年銷售收入總額1462.4億元，凈利潤86.7億元，分別較“十一五”末增長103%、125%。廣東省2015年農業龍頭企業達到3300家，其中有22家成功上市，350多家年銷售收入超億元；農業龍頭企業帶動省內農戶463.2萬戶，吸納就業人員68.3萬人次，帶動農戶年戶均增收4435元。

第三，產業扶貧切實提高了貧困戶收入水平。產業化扶貧促進農戶增收主要通過以下途徑：一是，提高農業效益。各類型的產業化組織模式通過聯結農產品產前、產中、產后各環節，形成了較完整的產業體系，延長產業鏈條，或者利用休閑農業、互聯網+等模式進行產業融合，提高初級農產品的附加值，改變了農業的弱質性，使農業成為高盈利性的現代產業。二是拓寬農戶就業渠道。新型農業經營主體數量在不斷擴張，而其所處的往往是勞動密集型的行業，因此為廣大農戶提供了大量的就業崗位，如甘肅省2014年僅龍頭企業就創造了27.78萬個就業崗位。而且隨著產業化程度的加強，許多農戶參與到運輸、營銷、物流等經營活動中，獲得了穩定的工資收入。三是，密切的利益聯結方式。在政府大力倡導下，各地在訂單幫扶、股份合作等基礎上，結合當地實際，積極探索出了多種利益聯結創新模式，使農戶與其他經營主體有機結合，共享產業化發展成果，促進農戶增收。