加快我國義務教育均衡化發展的財政對策探討

■//胡紹雨

加快我國義務教育均衡化發展的財政對策探討

■//胡紹雨

現代社會的競爭是人才的競爭，人才的發展、培養依靠教育。本文以財政政策分析為研究視角，緊密結合中國義務教育發展的實際，圍繞我國義務教育發展現狀，借鑒外國義務教育均衡化發展經驗，就如何進一步推進我國義務教育均衡發展依次展開論述。

財政對策義務教育均衡化發展

教育公平是世界各國普遍認同的價值取向，在義務教育領域，均衡的財政投入是實現教育公平的重要基礎。我國于1986年提出實施九年制義務教育，從我國義務教育的發展歷程來看，在30年左右的時間，國家通過不懈努力基本上普及了義務教育，取得了令世人矚目的成就。但是，應該看到，我國義務教育領域也出現了一些亟待解決的問題，其中教育不公平問題最為人們所關注，主要表現為區域之間、城鄉之間教育投入不均衡，這一問題已成為影響社會公平正義的不和諧因素。

一、我國義務教育發展不均衡的現狀及財政原因

（一）我國義務教育不均衡化發展的現狀

雖然我國義務教育政策已經由非均衡階段轉化到均衡階段，但是這只是解決了能上學的問題，沒有解決上好學的問題，并不能保證每一個人都有相同的起跑線。我國現在仍處于教育發展不平衡的階段，要想每個人都有相同的起跑線，解決教育公平問題是重中之重。我國義務教育階段發展的不均衡主要體現在校際之間、區域之間以及城鄉之間。

1.校際之間發展不均衡。主要體現在優質教育資源的短缺，從而導致擇校問題依然嚴重，隨著國家九年義務教育的普及，“有學上”的問題已基本解決，但“上好學”的問題依然突出。優質的教育資源多集中于重點學校，這些學校師資水平高、經費投入充足、學校設備和校舍環境更加優質。而普通學校則存在資源缺乏、學生大量流失等問題，有些學校甚至面臨倒閉的境地。不均衡的現實引發了部分家長對優質學校的強烈追求，并表現為形形色色的擇校行為。擇校行為反過來又制約了各類薄弱學校的發展，從而形成了“馬太效應”，造成“不均衡——擇校——更嚴重的不均衡——更強烈的擇校”的惡性循環。同時，擇校誘發了各種教育腐敗；為了擇校，有的家長則花重金購買“學區房”，有的家長領著孩子奔波在五花八門的培訓班、輔導班之間，不惜犧牲孩子的身心健康。此外，進城務工人員隨遷子女受教育也存在問題。當前農民工隨遷子女在城市中能及時享有的義務教育資源總量匱乏，相當部分的農民工子女僅能在辦學條件較差的一般公立學校或是打工子弟學校上學，僅有少部分人能進入重點學校享受優質教育（見表1）。

表1　江蘇部分地區2014年城市中小學生均預算內事業費和公用經費校際比較

2.區域之間發展不均衡。區域經濟發展的不平衡是我國義務教育發展不平衡的根本原因。我國區域廣闊，各地政治經濟發展極不平衡，富裕地區的教育投入要遠遠高于落后地區。客觀上造成義務教育發展的不均衡。我國東中西部以及少數民族地區和偏遠地區發展極不均衡，東部地區學校教育經費投入、支出水平和教師質量明顯高于中部地區學校。教育部相關公告數據顯示，2012年生均預算內公用經費最低的貴州省小學為539.5元，初中為724.1元，最高的北京市分別是4722.9元和6352.2元。生均預算內教育事業費最低的江西省小學只有2141.8元，而同期最高的上海市小學為14792.7元，初中為18224.3元。東部地區因為有其發達的經濟條件作為后盾，辦學條件優越。但是，中西部落后的地區，卻因自然條件和生活條件的惡劣以及貧困地區的財政困難等原因，使教育缺乏保障，甚至一些學生時時面臨失學的困擾。截至2012年年末，全國共有20個縣未實現“普九”，這些縣全部在西部地區，其中有5個是邊境縣，10個縣在海拔4000米以上。另外，在中西部地區中，少數民族地區的教育是難中之難。

表2　2009～2013年城鎮與農村之間教育經費的比較

3.城鄉之間發展不均衡。一些城市投入千萬甚至數億元建設“標志性學校”或“示范性學校”，而在一些鄉村學校，有不少孩子卻在危房里上課；有的城市學校建設超標準運動場、健身房等超出當地生活水準的豪華設施，而不少鄉村學校的學生卻買不起必需的文具，教師也得不到必要的教學材料；一些大城市的教師有著優厚的待遇和良好的晉級通道，而在一些農村，教師隊伍年齡老化嚴重，流傳著“爺爺奶奶教小學，叔叔阿姨教初中，哥哥姐姐教高中”的順口溜。

據《2009～20013年教育經費執行情況統計公告》顯示，就政府部門的財政支持而言，農村學校所得到的國家資助依然是杯水車薪，能大幅度地提升農村義務教育的辦學條件，不能有效地縮小城鄉辦學條件的差距。

（二）我國義務教育發展不均衡的財政原因

1.財政投入不足直接導致義務教育發展失衡。我國當前教育財政投入是不足的，做出這一判斷的依據在于：第一，著名教育財政學家本森曾提出判斷教育支出是否充足的關鍵是看教育支出占GDP的百分比，如果達到8％，則被認為是比較充分的。據最新國務院新聞辦公室2013年3月14日發表的《2012年中國人權事業的進展》白皮書顯示：2010年以來，政府教育投人快速增長。全國公共財政教育支出從2010年的12550億元增加到2012年的21165億元，但所占財政總支出的比重還是較低，教育支出占GDP的比值還是低于全世界的平均值。因此，各地政府應當嚴格按照新修改的《義務教育法》的要求，教育投人要確實做到年初看預算，年終查決算。

此外，在我國目前有限的教育公共投入中，對高等教育投資所占比例偏高，占預算內教育經費的20％以上，對義務教育投資所占預算內教育經費比例的80％，而從教育產品的公共屬性來看，越低級次的教育公共性越強，社會收益率越高，越需要政府投入。這種不太合理的政府三級教育投入結構，使得本已有限的教育公共經費沒有用到最應該投入的義務教育上，進一步加劇了義務教育階段政府公共投入的不充足狀況。

2.義務教育籌資責任劃分不清晰不合理，影響義務教育的均衡發展。當前我國義務教育的事權和支出責任主要由縣級政府承擔，這一點在法律規定上是明確的，也符合管理的效率原則。問題主要出在義務教育籌資責任的劃分上，相關法律法規對義務教育籌資責任在政府間劃分的規定過于原則，缺乏實際操作性。

我國2001年對義務教育財政管理體制進行改革，確立了“以縣為主”的體制。在實施過程中，由于缺乏明確的籌資責任規定，使得管理體制和投入體制相混淆，造成投入重心偏低。而我國是典型的二元經濟結構國家，許多縣級政府沒有獨立的財政收入來源，甚至是赤字財政，根本無力支持當地義務教育的發展。鑒于這種情況，我國2005年的農村義務教育經費保障機制改革提出建立：“中央與地方分項目按比例分擔的農村義務教育經費保障機制，”并按照東中西部分別確定了中央與地方在農村義務教育各項經費落實中的分擔比例。2006年新修訂的《義務教育法》又進一步要求義務教育經費投入實行中央與地方根據職責共同負擔，省級政府負責統籌落實的體制。與之前的法規相比，似乎籌資責任劃分更加具體了，但實際上，只是對中央與地方的籌資責任有了粗略的劃分，省以下的籌資責任劃分依然模糊，省級政府的統籌責任主要表現為對中央撥款的重新分配，省級政府并沒有積極主動的利用自身財力推進省域內義務教育均衡發展。

3.義務教育財政轉移支付制度不完善，影響義務教育均衡發展的推進。科學合理的義務教育財政轉移支付制度，有利于實現義務教育經費水平的全面均衡。1994年，我國開始實施財政轉移支付制度，義務教育財政轉移支付作為中央對地方轉移支付的一種，包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩類，是平衡地區間義務教育財政投入的重要手段。其中，一般性轉移支付可以將其視為地方財政收入，依據相關規定地方政府可以統籌安排和使用。然而，義務教育財政轉移支付制度不完善，影響了義務教育均衡發展的推進。

我國義務教育轉移支付存在資金規模偏小，轉移支付形式單一，撥付過程隨意性較大等問題。直接影響其均衡地區間義務教育公共服務水平作用的發揮，致使我國義務教育財政轉移支付在平衡地區間投入差異時作用有限。

現行的義務教育財政轉移支付制度在設計和執行方面也不夠規范，缺乏相應的監管機制和配套措施。我國目前的義務教育財政轉移支付主要采取分項目專項轉移支付的方式，具有非經常性、非規范化的特征。專項轉移支付各個項目間缺乏資金比例的協調性，影響專項資金的使用效率。不僅如此，許多項目屬于配套性轉移支付，這種設計對財政實力強的地區較為有利，而對不發達地區不利，難以保證專項資金用到最需要的地方。迫于財力上的限制或是謀求自身政治利益的考慮，地方政府在實際操作中“一女二嫁”虛假配套的現象屢見不鮮。此外，專項轉移支付在項目的確定上，通常是上級政府根據義務教育發展目標確定的，在決策中缺乏對地方實際需求的考查，并且在補助分配中受基數因素和人為因素的影響很大，影響項目的實施效果，甚至背離項目設計的初衷。

二、世界部分國家義務教育均衡發展的財政管理體制簡介及其對我國的啟示

（一）美國的義務教育財政管理體制

美國義務教育財政體制的投資管理主體主要分為聯邦、州、學區三級。美國農村主要指的是鄉鎮，學區是農村義務教育財政投資和管理的主體，農村和城市實行城鄉一體化的管理體制。美國農村義務教育財政體制經歷了漫長的歷史過程，由分散模式到相對集中模式再到三級政府共同承擔模式。

1.分散模式。20世紀以前，美國農村義務教育財政投資主體主要是州和學區。而實際主體主要是學區。聯邦政府只是投以獎學金和資助金，并沒有直接的投資。在這時期，美國農村義務教育財政體制主要實行的是分權制，而且在它的管轄范圍內各個州的義務教育年限是不同的，教育公立學校的教育經費主要是依靠學區收取專門的教育稅（財產稅），聯邦和州財政只提供專項資助補貼。還有一種則是福利化公立學校均衡發展模式。這種模式主要依靠政府承擔所有的公辦學校費用。這種教育體制的分散模式，導致美國農村義務教育財政投入不足，農村義務教育逐漸陷入困境。

2.相對集中模式。經歷了分散模式所帶來的教育問題，如義務教育發展的區域差異、性別差異和種族差異，美國政府認識到，只有建立良好的農村義務教育財政體制，才能實現義務教育的均衡。21世紀初，美國政府對義務教育的投入達到7％，州政府也逐漸加大對義務教育的管理和投入，大大減輕了學區的經濟壓力。美國的農村義務教育也得到了前所未有的發展。而且，美國義務教育財政體制最大的特點就是聯邦政府和州政府以及學區責任的明確，給農村義務教育的均衡發展帶來穩定的經濟基礎。聯邦主要負責管理和分配教育經費、資助款，政府還具有直接撥款和間接投資的權利。州政府的主要責任是編制由州政府支付的教育撥款預算，負責管理州立高等學校的教育經費，分配和管理對私立高等學校的教育經費，分配和撥付州政府付給初中等教育的補助金，對州政府的教育撥款進行管理和監督使用。地方學區則是主要負責管理公立中小學的經費，包括編制預算、負責征收居民的財產稅以及監督教育經費的使用。

3.三級政府共同承擔模式。這種模式是指三級政府，即聯邦政府、州和學區三級共同承擔義務教育財政投入和管理的模式。實行教育財政三級預算制度，聯邦政府對州和學區進行補助和撥款。另外，財政轉移支付制度的建立也是教育財政體制實施的一項制度。除此之外，美國聯邦政府還對州和地方的稅收項目進行減免，作為對財政轉移支付制度的補充。教育的發展是永無止境的。美國是分權制的國家，主要的優點在于聯邦政府和州、學區的責任明確。學區和州有他們各自的獨立權。美國教育現在之所以能取得這樣的成就，與他們這種適時的教育體制的建立是息息相關的。美國政府在基礎教育財政的發展過程中，為促進教育公平與均衡，及時調整政策與法律，不斷增加州政府在基礎教育財政負擔中的份額，加大聯邦對中小學的資助力度，聯邦與州共同承擔基礎教育財政一半以上的責任，極大地縮小了教育發展的地區差異、種族差異、性別差異等。

（二）日本的義務教育財政管理體制

相對于美國來說，日本是一個中央集權制的教育財政體制的國家，實行中央、都道府縣、市町村三級政府財政管理體制。農村義務教育財政體制的主要行政機構為市町，日本農村義務教育財政體制也是由以町村負擔轉由中央、都道府縣、町村三級政府負擔的農村義務教育財政體制。日本農村義務教育財政體制也經歷了漫長的過程，由以町村為主轉為中央、都道府縣和町村三級政府相結合的財政財政體制模式，日本的農村義務教育經費由三級政府共同承擔。

1.以町村為農村義務教育經費主體的時期。日本明治維新之后，經濟發展迅速，資金緊張，日本政府把義務教育經費投入和管理的責任交給町村政府，町村成為這個時期農村義務教育經費的主體，町村級政府不僅要支付學校建設、教師工資以及學校經費，還要購買土地，經濟壓力越來越大，難以達到義務教育發展均衡。

2.以中央和町村為農村義務教育經費主體的時期。為了緩解教育的不均衡，避免發生教育不平等的現象，日本政府開始對農村地區進行經費補助，以立法的形式實行補助，1896年頒布了《小學教師工資國庫補助法》，1900年頒布《市町村義務教育經費國庫負擔法》，1918年進一步公布了《市町村義務教育經費國庫負擔法》，這些法律使得農村義務教育經費由中央財政補助，并承擔了農村公立義務教育教師的部分工資，推動了農村義務教育財政體制的進一步完善。

3.以中央、都道府縣、町村三級政府為農村義務教育經費主體時期。二戰以后，日本經濟恢復，并建立了新的地方財政平衡交付金體制，取消了義務教育國庫負擔法。但新的體制沒有使得農村義務教育經費得以保障，日本政府于1952年又重新制定《義務教育經費國庫負擔法》，由國庫負擔都道政府支付的各個義務教育學校教職工工資額數的1/2，并負擔教材費，與平衡交付金制度相結合，推動農村義務教育的均衡發展。

（三）國外義務教育均衡發展財政管理體制對我國的啟示

由于政治、經濟和文化背景的差異，不同的國家國情不同，也存在不同的財政體制，但也存在著很多共同點。比如，政府參與的教育投資方式，只是參與的方式和投資的比例不同。通過深入探究國外義務教育財政體制的發展狀況，借鑒國外義務教育財政體制發展的經驗，促進我國義務教育均衡的發展有一定啟示。

1.運用法律手段來保障教育經費的公平投入。許多國家以法律形式對義務教育經費的投入予以明確，一方面保障了義務教育經費來源的穩定性，另一方面保障了義務教育財政投入的公平性。如美國的《不讓一個孩子掉隊法》（NCLB）、《經濟機會法》、《中小學教育法》，法國的《費里法案》，日本1952年新的《義務教育經費國庫負擔法》、《學校教育法》、《教育基本法》等，韓國的《島嶼、偏僻地區教育振興法》等，這些法律為保障義務教育機會均等和教育經費的充足公平投入奠定了制度基礎。

2.建立規范的義務教育財政轉移支付制度。國外發達國家經過不斷的實踐和探索，在政府間均建立了規范的義務教育財政轉移支付制度。由于各地區經濟社會發展的不同，各地區的財政能力也不盡相同，有些地區財力充足，有些地區卻不具備滿足義務教育發展的基本財力，因此，僅依靠地方財力作為本地區義務教育的財政供給，勢必造成地區間義務教育財政的不均衡。雖然各國轉移支付制度存在許多不同，但普遍把建立規范的義務教育財政轉移支付制度作為解決區域間義務教育財政投入不均衡的重要手段。

3.合理分擔義務教育財政主體的責任。美國和日本由歷史發展形成的三級政府模式，承擔的義務教育體制的成功經驗給了我們啟示，合理分擔義務教育財政主體的責任是急需解決的問題。

4.擴大義務教育經費籌資渠道。要加大國家對義務教育經費的投入，僅依靠政府的撥款是不夠的。學校也是一個獨立的集團。因此，學校要借助于社會的力量，發揮自己的能力，依靠社會各界力量，擴大義務教育經費的籌資渠道。美國政府除了聯邦政府撥款之外，還有社會捐助，學校服務于社會等多種籌資渠道。

三、促進我國義務教育均衡化發展的財政對策

（一）加大政府對義務教育的投入力度，并明確政府責任

首先，政府應當明確認識到縮小城鄉教育不平衡刻不容緩，以確保國家教育財政性支出占GDP比例的4％。據最新國務院新聞辦公室2013年發表的《2012年中國人權事業的進展》白皮書顯示：2010年以來，政府教育投人快速增長。全國公共財政教育支出從2010年的12550億元增加到2012年的21165億元，但所占財政總支出的比重還是較低。因此，各地政府應當嚴格按照新修改的《義務教育法》的要求，教育投人要確實做到年初看預算，年終查決算。

其次，加大各級教育投人既要解決總量投人不足的問題，又要解決配置不均衡的問題，還要明確政府是義務教育均衡發展的全部責任方。在教育資源的分配中，要對義務教育給予更多的政策照顧和傾斜，真正縮小義務教育財政投人的差距，確保學生人均公用經費達到國家統一標準。要明確各級政府間的責任，加強、完善“以縣為主”的義務教育管理體制制度，分擔財政責任。我國現對于義務教育的經費管理實施的體制是“由地方政府負責、分級管理、以縣為主”，經費投人的主體是縣鄉兩級財政，但縣鄉兩級財政又是最困難的。從目前的情況來看，縣域的經濟發展情況達不到平衡，有些困難的鄉財政的經費僅靠縣級撥款才能保證，所以要進一步加強“以縣為主”的義務教育管理體制。

最后，明確管理主體為縣級的同時，要進一步明確劃分各級政府之間的財政分擔責任，實行縣級以上各級政府財政對義務教育的經費投入主體責任的制度，完善其義務教育經費的投入管理機制。

（二）從資源共享制度入手，促進師資的“縣管校用”

為了實現高水平的義務教育均衡發展目標，提升公共教育資源的利用效率，保持義務教育均衡發展的動態效益，必須在義務教育活動的各個層面建立對公共教育資源的共享制度。作為教育第一資源的教師，決定著社會、家庭對教育服務的選擇取向。“擇校熱”形成的主要原因，是優質教師的稀缺。因此，要想讓學生少流動，那么一定要讓教師流動起來。合理、良性的教師流動，對區域內教師資源配置的均衡化有十分重要的作用。在制度上，應按照“總量控制、統籌城鄉、結構調整、有增有減”的原則，探索更加科學的編制管理辦法，逐步建立教師編制縣級“總量控制、動態管理”機制，具體來看可以包括：完善崗位設置標準，實行“縣管崗位結構、學校按崗定員”；調整教師聘任方式，實行“縣管人員身份、學校合理使用”；加大教師交流力度，實行“縣管全局統籌、學校擇優選派”。此外，還應建立教師退出機制，實行“縣管體系標準、學校考評執行”。

（三）建立規范的義務教育財政轉移支付制度

在義務教育均衡發展方面比較好的國家，都建立了規范的義務教育財政轉移支付制度。日本和美國也與我國一樣，義務教育由基層政府舉辦。但由于實行了財政轉移支付，義務教育經費相當大一部分由上級政府補助或承擔，較好地解決了義務教育舉辦責任與財力分配不對稱的問題，義務教育獲得了穩定的經費來源。財政轉移支付是政府間的財政資源轉移，以上級政府對下級政府的縱向財政轉移支付為主，是能夠有效解決政府間義務教育責任與財力不對稱的一種有效的解決措施。

一是義務教育轉移支付方式的選擇。義務教育財政轉移支付分為義務教育一般性轉移支付和義務教育專項轉移支付兩種。我國應建立規范的義務教育專項財政轉移支付制度來保障義務教育的投入，以促進義務教育均衡發展。理由在于：首先，從理論上來說，與等額的一般性轉移支付相比，專項性義務教育補助使地方政府增加的義務教育量會更多。因此在實現義務教育財政結果公平方面，專項轉移支付要比一般轉移支付成本低。其次，從我國的現實情況來看，現行財政轉移支付制度中稅收返還等尊重既得利益的設計，雖然延緩公共服務水平均等化目標的實現，但它卻激勵了發達地區經濟發展的積極性，保障了中央政府調節地區差距的實力，有利于實現基本公共服務高水平的均等化。

二是義務教育專項轉移支付的測算，應用因素法取代基數法計算義務教育轉移支付數額。現有研究采用“缺口補助”的方法，建立一個以縣為單位的義務教育收支缺口模型。按照公式：（某縣義務教育標準支出-某縣義務教育標準收入）×激勵系數，計算出某縣可獲得的義務教育轉移支付額。其中，激勵系數的設立在于鼓勵地方政府增加對義務教育的財政支出，在促進教育公平的同時兼顧效率目標。在中央與省級政府對缺口進行補齊方面，如果省按一定的財政努力程度能夠填平缺口，則中央政府不再負責；如果省級政府一定比例的可支配財力無法補足的，則由中央政府作為最后的買單者負責補齊。

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◇作者信息：武漢學院副教授，經濟學博士后，研究方向：公共經濟、社會保障與財稅理論

◇責任編輯：焦巖

◇責任校對：焦巖

F810.2

A

1004-6070（2016）07-0005-06

本文系國家社會科學2010重大招標項目10&ZD038、博士后科學基金面上資助項目2013M542231和湖北省教育廳2012人文社科項目（項目編號：2012G419）的階段性成果。