行政區經濟理論的中國經驗與世界啟示

行政區經濟理論是我國人文地理學家劉君德教授在20世紀80年代末90年代初提出的一種區域行政經濟理論。它的提出是建基于我國行政區劃豐富的歷史經驗，新時期改革開放以來經濟、政治和社會紛繁復雜的具體改革實踐以及綜合了當時國內外區域地理、經濟、政治、社會等學科學術思想深厚土壤的基礎上，經過不斷的探索、拓展、深化、完善之后逐步形成的真正具有中國學派特色的區域政治經濟學理論體系。該理論從劉君德教授20世紀80年代初深人我國南方山區考察發現問題，到80年代末90年代初醞釀提出和探索拓展，再到2009年以來從權力空間制度角度進一步深化研究和不斷完善，已經走過了30多年的學術歷程。30多年來，行政區經濟理論因我國行政區劃對區域經濟發展的剛性約束問題這一獨特切入點，因地方區域經濟運行中行政組織與空間結構的耦合關系這一非常獨特的問題意識，因針對我國一輪又一輪的行政體制改革條塊關系難題所采取的“一攬子”最簡便易行和具有可操作性的區域權力調整與轉移的獨特解決方案。成為新時期改革開放以來我國具有豐富歷史思想文化根基、現實實踐意義、在學界和政界都頗具高接受度的區域政治經濟學理論體系。正因為如此，從最早經典的行政區經濟概念到行政區經濟理論的最新發展，進一步對行政區經濟理論本質意義進行探討，用行政區經濟理論解釋“中國經驗”、“中國道路”或“中國模式”，并進而揭示行政區經濟理論給世界區域政治經濟發展帶來的啟示，具有非常獨特的思想意義和學術價值。

一、有關行政區經濟理論的本質意義

最早和最經典的行政區經濟理論，可概括為“一個核心，三個條件，五個特點”：一個核心是行政區劃對區域經濟產生了剛性約束；三個條件，一是從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌；二是從縱向運行系統向橫向運行系統轉變，通俗一點說。就是從以“條”為主向以“塊”為主：三是過渡性質的區域經濟類型。五個主要特點歸結到一點就是都與政府的行政行為有直接關系。

該理論的提出有這么幾個問題需要進一步分析：一是完全是以市場經濟為假定和參照系（實際上，一國發展不僅受經濟影響，也受政治和社會等諸多因素影響，而且即使都是在市場經濟條件下，還有國與國之間自然、人口、政治、社會、制度、觀念等因素的影響）；二是導致行政區經濟的主體不是行政區域本身，而是其上的行政組織結構即政府主體；三是在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，我國出現的行政區經濟在世界范圍如在蘇聯和東歐國家有無普遍意義？四是我國歷史（我國行政區劃歷史悠久，調整形式極為豐富）上和世界上（過去和未來）是否存在行政區經濟現象？五是行政區經濟現象和行政區經濟理論不是一回事，如何構建行政區經濟理論的架構與功能（尤其是正功能或積極意義）。

在市場經濟假設下，應淡化行政區經濟，消除“諸侯經濟”現象。這是我國改革初期大家看到的行政區經濟消極的一面。消除行政區經濟現象，這對推動全國統一大市場的形成具有積極作用。但隨著認識的不斷深入，我們看到即使在同一的市場經濟體、或不同的市場經濟體之間，由于政治、社會、文化、政策等復雜因素存在，由于各經濟體發展戰略、目標與互相競爭等諸因素的作用，仍會導致行政分割、地方壁壘等情況發生，行政區經濟因而就不是想淡化與消除就可以解決的，而是必須從國家制度、地方行政、區域市場、地理空間、乃至地緣政治等更廣闊的區域權力空間結構的視野來深入研究和理性引導。

所以，從1989年初劉君德教授等醞釀提出該理論后，到2009年劉君德教授又在其主編的《當代中國城市一區域權力·空間·制度研究叢書》的“總序”即《中國行政區經濟理論的緣起、發展與未來》一文中對此作了比較系統的思考，就行政區經濟理論的適用范圍、理論擴展與深化提升做了進一步提問：我國古代有沒有行政區域分割或行政區經濟現象，如果有，能不能夠用行政區經濟理論對這一現象做理論解釋？從我國城市一區域經濟發展的過程來看，我們主要注重分析、克服其消極影響，那么行政區經濟到底有沒有積極意義，或者正面效應？在經濟全球化條件下，在全球范圍內是否也存在行政區經濟現象，行政區經濟理論能否對諸如蘇聯、前東歐社會主義國家以及歐盟等具有一定的解釋力？并由此進一步提出：“行政區經濟理論的第三個發展階段，就是必須更加擴大和延伸學術視野，從區域政治、經濟、社會、文化的系統整合的意義上，推動具有中國特色的行政區經濟理論思想的建構”，并將其作為“行政區劃與行政區經濟理論的新的學術增長點”。他還進一步提出：“行政區劃的建立不僅關系到國家與社會的長治久安與繁榮穩定，而且關系到國家行政結構的組織方式，關系到國家區域權力空間結構的發展趨勢與調整方式。”因此，從區域權力空間結構調整的新視野對我國行政區經濟理論進行審視和拓展，在不斷深入總結我國行政區劃的歷史經驗、生動實踐與長期效應的基礎上，從區域政治、經濟、社會、文化的系統整合的意義上，對推動構建具有中國學派特征的區域政治經濟學理論具有重要意義。

二、行政區經濟理論與中國經驗

從1994年林毅夫、蔡昉、李周提出“中國的奇跡”，到2009年建國60周年潘維、瑪雅等對“中國模式”的集體大討論；從中國學者自己力圖對我國改革開放以來經濟奇跡的探尋，到研究中國問題的國外學者、政要和媒體在“北京共識”框架下尋求對中國經濟高速增長的闡釋，都一再說明20世紀80以來的30多年。改革開放背景下的中國經濟發展所取得的偉大成就。作為一項影響現代世界歷史進程的客觀事實，為世界所公認。可以預料，隨著中國經濟、政治與社會的持續發展。如何深刻理解這一影響世界現代歷史進程中發生的大事，必將成為整個國際社會和學術界深入關注的重大課題。而在已有的針對中國問題的研究成果中，20世紀80年代末、90年代初，由中國學者自己提出的“行政區經濟”理論，從中國這個古老文明所獨具的行政區劃實踐與理論研究人手，融匯政治、經濟、社會、地理、歷史等學科，勾連歷史現象、現實世界、發展戰略諸因素，為闡釋中國和啟示世界提供了獨特的學術價值和思想內涵，顯示出區域政治經濟學理論分析框架的中國學派特征。

要解釋中國經驗，不妨從中國最基本的國家制度內涵說起。姑且可將其概括為“一主多輔”的混合型制度模式。這不僅是從中國的國情出發，把馬克思主義的基本理論與中國革命、建設、改革、發展的具體實踐相結合的結果，也是我國幾千年政治、經濟和文化傳統繼承與發展所使然。其具體內涵體現在：從經濟制度看，堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度：從社會分配制度看，堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度；從政治制度看，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度；從文化制度看，以馬克思主義為指導思想，堅持社會主義核心價值觀，弘揚時代主旋律，滿足人們不同層次的、多方面的、豐富的、健康的精神需求，不斷促進人的全面發展。這種“一主多輔”的混合型制度模式，在理論上還需要繼續完善，在實踐中仍還是最貼近發展實際的基本概括。從我國歷史經驗看，這個“一主”的“一”可能會變化，但絕不能沒有，否則國家和民族就陷入混亂甚至分裂。只要這個“一主”的“一”不亂，這個“多輔”再多也不怕，只要這個“一”足夠堅實，越“多”越好，“多”就是生命、豐富、繁榮的象征；如果沒有這樣的“多”，這個“一”也難以長久存在下去。從“一主多輔”混合型制度模式來理解行政區經濟理論對揭示中國經驗有啟發意義。

（1）改革開放以來，黨和國家提出的基本路線是“一個中心、兩個基本點”，這三者是目標、制度與動力的關系。“以經濟建設為中心”。這里有一個問題，是誰要圍繞“以經濟建設為中心”？是黨和政府。因此，改革開放以來，中國經濟奇跡的取得，關鍵在黨和政府。這個不論是持中國經驗論還是中國崩潰論者，中國人還是外國人，如何評估其價值姑且不論，但總體上都不得不承認這一客觀事實。因此，在某種程度上，從經濟指揮棒到政府行為，政府既是一級行政組織，又是一個經濟體或類似企業家的角色（在計劃經濟條件下，企業像政府；在市場經濟條件下，經過了政府是企業、政府像企業和政府為企業提供支持三個階段）。因此，不斷健全政府與市場“兩只手”發揮作用的制度體系，這不僅是歷史和現實，也是未來不斷深化改革的基本動力。

（2）區域結構的不平衡（國內與國外兩個層面，尤其是一主多輔混合型制度模式下的中國國內區域結構不平衡）為區域經濟社會的競爭發展提供了巨大動力，這就是中央政府控制下的地方政府經濟取得成功的關鍵，反過來，也是導致“諸侯經濟”的必然。在鼓勵一部分地區和一部分人先富起來，逐步消滅貧窮，達到共同富裕的區域發展思路指引下。一主多輔的混合型國家制度模式使各區域結構內的資源、技術、勞動力、市場、產品等要素稟賦、制度、政策等因素，使交易成本降低，交易速度加快，政策復制和競爭更加激烈。這種區域結構不平衡條件下的不平衡區域發展戰略，既為區域經濟發展帶來巨大動力。但同時在短期內必然導致區域能源大戰、惡性競爭和地方壁壘等負面效應。

（3）決定各地方政府經濟發展競爭勝出的關鍵在縣級政區。從我國行政區劃的歷史經驗來說，縣這一級政區類型是幾千年來最穩定的：從行政組織結構來說，縣級政府是最完整、最直接的施政基本單元；從把“承包責任合約制度”引用到有地理界線劃分地區之后所引起的地區之間的激烈競爭和驚人活力，在縣一級的經濟權力最大、競爭最為激烈。而我國近年來“混合型”政區調整最劇烈、形式最復雜、最具沖動力的也是縣市這個層面。

因此，從深層次講，發展行政區經濟理論必然還涉及到對資本主義與社會主義制度、國家與市場、計劃經濟與市場經濟等方面，涉及到國體政體問題，還涉及到國際區域政治經濟學的發展問題。不研究這個，就不能理解我國“一主多輔的混合型國家制度模式所賴以生存的根基，也不能理解我國的行政區劃的“政區類型”在本質和現實上就是一種“混合型政區”模型。“混合型政區”的形成實際上正是“混合型經濟”與“混合型政治”的具體表現。在國家層面表現為“一國兩制三法系四法域”的存在，而制度競爭的結果可能會給我國形成一種世界上最優良制度的機會，當然，也隱藏著巨大危機（一方面，中國堅持改革開放可以吸收借鑒世界上一切優良制度，另一方面，面對嚴峻的制度競爭局面，東歐巨變和蘇聯解體也是前車之鑒）。在一主多輔的混合型國家制度模式下，政府主導的競爭性經濟發展模式，既是成就中國奇跡的關鍵所在，當然也是問題與挑戰所在。在這個意義上，未來高層政區調整仍要慎之又慎，關鍵是通過創制理順中層政區體制，穩定和加強基層政區。不可不動，不可盲動，水到渠成。

三、行政區經濟理論給世界區域政治經濟發展帶來的啟示

如果我們從行政區經濟理論來解釋中國經驗有一定的獨特性，那么是否也對世界區域經濟發展帶來一些啟示呢？從本質上說，這也是驗證行政區經濟理論是否具有一定普遍性和解釋力的關鍵所在，也是從區域權力空間結構演變的角度構建具有中國學派特征的國際區域政治經濟學的應有之義。

所謂區域權力空間結構是一個以權力為核心，以區域為基礎，以空間生產、占有與爭奪為主要內容，以經濟、社會、文化相互作用而形成的綜合運行系統。從區域權力空間結構的角度看行政區劃的體制變革，就是對在特定行政區域范圍內，以政府行政權力為主的各權力主體，為適應行政組織與空間結構相互耦合的內在需求，在區域經濟、社會、文化等諸因素相互作用的基礎上，主要通過改革行政組織結構和調整地域空間結構的途徑轉變行政職能、提高服務效率，調整權力關系、平衡利益訴求，拓展發展空間、適應地緣戰略。目前，從世界范圍來看，由行政區域與行政組織結構耦合的行政區劃既體現為一國之內的區劃體制，也包括國與國之間的區劃體制，還包括建立在跨國、跨洲際基礎之上的區域性經濟、社會和文化組織，甚至也包括在聯合國框架下的國際性組織體系。這也是經濟全球化和網絡信息社會興起、近代民族和國家觀念發生變遷和國際區域政治經濟發展的新趨勢所使然。

（1）經濟全球化與網絡社會的興起。經濟全球化使全世界無可逆轉地卷入到資源與生產要素在全球合理配置、經濟規則趨向一致、協調機制不斷強化、相互依賴程度不斷提高的過程中，只不過存在優劣、快慢、強弱和主輔之別而已。“資本主義的跨國公司化發展第一次將資本主義的歷史從一種具體而固定的地理位置與相對封閉的民族國家邊界中超拔出來，進人到一種真正意義上的全球經濟一體化發展時代。”同時，20世紀90年代以來，以信息技術革命為中心的高新技術迅猛發展，不僅沖破了國界，而且縮小了各國和各地的距離，使世界經濟越來越融合為一個整體，這也為全球網絡信息社會的進一步快速崛起提供了動力。經濟全球化和網絡社會的興起，使全世界各國越來越難以獨立自存。這正如亞當·斯密在《國富論》中曾經洞察的未來世界政治經濟框圖那樣：“如果所有國家都實行自由進出口的制度，構成大陸的各個國家就如同構成大國的各個省一樣。”如今，斯密200多年前的構想已經在歐盟共同體看到了雛形，也為行政區經濟理論的新發展帶來了新的國際視野。

（2）民族國家觀念的變化帶來的挑戰。自1648年威斯特法利亞國家主權體系確立以來，民族國家就成為人類政治生活的核心，主權是國家的象征。國家的領土邊界、對內對外權力屬性、公民數量規模以及權力來源的合法性等構成了現代國家的基本要素。但隨著經濟全球化和資本市場的國際化，原來業已確立的民族國家的基本要素受到了越來越多的挑戰：一方面，國家仍然是最重要的政治權力主體，領土仍然是劃分國家的基本標志，國家認同和民族認同仍然是最重要的政治認同。國家的公民權仍然是最重要的成員資格權，國家利益仍然是根本的政治利益，國家仍然是正式規則的主要制定者和國際社會最重要的行為主體，甚至在某些特定條件下國家的作用仍然有所加強：但另一方面，超國家組織對國內政治生活的影響日益增大，跨國公司不僅操縱著經濟全球化進程，同時也在相當程度上左右著民族國家的國內政治，國家權力的分層化和中空化使國家在權力體系中的核心地位受到一定程度動搖，國家傳統的職能受到嚴重限制與制約，國際因素已經成為制約國內政治發展的基本變量，全球問題的增加使得國家權力的邊限在一定程度上變得模糊，民族國家的認同遭遇到了危機，全球化正在重塑國家自主性。以上諸多挑戰就使得傳統的以民族國家為基本單元實現國家目標和國際治理變得比以往更加艱難。因此，把民族國家放置在更廣闊的區域權力空間結構視野下應對諸多挑戰就成為勢所必然。

（3）國際區域政治經濟發展新趨勢。在宏觀層面上，國際經濟政治化與國際政治經濟化趨勢越來越明顯，政治目標通過經濟手段去達成，經濟訴求借助政治手段去實現，國際區域政治經濟的競爭中國家和政府干預的影子已如影隨形。同時，在國際區域政治經濟的實力、制度與觀念競爭的過程中。社會空間的生產、占有與爭奪再也不限于一個有限的民族國家之內，而是在跨國的層面上構成一種新的空間重塑。比如，近年來日趨嚴峻的歐洲難民移民潮的發生，不僅重塑著中東、西亞、北非與歐盟的政治經濟新格局，也為日后各自的社會空間重塑埋下了種子。另外，“到了后殖民時代，繼續深化的世界性分工與交往更加劇了人類生存空間的社會化再生產。其直接產物之一是激化了對領土、領海乃至極地、月球資源的爭奪，在自然版圖接壤界限緊張擠壓的同時，超越自然版圖劃界的政治、經濟、文化版圖更以其非領土空間的形式，在國際社會不斷變構，演繹著類似‘文化殖民那樣的無殖民地的‘殖民。”這些深刻的變化已很難用“沖擊——回應”、“中心——依附”以及“中心——外圍”、“沿海——內陸”、“港口——腹地”等概念或理論來闡釋，而是必須放在世界區域權力空間結構的視野給予全面、動態、綜合地分析和把握。這也是尤爾根·哈貝馬斯提出的從國際共同體到世界主義共同體構想中，怎樣力圖把“民族國家行為體主要專注于政治行為能力”所導致的沖突由“世界大國的合作中發展出全球有效的規范和程序以及相應的具有大空間跨度的整治行動力”所占據，就顯得尤其有意義。

21世紀是太平洋世紀，“一帶一路”區域發展新思路的提出就是對這個世紀的一個有力呼應，這個新思路的最獨特貢獻即在于，這是我國建國以來首次把國內和國外結合起來，并將其開始提升和明確落實到國家區域發展的總體戰略中，這無疑是一次質的突破。從我國行政區經濟理論發展的新視野看，對世界行政區劃與行政組織結構的耦合構成的國際區域政治經濟學做貢獻，不僅是行政區經濟理論發展的新契機，也是呼應“一帶一路”構想的重要思想支點。如果把整個世界劃分為三個板塊，即發達區域板塊、發展中區域板塊和落后區域板塊，在一主多輔的混合型聯合國制度框架內。如果世界各國也像一國內的省份一樣，那么，就像斯密在200多年前所設想的那樣：“任何一國的短缺，越有可能由其他某國的豐足所救濟”，世界上的貧困人口也許就會像中國減少的那樣快和那么多。這也許是歐盟共同體的研究價值越來越凸顯的所在。在這個意義上，我以為可以嘗試探索以我國先秦中國和宋遼時期天下、列國體制，蘇聯、東歐社會主義轉型國家和當今的歐盟共同體以及聯合國框架下的國際性組織體系。作為行政區經濟理論進一步深入研究的新型參照系，對構建具有中國學派特色的國際區域政治經濟學理論體系具有很重要的思想價值和學術意義。

作者簡介：陳占彪，男，1967年生，甘肅華池人，文學博士，上海市民政局研究員，上海，200135。