基于環境介質的生態底線指標體系構建及考核評價

摘要建立反映維護基本生態系統服務和生態安全的考核指標體系，量化生態環境保護績效評估，形成環境污染控制和環境質量改善的倒逼機制，對于促進環保目標從單一目標向雙目標的實現具有重要的戰略意義。文章從解析生態底線的內涵和表征著手，基于環境介質，選取大氣、水體、植被、土壤、能源5個方面共17項指標，構成生態底線指標體系的基本框架。提出評估模型和方法，通過測量值與底線值的比較，反映環境保護和生態建設的實際績效，考慮到各行政區各功能區的生態特點及環境初始狀態的差異，引入歷史數據進行修正，對單個指標及綜合績效分為優良、改善、惡化、極差四個基本等級進行考核鑒定。不同于以往許多以污染物排放控制作為指標體系的思路和地方實踐，所建立的生態底線指標體系更關注生態環境的本底條件，指標測度從常規的過程和終端標準轉向自然生態環境的質量狀況，有效化解污染排放都達標，但環境質量日益惡化的難題。建議各地結合當地特點明確本地區的生態底線，加強各參與部門的交流協調以提供全面而一致的統計與監測信息，加強信息發布平臺的建設等基礎工作；處理好底線考核機制與原有年度考核機制的關系，生態底線考核結果與相應的獎懲制度和晉升制度等掛鉤，將其作為領導干部選拔任用及“五好”班子評選的重要依據；加強配套制度的建設；建立公眾參與的相關機制。

關鍵詞環境介質；生態底線；指標體系；考核評價

中圖分類號X2文獻標識碼A文章編號1002-2104（2016）07-0010-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.002

保護環境是我國的一項基本國策，尤其是黨的十八大以來，環境保護被擺在更加急迫和重要的位置。當前和未來的一段時期，我國的環境形勢依然嚴峻，生態脆弱與生態安全壓力巨大，新的環境問題不斷凸顯，環境進入高風險期，需要加大環境風險控制和評估。國外學者較早開展生態文明和環境績效評價的理論研究，多側重于對企業行為的環境評價和環境績效管理。1972年聯合國通過《人類環境宣言》，申明了世界各國人民保護和改善人類環境的七點共同看法和二十六項原則。國際學術界從人類對環境的影響、生態系統服務價值評估、生態風險評價等方面展開了熱議[1-3]。1992年聯合國通過《二十一世紀議程》，提出了生態社會的量化指標[4]；OECD建立了P-S-R評估模型，評估內容涵蓋環境狀況、環境實施政策、可持續發展關鍵問題、及部門與國際合作等方面[5]；GMA提出了SEFII（國家環境行為評估及戰略環境框架），在大湄公河次區域（5國一省）成功運用并向其他國家區域推廣[6]；ISAR提出了一套針對企業核算的生態效率指標體系[7]。環境問題的研究據此從環境狀態的認知、生態系統的變化規律開始向環境指標設置、環境評估方法等方面拓展。相對于國外，我國對環境問題尤其是環境績效的研究起步較晚，但隨著近些年我國政府對環境保護問題的高度關注，許多地方政府根據本地區環境情況，從區域環境壓力、產業選擇、項目建設等方面開展了包含環境類指標的評估工作。例如，貴陽市政府從可持續發展的視角，構建了生態文明城市指標體系及監測方法。云南省環保廳和省財政廳聯合印發《云南省縣域生態環境質量檢測評價與考核辦法（試行）》，對全省129個縣（市、區）縣域生態環境質量進行統一量化考核。浙江、福建、江蘇等省將環保指標納入政府工作績效考核指標體系等。一些學者亦從不同研究角度，對一些行業和地區的環境管理評估進行了研究。例如，申立銀提出建筑企業環境表現評價系統[8]，包怡斐等對水源地進行環境績效評價研究[9]，智穎飆等利用資源環境績效指數對我國西部生態環境脆弱區的新疆維吾爾自治區資源環境績效進行了系統分析[10]。張明明等對浙江省生態環境建設狀況進行了評價[11]。2013年，環保部發布《國家生態文明建設試點示范區指標》（試行），著眼生態經濟、生態人居、生態制度、生態文化以及生態環境五個方面，公布了29項基礎指標和一項自定特色指標，指導和考核生態文明建設[12]。之后，包括環境評估在內的各類城市和生態文明建設的考核指標體系的研究更加豐富[13-16]。上述研究成果為積極開拓環境保護的路徑、大力推進生態文明建設提供了很好的理論支撐和實踐指導。但是，多注重環保項目的評估或側重于生態建設的變化情況作為考核結果，指標設計多采用定性和定量相結合的辦法，帶有一定的主觀評價色彩，指標選擇比較寬泛和繁雜，對于促進實施政府環境風險控制與管理的績效考核存在一定的難度。本研究認為，要確保生態環境安全和切實提高環境質量，需要首先堅守底線思維，立足于生態環境的本體，建立反映維護基本生態系統服務和生態安全的量化指標考核體系，實行最嚴格的環境保護制度，守住生態底線，指導生態文明建設的有效落實，形成環境污染控制和環境質量改善的倒逼機制，十分必要而且更具有現實的戰略意義。因為只有從底線出發，污染控制、生態保護、資源節約才能真正實現；只有從底線出發，并把其轉化為可量化指標、具體政策、工程項目等才會有的放矢，環境質量總體提升才能更好保障。本文擬從解析生態底線的內涵和表征著手，從環境本底出發，基于環境介質構建生態底線指標體系，量化考核各級政府尤其是市、縣級政府黨政一把手生態環境保護績效，為促進環保目標從單一目標總量控制和減排目標向雙目標的污染物總量控制和環境質量改善的實現，提供切實有效的工具支持。

李萌：基于環境介質的生態底線指標體系構建及考核評價中國人口·資源與環境2016年第7期1生態底線的內涵及表征

“底線”一詞，對我們來說并不陌生，例如，安全底線、談判底線、道德底線等，人們常常從不同的語境進行闡釋，追溯其最初含義是指籃球、羽毛球等運動場地兩端的邊界線，出線即判違例；之后被引申到社會活動領域，意思是指不能超越的權力的權限與義務的責限界線，或對某項活動的最低期望目標的最起碼保證，或對某種事態的心理承受最低閾值[17]。“底線”的關鍵在于它的臨界線，這是質變與量變的節點，超越了這個臨界線，事物或事情就會發生根本的質變。可見，以堅持底線為導向的底線思維，是一種思維技巧，也是一種戰略思維，它把基于可能發生的風險，通過系統的思考做出科學的判斷，進而守住底線，追求系統的最佳結果，更好地實現既定目標。自黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要善于運用底線思維的方法，守底線，思安危，求發展[18]。

底線思維運用到生態文明建設上，即“生態底線”，其根本目的在于對于生態環境問題，要敢于擔當、有所作為、盡快治理。而生態文明本身就是一種具有底線思維的最新文明形式，建設生態文明實質上是要建設以資源環境承載力為基礎，以可持續發展為目標的資源節約型、環境保護型社會。以底線思維指導中國的生態文明建設，更有利于落實。2013年11月習近平總書記針對貴州工作匯報，首次明確提出“守住發展和生態兩條底線”，之后他多次強調，必須始終守護好生態環境，只有正確處理好生態環境保護和發展的關系，才能真正實現可持續發展。

“生態底線”這一理念被提出，雖至今未有明確的統一界定，但從其內涵本身可以看出，“生態底線”是維護一個區域基本生態系統服務和生態安全的最低標準線，指不能突破的生態安全線。綜合來說，“生態底線”是一個“多維”體系的概念，是指維持基本的生態系統服務，包括水文調節、氣候調節、水資源供給、生物多樣性保護等安全格局的底線，包括生態功能保障底線、環境質量安全底線以及自然資源利用底線等。

與生態底線類似的還有一詞——“生態紅線”，最初指的是為維護國家或區域生態安全和可持續發展，據生態系統完整性和連通性的保護需求，劃定的需實施特殊保護的區域，是一個空間范圍的概念，確定了應嚴格保護的一個區域范圍。2011年，環保部首次提出劃定生態紅線任務，并于2013年提出構建以生態功能紅線、環境質量紅線和資源利用紅線為核心的國家生態保護紅線的立體體系，包括對國土空間中影響自然的行為劃定的底線管理范圍，對于環境質量、污染物排放設定的最低限以及對于資源消耗所確定的最高限。這些具體界限的確定，為追責和懲罰破壞行為提供了法律或規定依據，生態紅線的提出本身就是底線思維的一種表現。因此，從內涵上看，無論是“生態底線”還是“生態紅線”，都是生態安全、公共健康、可持續發展以及生態環境的“生命線”，只不過“生態紅線”它是法律形式明確起來的，具有法律約束力的切實保護生態底線以及約束破壞生態系統行為的法律或者制度上的一種管理工具。因此，基于這個層面的理解，生態底線更多體現的是自然系統自身的承載極限，而生態紅線是基于生態底線并助力實現堅守“生態底線”而法律設定的保護線，是追究破壞生態環境法律責任的依據。

根據上述生態底線的內涵，其屬性表征主要體現為：

一是生態承載力與環境容量特點。生態底線是維系國家和區域生態安全的底線，是一個區域生態承載與環境容量的最大值。

二是生態人居與小康社會特點。生態底線是生態人居與小康社會在生態環境方面的最低要求。

三是經濟社會支撐性。劃定生態底線的最終目標是在保護重要自然生態的同時，實現對經濟社會可持續發展的生態支撐作用。

四是管理嚴格性。生態底線是一條不可逾越的生態保護線，應實施最為嚴格的環境準入制度與管理措施。

五是內涵的廣泛性。生態底線涵蓋了生態、環境、資源等多方面的要素。

2基于環境介質的生態底線指標體系的構建

生態底線的測度是強化生態品質剛性的最直接、最有效的工具。構建生態底線指標體系，與以往可持續發展指標、政府五年規劃中環保約束性指標、以及生態文明建設指標體系等各類指標不同的是，生態底線指標關鍵在于“底線”二字，即合理設定資源消耗“天花板”，將各類開發活動限制在資源環境承載能力和生態閾值的“高壓線”之內，保證森林、大氣、水、土壤等環境質量“只能更好，不能變壞”，確保生態功能不降低。所以，生態底線指標體系的建立必然最關注、甚至只關注生態環境的本底條件，這是由生態底線的剛性特征決定的，不容許非生態環境類指標稀釋生態類指標的剛性，不容許主觀性指標對沖客觀性指標的重要性，基于生態底線指標進行績效考核才能更有利于把環境保護和生態文明建設的工作落實到實處。指標選取以精簡性為原則，注重指標的客觀性和環境數據的可得性，抓住環境指標強約束性這一特征，最終獲得基于開放性指標體系指導下的環境治理成果，從而形成以法律手段倒逼各級政府的政績利劍。

指標體系構建中需要注意把握，一方面，生態底線指標體系的建立以各地區生態本底條件和主體功能區歸屬為依據，扣準“生態底線”的扣子，科學劃定各設定區域生態底線的范疇。另一方面，生態底線指標的設定并非是錙銖必較地限定地方政府生態保護的細節性技術指標，而是通過錨定最關鍵、最能影響人民生活、最能反應生態環境保護狀況的那些狀態性指標，來勾勒出當地環境保護的藍圖，落實黨政同責、一崗雙責、嚴肅問責，促進環境保護由部門責任上升為黨政一把手的屬地責任，也為地方行政官員提供宏觀的路線和必要的抓手，以便他們根據當地的特殊環境稟賦要求、督促和監控具體執行人員的工作，確保底線指標不被突破。總體來說，構建本生態底線指標體系旨在實現三大功能：其一，起約束作用，為政府（尤其是市縣級政府）在生態環境方面設定行為底線；其二，起考核作用，考核政府在生態環境建設方面的實際作為；其三，起引導鼓勵作用，引導政府積極加強生態環境建設。

2.1指標選取的原則

（1）重要且典型性原則。把生態底線一些指標作為考核使用時，需要簡單、客觀、容易操作，而且，指標數量不宜過多。指標應以可以量化的結果的指標為主，相關指標的數據要有正規的統計渠道。制定生態底線指標體系，既要包括數量，也要包括質量；既要有空間方面的內容，也要有效率方面的內容，具有重要性和典型性。指標在內涵和外延上之間盡量減少交叉和重疊，是獨立的單個指標。

（2）生態質量為準原則。生態底線主要是指生態質量的結果，考核標準應以區域生態環境質量為主要考核標準。政策法規的制定與執行、人們生態環境觀念的進步、科技的創新、經濟的投入等要素都屬于過程與手段，不應列入生態底線考核標準。生態底線指標具有排他性，強約束性，不能因另一領域發展而掩蓋該項指標完成的不足，也不因其他工作的失誤而使指標完成的成果黯然失色。

（3）結合已有規范原則。生態底線考核指標體系不是獨立存在的一套體系，需要結合或配套已有的政策法規、標準等規范性文件。特別是要同已有的約束性生態環境指標相結合。要結合已有的標準。在生態環境評價方面，已有多套完整的標準體系，例如生態文明建設指標體系、生態紅線等，生態底線考核指標體系主要是從中選擇有代表性的指標及標準。

（4）指標的針對性原則。構建指標體系較完整的生態底線指標庫，該指標庫從該區域全省角度著手，指標盡可能全。考核各市縣（區）干部時，應根據各地實際情況，可從指標庫中選擇典型指標。但考慮到公平原則，同省各市縣的考核指標應基本一致，只有極少數不同。比如，沒有石漠化或荒漠化的地區，則不必考核相關指標。

（5）紅線指標優先原則。由于紅線標準嚴于底線標準，依據標準從高的原則，對于生態紅線區，考核標準要以生態紅線指標標準為準。對于非生態紅線區域，考核標準依據生態底線標準，這時的底線也就成了紅線，這時的紅線屬于數值概念。對于一個同時覆蓋紅線區與非紅線區的行政區，考核要分別實施。實際上，當底線指標成為重要考核指標時，這些指標也就成了不可逾越的類似紅線的指標。

2.2指標體系的構建

大氣、水體、植被、土壤、能源5個方面的環境介質指標的質量底線，共17項指標，構成了生態底線指標體系的基本框架（見表1）。

2.2.1一級指標

基于上述指標設計的原則，生態底線指標體系的一級指標為：大氣、植被、水體、土壤、能源。

指標選擇的依據：從主要的環境介質出發，構建大氣、植被、水體、土壤相關的生態底線內容，測度指標從常規的過程和終端標準轉向自然生態環境的質量狀況，有利于化解以往“污染排放都達標，但環境質量日益惡化”的難題。其中，“大氣、水和土壤”作為環境介質，主要是接納和凈化污染物，“植被”是生物多樣性的載體和測度，而能源雖不同于大氣、水體、土壤、植被等消納性環境介質，但卻是前述環境介質的影響乃至于決定性因素。核能影響各種常規環境介質。來自于太陽輻射的地球上的能源資源和服務質量和水平，關乎人的生活環境，尤其是供熱、制冷、生產用能等，同時，考慮到能源開發利用在生態環境保護與資源開發中的重要地位，把“能源”也作為重要的一級指標納入。

2.2.2二級指標

（1）大氣二級指標細顆粒物（PM2.5）濃度、單位國內生產總值二氧化碳排放、二氧化硫排放、氨氮排放、氮氧化物排放。指標選擇的依據：PM2.5濃度是空氣質量指標最為直接的測度，這是一個綜合質量指標，體現的環境介質質量而非排放數量或標準。考慮到從量到質的關聯和量的可控性，作為介質質量的倒逼或控制指標，還包括單位國內生產總值二氧化碳排放、二氧化硫排放、氨氮排放、氮氧化物排放。

（2）水體二級指標：單位國內生產總值用水量、單位工業增加值用水量、農業灌溉用水有效利用系數、化學需氧量（COD）排放。指標選擇的依據：水作為一種重要的環表1生態底線考核指標體系

Tab.1Assessment and evaluation index system of ecological bottomline

一級指標二級指標底線值確定方法指標類型大氣PM2.5含量主要依據《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）隨著國家標準及區域環境的改善，進行調整負指標單位國內生產總值二氧化碳排放主要依據《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）隨著國家標準及區域環境的改善，進行調整負指標二氧化硫排放主要依據《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）隨著國家標準及區域環境的改善，進行調整負指標氨氮排放主要依據《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）隨著國家標準及區域環境的改善，進行調整負指標氮氧化物排放主要依據《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）隨著國家標準及區域環境的改善，進行調整負指標水體單位國內生產總值用水量主要依據到2020年下降23%作為基本目標，結合地方水資源狀況進行核算當前用水量高的區域要有更高要求正指標單位工業增加值用水量根據《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》所確定的相關目標進行計算2020年降低到65m3以下正指標農業灌溉用水有效利用系數根據《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》所確定的相關目標進行計算2020年提高到0.53以上正指標化學需氧量排放主要依據《地表水環境質量標準》（GB3838-2002）隨著國家標準及環境的改善進行調整負指標植被森林覆蓋率根據省生態紅線值分解后的數值及非紅線區的實際面積分別確定根據進展進行相應的調整正指標森林蓄積量根據省生態紅線值分解后的數值及非紅線區的實際面積分別確定根據進展進行相應的調整正指標石漠化綜合治理面積根據省生態紅線值分解后的數值及非紅線區的實際面積分別確定根據進展進行相應的調整正指標土壤基本農田數量各地土地紅線標準規劃的各地土地紅線標準正指標單位工業用地產出率相較基準年提高的百分比相較基準年提高的百分比正指標重金屬污染面積依據各地的約束性指標。重點參考現行《土壤環境質量標準》（GB 15618-1995）的修訂草案《農用地土壤環境質量標準》與《建設用地土壤污染風險篩選指導值》依據各地的約束性指標及國家相關標準負指標能源單位國內生產總值能源消耗根據十三五規劃相關目標要求隨著國家標準進行調整正指標可再生能源占一次能源消費比重理論上，應依據《可再生能源中長期發展規劃》確定，但考慮到目前可再生能源開發利用率較低，各行政區也可以“不低于現有可再生能源占商品能源比重水平”為底線值，并按計劃達到并超過國家規劃目標到2020年不低于10%；到2021-2025不低于15%正指標境介質，消納、凈化各種人為和自然產生并排放的污染物。水環境質量水平的綜合分級，包括6個等級，即I、II、III、IV、V、和劣V級。I級可直接飲用，III級以上可作為飲用水源。劣V級已經完全喪失水的資源產品屬性和生態服務功能。許多地方和企業，排放達標，但是，地表水和地下水的水質劣于III標準。因而，只有環境介質標準，才能保障水體的資源產品屬性和生態功能的完整性，顯然優于排放的數量和質量標準。同樣，考慮到介質的質量和排放數量的關聯和管控的抓手，也需要包括一些重要的數量和排放標準指標。

參考國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，選擇“單位國內生產總值用水量”、“單位工業增加值用水量”、“農業灌溉用水有效利用系數”作為評價水資源利用效率的指標。水質指標依據《地表水環境質量標準》，采用綜合性介質指標COD排放量測度確定底線值。

（3）植被二級指標：森林覆蓋率、森林蓄積量、水土流失控制和石漠化、荒漠化等綜合治理面積。指標選擇的依據：生物多樣性是生態系統功能的綜合性測度。在通常情況下，植被狀況能比較好地表現生物多樣性水平。這是因為，植被覆蓋率越高，光合作用轉換的營養越多，支撐的物種數量和食物鏈級數也就越多。因而，植被狀況是生物多樣性的一個很好的表征，作為倒逼和控制指標，選擇“森林覆蓋率”、“森林蓄積量”兩個指標作為林地保護的代表性底線指標。同時，部分地區的石漠化或荒漠化等問題突出，因此，選擇“石漠化或荒漠化等綜合治理面積”作為水土流失控制的重要底線。一些省域或地區林業部門已劃定生態紅線區及紅線標準，其指標也應成為底線考核的重要依據。

（4）土壤二級指標：基本農田數量、單位工業用地產出率、重金屬污染面積。指標選擇的依據：對于土壤，也存在總量和質量問題。總量關乎糧食安全，選用“基本農田數量”，以規劃的各地耕地紅線標準作為底線測度。同時，由于土地空間的稀缺性，對于城市、工業用地，為了確保土地利用效率，需要考慮“單位工業用地產出率”，結合“基本農田數量”作為對土地資源利用的評價指標。土壤作為環境介質，也是固態污染物的消納場所，參照《土壤環境質量標準》修訂草案、《農用地土壤環境質量標準》以及《建設用地土壤污染風險篩選指導值》，選擇重金屬污染面積作為土壤污染的控制情況的測度，確定底線值。

（5）能源二級指標：單位國內生產總值能源消費、可再生能源占一次能源消費比重。指標選擇的依據：對于能源，清潔度和可持續率是最為有效的測度指標。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》也提出，要“強化能源消耗強度控制，做好能源消費總量管理”。理論上，應以能源消費強度和化石能源消費總量作為控制能源資源利用的上限。但考慮到目前化石能源消費總量指標實施有一定難度，可采用“可再生能源占一次能源消費比重”作為替代評價指標，依據《可再生能源中長期發展規劃》確定底線值。同時，采用“單位國內生產總值能源消耗”指標反映能源消費強度，依據“十三五”規劃相關目標來確定底線值。

3運用生態底線指標體系進行績效評估

3.1評估模型

運用上述指標體系進行守住生態底線政府管理績效評估時，可通過環境狀態的測量值與底線值的比較，來反映環境保護和生態建設的實際績效。

考慮到各行政區、各功能區的生態特點及環境初始狀態的差異，其對評估結果的關聯度亦非常大，因此需要引入歷史數據進行修正，通過歷史基準值與環境狀態現值的進一步對比，來更客觀的反映環境質量的改善程度，從而較好地評估環境保護的狀況，以及各地政府在底線思維下的生態建設方面的努力程度。如圖1所示。

3.2評價方法

底線指標的賦值主要來自統計部門的統計數據，這些統計數據之間存在量綱不同，使指標間數量級存在明顯差異，因此需要統一指標量綱和縮小指標間的數量級差異。

對于指標數值與底線值對比的數據標準化處理，可以采用折線型無量綱化法進行處理。

對于指標數值與基準年值對比的數據標準化，采用直線型無量綱化方法近行處理：

式中：aij為j地區i指標的數值；Aij為j地區i指標基準年的數值；i=1，2，3…，n：指標序號。

在數據無量綱化處理的基礎上，可采用分層構權法和德爾菲法相結合對指標體系各指標的權重進行確定。鑒于文章篇幅的限制，在此不做進一步的研究。需要指出的是，不同功能區，不同生態本底和環境壓力的地區，應區別指標評估的重要程度，給與相應不同的權重。

對守住生態底線的績效進行考核鑒定，可分為優良、改善、惡化、極差四個基本等級進行評估。

先對單個指標狀況進行鑒定，若評估值大于基準值且也大于底線值，則為優良；若評估值大于基準值但小于底線值，則該地區的生態狀況正在逐步改善，保護和治理已有一定成效，則評定為改善；若評估值雖大于底線值但小于基準值，則該地區的生態環境正在惡化，繼續發展，生態風險增加，相關工作績效評定為惡化；若評估值小于底線值且小于基準值，則反映該地生態安全被破壞，環境惡化，工作績效評定為極差。如表2所示。

4結論與相關政策建議

在明確生態底線內涵的基礎上，構建了基于環境介質質量標準的生態底線指標體系的基本框架，促使底線思維在生態領域的應用從排放數量和排放標準的終端管控轉向人類生存和發展所依賴的環境介質質量水平，推動環境治理從終端到介質、從數量到質量的轉型，調整并改進量化評估。該指標體系的基本特征是：不同于以往環境業績考核輕現狀重變化，以變化情況作為考核結果，且指標繁雜，過于強調橫向比較等特點；生態底線指標體系更關注生態環境的本底條件，從環境介質的視角，構建大氣、水體、土壤、植被、能源五條底線標準，并將其作為各行政區、各功能區政府環保責任紅線。對比以前許多以污染物排放控制作為指標體系的思路和地方實踐，所選指標力求精簡客觀易操作，將有助于對政府環保和生態文明建設業績考核，引導和督促基層政府真正履行其生態環境保護的公共職責，推動生態環境質量的改善及提升。

生態底線指標體系在具體應用中，建議做好以下幾方面的工作：

（1）明確本地區的生態底線。確定底線是各地制定生態環境與資源發展目標的重要依據，國家環境保護部多次發文要求各地測算環境容量（實際上就是環境底線），但很多區域相關工作進展緩慢，各地應積極行動起來，在準確摸清當地的生態環境與資源底線的基礎上，參考本文構建的生態底線指標體系基本框架，根據自身生態本底和生態系統需求進行指標的適當增減和調整。由于生態底線的考核指標統計數據牽涉到環境、資源、統計等多個部門，為了確保數據的統一和提高數據質量，需要各部門的相互協調來保證統計與監測工作的順利進行，定期就相關數據進行溝通，提供全面而一致的統計與監測信息。

（2）明確底線考核機制與原有年度考核機制的關系。目前，林業、水資源、土地、能源等部門都有各自的年度考核目標及標準，加之紅線標準與底線考核，容易造成混亂。在考核相關部門時，需要明確它們之間的關系定位。對于環保、林業、土地、水利、能源等專業部門來說，底線應是制定年度目標的重要依據，需要把握住“年度目標為準，底線把關”的基本原則，年度目標值或者發展目標的制定一般要高于底線，屬于對更高目標的追求，主要具有政策導向意義。生態環境破壞嚴重區域，可以把一些指標的底線值或紅線值作為約束性目標或發展目標。

（3）加強考核結果的具體應用。可對考核結果實行亮牌制，考核結果為“優良”和“改善”的單位亮綠牌，考核結果為“惡化”的單位亮黃牌，考核結果為“極差”的單位亮紅牌。同時，考核結果與相應的獎懲制度和晉升制度等掛鉤，將其作為領導干部選拔任用及“五好”班子評選的重要依據。對于亮“黃牌”和“紅牌”的地區，除了相關領導進行誡勉談話，三年內不得提拔重用，還應根據具體情況追究黨紀法紀責任甚至刑事責任。另外，結合生態底線績效結果進行人事調整，加快推進政府綠色GDP核算及生態文明建設責任體制機制改革，推進環境保護公職人員人事制度改革等步伐。

（4）加強配套制度的建設。完善責任追究制度，建立環境保護，堅守底線的責任考核及問責機制。基本原則是“不觸犯紅線，守住底線”，對違背生態文明建設要求、造成資源環境生態嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉任重要職務或者提拔使用，已經調離的也要問責。對不顧生態環境底線，盲目開發建設造成嚴重后果的，要依法追究相應責任，主要領導附連帶責任（例如，如果一個區域的一個原本處于底線之上的關鍵指標跌至底線以下，不僅要考核相關部門領導的責任，也要追究當地主要領導的責任）。而對守住底線，生態文明建設成績突出的行政區、功能區、單位和個人則應予以表彰和推廣。

（5）建立公眾參與的相關機制。可依托統計部門，建立一個生態環境相關的常規統計數據的發布系統，及時向社會發布資源節約、環境保護、生態建設等情況的統計與監測數據和報告，以及“守住生態底線”的政府工作績效考核結果，保障公眾的環境知情權，聘請專門的社會監督員，壯大監督隊伍，提高監督質量。加快公眾參與的評估機制建設，暢通公眾參與渠道，可配套對政府作為進行社會滿意度調查，作為第三方評價結果和民意測驗結果進行參考。

基于環境介質的指標體系可有效避免各地各企業“技術先進、排放達標”而環境依舊惡化的境地和尷尬。但是也要看到，環境介質是狀態指標，不是驅動因子。要改變環境介質的質量狀態，還是需要通過終端管控來實現。因而本文構建的指標體系，也包括了一些重要的終端和排放標準指標。作為一種嘗試，還需要在實踐中不斷完善和提升，以適應我國環境管理轉型升級和滿足民生對環境介質質量水平的需求。

致謝：本研究和寫作得到課題負責人中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華研究員和貴州省社科院院長吳大華研究員的指導，謹此致謝。文中觀點和表述謬誤之處均由作者承擔。

（編輯：李琪）

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