PPP模式下項目采購方式的分析

靳斐

摘 要：2015年PPP模式迅速成為熱點話題，由PPP的內涵和特點，尤其是PPP模式下項目采購方式的特點和適用情況，引出采購方式的對比分析，提出了一些新的思路和想法，希望為PPP模式下項目的采購工作提供一點借鑒。

關鍵詞：PPP模式；采購方式；對比分析

PPP成為2015年里的一個熱詞。李克強總理在2015年政府工作報告中提出，在公用事業、基礎設施建設等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式（即PPP模式）。他提出2015年經濟增長的主要預期目標是：中央預算內投資增加到4776億元，但政府不唱“獨角戲”，要更大激發民間投資獲利，引導社會資本投向更多領域。發改委和財政部發了很多相關文件，地方財政成立了PPP中心，地方上做PPP的項目也風起云涌。帶來了PPP模式下的采購。

一、PPP的內涵和特點

PPP是英文Public-PrivatePartnership這三個單詞第一個字母的縮寫，被譯為“公共私營合作制”，通常模式是政府與社會資本合作，由社會資本進行設計、施工、操作、維護基礎設施等大部分工作，通過使用者付費、政府付費，或可行性缺口補貼（使用者付費和政府補貼）來取得合理的投資回報；政府部門要對基礎設施及公共服務價格和質量進行監管，并最終實現項目回購。PPP模式下項目政府采購較為復雜，但它把一部分政府應負的責任，用特許經營權方式間接轉移給社會資本主體，雙方建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的社會關系，具有風險共擔的特點（在PPP模式中，公共部門和私營部門合理分擔風險的特點，是它的明顯特征），政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小，它是以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。

二、PPP模式下項目的采購方式

根據財政部（財庫〔2014〕215號）《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》中第四條規定，公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購都是PPP項目的采購方式，根據PPP項目的采購需求特點，項目實施機構依法選擇適當的采購方式。國辦發〔2015〕42號《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》也有定義PPP模式，由政府通過競爭性方式擇優選擇社會資本。

1.公開招標：是指以招標公告的方式，招標采購單位依法邀請不特定的供應商參加投標。對于采購需求中核心邊界條件，以及技術經濟參數比較清晰、完整，遵守國家法律法規和政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目，適合使用公開招標。

2.邀請招標：是指從符合相應資格條件的供應商中，招標采購單位依法隨機邀請3個或3個以上供應商，并要求提交投標邀請書，邀請他們參加投標。因為它只能從有限范圍的供應商處進行采購，具有特殊性。當采用公開招標方式的價值，占政府采購項目總成本的比例過大的時候，比較適用邀請招標。

3.單一來源方式：是指只能從唯一供應商處進行購買的；發生了不可預見的緊急情況，不能從其他供應商那里購買的；必須保證原采購項目一致性，或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處購買，而且購買資金總額，不得超過原合同采購金額的百分之十，在這些情況下適用單一來源方式。

4.競爭性談判：是指采購代理機構直接邀請三個或三個以上供應商，進入談判的購買方式。它可以縮短準備期，可使采購項目工作更快實施；可以減少工作量，節省大量開投標工作過程，提高了工作效率，減少了采購成本；可以使供求雙方協商更靈活；可以保護民族工業；能夠有意識的在采購產品中運用高科技，同時減少采購風險。

5.競爭性磋商：是指采購人、政府采購代理機構，通過競爭性磋商小組，與合格的供應商進行談判，購買貨物、工程和服務等事宜，按照磋商文件的要求，供應商提交相應文件和報價，磋商小組確定將要成交的候選供應商名單，采購人從中確定成交供應商的采購方式。

三、PPP模式下項目的采購方式分析

1.對采用招標的方式分析

與政府采購的工程招標相比，PPP項目的招標業務更復雜，所涉及的專業也更多。一是招標標的不同。PPP項目標的更廣泛，要求提供運營或管理模式，還包含很多復雜的內容，比單純的工程、設備或服務采購的要求要高很多。二是PPP項目有復雜的合同體系，涉及的法律部門要多得多，而普通的政府采購合同只是以交易合同為主。三是重視PPP項目，中央和地方政府都非常重視PPP項目，給予大力支持，甚至由政府主要領導親自負責，但同時因項目參與方增多，組織協調工作也更難，并對人員的綜合素質要求更高，除了要具有較高的專業能力外，還要求有良好的溝通和協調能力。

在PPP模式下，作為社會投資方的企業，PPP使他們有可能找到一個長期穩定的高收益來源。PPP是用未來若干年中的收益來回補初期的投資，表面上看起來是收益率很低的項目，實際收益率可能是非常高的。還有已經成功參與PPP投資的社會資本，它本身就很可能就是做這個項目建設的，在沒有參與PPP之前，它就是項目的建設方，所以它可以通過PPP這種項目在短期提高經營收入，使一部分利潤在初期（建設過程中）就能夠獲得回報。

如果是通過招標選擇了特許經營的對象，也就是社會投資方，在該社會投資方自己就具有法定資質條件和要求，并且有能力完成的工作范疇，（根據《招標投標法實施條例》第九條第三款中也有規定，對于已經采取公開招標方式選定的特許經營項目的投資人，它依法有能力自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標），那么就可以直接自己做了，它的一部分收益就在這一建設階段可以收回了。如果它自己沒有資格或沒有能力做，目前的法律法規要求還是要再做一次招標的。但是，由于該社會投資方投入以后，它就不愿意再通過招標的方式，再繼續選擇土建設備和服務的供應商，因為它不認為通過再次招標是能夠實現它的預期收益的。同時，二次招標模式不可避免地對工期造成一定的影響，由于招標結果的不確定性，也會影響建筑施工企業參與項目的積極性。所以在PPP模式下進行公開招標就會有一定的難度和阻礙。

2.對競爭性談判和招標的分析

競爭性談判相對于招標而言，它最大的區別就是招標文件。

招標的采購文件是在招標文件發布之前，是需要一次成形的。在招標的過程中，在開始賣標書以后，可以通過一定的法定程序進行招標文件的修改，但不能晚于開標時間。即標書遞交以后，它在整個評審過程中，包括最后的合同簽約，遞交的招標文件、投標文件都不再更改的。如果不考慮招標文件的澄清，那么招標文件應該是在發售之前就一次成形的。

競爭性談判最大特點是它可以不停地改變自己的采購文件。在簽約之前，它可以通過多輪的談判，不停地調整自己的采購工具，包括商務要求、技術要求、評審辦法，甚至采購范圍，都是可以在談判中間進行更改的。那么這點是競爭性談判和招標采購的一個最主要的區別，而這一區別也就促使PPP模式下的采購方式更多的傾向于競爭性談判。

3.對競爭性談判和競爭性磋商的分析

對于沒有供應商報價、沒有合格標的，重新招標卻沒能成立的一些情況；技術復雜或有特殊性質，沒辦法確定詳細規格和具體要求；在緊急情況下，采用招標所需要的時間，不能滿足用戶需要的；以及招標時間緊急，無法事先計算總價等，都適合使用競爭性談判。其中很重要的是技術足夠復雜，以至于無法確定招標文件的商務技術要求和評選辦法的，要用競爭性談判。《中華人民共和國政府采購法》規定，在談判結束后，所有參加談判的供應商在規定時間內，對談判小組要進行最后報價，從談判小組提出的成交候選人中，根據符合采購需求、質量和服務且報價最低的原則，采購人確定最終的成交供應商。即我國財政規定競爭性談判在經過若干輪談判之后，最后采用最低價原則中標。

當技術比較復雜，各個投標商的技術方案差異比較大的情況下，我們要用競爭性談判，而不能用招標。如果要用競爭性談判，但商務技術要求是沒有一個相對比較統一的標準的，需要在談判過程中根據各家的實際情況設定相應的標準，肯定是有技術差異性的。競爭性談判本來用在技術非常復雜，差異性很大，標準不容易定，好不容易通過多輪談判定出了標準了，但在評審的時候又采取最低價原則（沒有考慮技術差異性等因素），所以在PPP的項目中，招標文件不太容易寫，標準不容易統一，萬一不能用招標的話，就用競爭性談判，而現在終于又有了競爭性磋商來進一步完善競爭性談判的不足。

競爭性磋商是財政部于2014年依法創新的政府采購方式。財庫〔2014〕214號《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知第二十三條，通過協商后確定最終采購需求和提交最后報價供應商之后，采用綜合評價的方法，由磋商小組對這些供應商的響應文件和最終報價進行綜合評分。競爭性磋商和競爭性談判相比，二者關于采購程序、供應商（即PPP項目中的社會資本）來源方式、采購公告要求、響應文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致，這些規范要求在流程上、在適用性上幾乎都是一致的，唯一的區別就在于最后的選擇標準既考慮價格也考慮技術等因素。競爭性談判在評審的時候選最低價成交，而競爭性磋商在評審的時候一般是采用類似公開招標的綜合評分法，考慮到了技術等不確定因素。這樣就能避免最低價成交可能導致的惡性競爭，實現物有所值的價值目標。

4.對競爭性磋商和招標的分析

競爭性磋商顯然是一種可以使用的采購工具，招標也是一種采購工具，要看招標文件的各種商務技術要求和評審因素是否能夠比較準確地寫出來。比如國家比較統一的市政道路、保障房等，越標準的項目用招標越容易做到。而當融資模式比較復雜，當收益回報形式又多種多樣，多個渠道，并且技術非常復雜，差異性很大，標準不容易定，項目本身不常見，比較特殊的情況下，由于招標文件編制有困難，可以更多的選擇競爭性磋商。

綜上所述，在PPP模式項目中，應當根據具體的實際情況來進行分析，選擇適合的采購方式，擇優選擇可靠的伙伴開展項目合作。同時，由于PPP模式下項目涉及合作各方的利益共享、風險分擔、比較復雜等特點，應當給予雙方充分的談判或磋商空間，所以采用競爭性談判或是競爭性磋商采購方式，靈活性會更強一些，使用的范圍會更廣，也會成為PPP模式下項目的主要采購方式。

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