領導干部“河長制”自然資源資產離任審計方法創新

劉仲文+劉業欣+張閩軍+劉俊民

我省作為全國生態文明先行先試示范區，“河長制”是其重要內容，也是領導干部自然資源資產離任審計的重要組成部分，開展領導干部“河長制”自然資源資產離任審計方法創新勢在必行。

一、領導干部“河長制”自然資源資產離任審計主要目標

實施的“河長制”，是指由省、市、縣黨委和政府主要領導分別擔任行政區域“河長”、“副河長”，開展領導干部“河長制”自然資源資產離任審計可以積極全面的推動各級黨委、政府組織全面履行河湖保護管理責任，強化河流資產及環境保護的責任，強化建立一把手負責的“河長制”。審計明確主要審計對象為審計地方的“第一河長”。開展領導干部河流保護離任審計是建設生態文明先行示范區的一個重要舉創，是創新綠色發展指標體系的重要組成部分。審計將以“河暢、水青、岸綠、景美”的河長制管理目標為重點，突出水污染防治、水資源保護、水生態維護、河湖健康保障等核心內容，審查各級黨委、政府以及村級組織是否多級聯動，建立水陸共治、部門聯治、全民群治的河湖保護管理長效機制，是否全面履行河湖保護管理責任。切實加強水管理，保護水資源，防治水污染，維護水生態，保障河湖健康。

二、開展領導干部“河長制”自然資源資產離任審計重點

開展領導干部“河長制”自然資源資產離任審計工作要緊緊圍繞河長制工作要求，要與當地主要領導責任掛鉤，審計任初級離任時間節點時期河流保護情況，水體變化情況，審查水域岸線兩個保有率不萎縮，即水域面積、自然岸線保有率不萎縮；水質不惡化，即水質功能區水質達標率、地表水達標率、集中式飲用水源水質達標率。切實了解領導干部在任時期對河流保護具體開展的工作和成效，領導干部任期內執行“河長制”的情況。主要圍繞加強水管理、保護水資源、防治水污染、維護水生態，明確“統籌河湖保護管理規劃、落實最嚴格水資源管理制度、開展江河源頭和飲用水源地保護、加強水體污染綜合防治、強化跨界斷面和重點水域監測、推動河湖生態環境保護與修復、加強水域岸線及采砂管理、加強行政監管與執法、完善河湖管理保護制度及法規開展領導干部河流資源資產離任審計，并對離任領導作出任期內河流資源環保責任評價。在開展“河長制”領導干部自然資源資產離任審計中促進河湖保護管理和加強生態文明建設。

三、開展領導干部“河長制”自然資源資產離任審計主要內容

1.審查河流資源環境管理方面約束性指標、綠色發展指標體系和目標責任制完成方面。審查是否劃定禁止開發范圍、劃定飲用水源保護區，是否實現江河源頭保護區零排放等約束新指標，“水資源開發利用、用水效率、水功能區限制納污”三條紅線控制情況，審查是否落實生產項目水土保持“三同時”制度，了解水土流失綜合治理、生態修復力度、生態清潔型小流域治理情況。了解“水十條”落實情況，了解河流水體生態體系的構建情況情況。劃定岸線保護區、保留區、限制開發區、開發利用區等有關情況。是否劃定環境敏感區、生態脆弱區、水環境惡化區并進行嚴格管控。監控河流水體排放量指標、環境質量指標、重點項目、環境管理等，建立水體生態補償制度等情況。審查綠色發展指標體系中的資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、結構優化、綠色生活、居民滿意等幾個指標落實情況。

2.審查河流資源開發利用保護相關法律法規、政策措施情況及有關部門責任落實情況，審查《新環保法》、“水十條”的貫徹落實情況，在行政執法過程中是否存在、落實省政府貫徹國務院《水污染防治行動計劃》的有關情況。審查水資源管理保護相關政策制定和執行情況。審查水資源管理保護政策措施執行情況。審查市政府執行國家和省有關水資源管理保護政策情況，以及市政府制定相關政策措施的情況。審查被審計領導干部涉及水利資源開發利用保護事項決策情況。審查部門落實責任情況，重點審查環保部門排污許可和水利部門排污口的設置管理、水利部門的采砂管理及水利工程管理、林業部門濕地管理、國土部門的水域岸線管理、農業部門的漁業管理等行業監管情況，重點對水資源、采砂等河湖管護中存在的突出問題監督管理情況進行審查。

3.審查“河長制”涵蓋江河湖泊水域有關的專項整治行動情況。審查地方政府是否開展工礦企業及工業聚集區水污染專項行動、城鎮生活污水專項治理行動、畜禽養殖污染專項整治行動、農業化肥農藥零增長專項治理行動、農村生活垃圾及生活污水整治行動、船舶港口污染專項整治行動、侵占河湖水域及岸線專項整治行動、非法采砂專項整治行動、非法設置入河湖排污口專項整治行動、漁業資源保護專項整治行動等落實情況及開展效果。

4.審查河流自然資源開發利用及管理情況，政府部門在涉及取用水、排污等方面相關審批、管理、指標分配的情況。審查取用水總量控制情況。審查水質監督管理情況。審查政府開展水資源監管執法工作情況。審查是否建立河湖自然資源監督管理制度，有關建立水域占用補償制度、建立網格化、全方位河湖水域岸線巡查檢查制度和違法行為報告制度、日常監督和考核制度等情況。審查江河源頭和飲用水源地、水源涵養地的保護情況，是否實現江河源頭保護區零排放。審查水域岸線管理及采砂管理情況，了解有關河道采砂管理及行政審批情況。了解水體污染綜合防治有關情況，審查有關工礦企業污染、城鎮生活污染、畜禽養殖污染、農業面源污染及船舶港口污染的防治情況。了解水資源利用情況，對總用水量、單位GDP用水量、單位工業增加值水量、農田灌溉水有效利用系數等進行對比分析。

5.審查“河長制”自然資源安全重大污染隱患及預警機制建立情況。審查“河長制”是否建立責任層層落實情況，審查是否建立河流突發事件應急預案，是否建立突發水污染處置應急預案，審查水體、水質監測情況，調取跨斷面和重點水域監測相關數據，分析該區域水量、水質監測變化情況，審查建立水質惡化倒查機制，是否落實有關整治責任和限期整改措施。審查是否出現水資源污染影響人民群眾生產和生活安全的重大事件，采取了何種緊急治理和長效治理措施，存在水污染隱患的重大問題，重大水污染事件預警機制、突發事件應急處置機制的建立和執行情況。對是否建立水質惡化預警、污染來源區域、行業倒查機制。

四、領導干部“河長制”自然資源資產離任審計創新方法

1.利用河湖管護信息系統查詢法，根據河長制要求，建立了河湖管護信息系統，根據該系統可以查詢對比水域案線和水質變化情況，也可以對比水雨情、水功能區、水源保護區、濕地保護區、養殖區、排污口等進行監控對比，同時可以根據該系統內建立的河長制通訊平臺、審查日常巡查、舉報投訴、問題督辦、情況通報、責任落實等情況的落實情況。

2.地理信息系統對比法，利用“河長制”建立的全省河湖管理地理信息系統，對涉河湖岸線的基礎數據、涉河工程、水域岸線管理、水質監測等信息化、數字化信息對比，利用衛星衛片分析成果或按照水利國土部門行業監測數據，對比任期前后的水域面積、自然岸線保有率情況，利用環保部門監測公布的數據，對比反映重要水功能區水質達標率、地表水達標率、集中式飲用水源地水質達標率。對跨界斷面和重點水域實時監測數據、污染信息、水雨情信息進行對比分析。利用環保部門的水質監測數據、水利部門的水量監測數據、林業部門的濕地監測數據、國土部門的岸線監測數據進行收集對比。分析對比領導干部任前任后河流各項指標變化情況，從而判斷領導干部任期河流管理和保護責任；取得有關規劃數據，對比規劃落實情況，對比領導干部任前任后各項數據的變化情況，判斷領導干部任期內“河長制”制度落實情況。

3.GIS底圖查詢法。在GIS底圖的基礎上，繪制出流域河段責任劃分圖、生態文明村落分布圖、規模以上污染源分布圖、采砂點分布圖、重要涉水工程分布圖、重點水庫水情、重點水功能區、水源保護區、濕地保護區、養殖劃分區等有關內容，進行對比分析，分析查詢重要事件節點其主要指標的變化量，有關部門落實責任等情況。

4.責任落實法。重點審計主體責任落實情況、方案制度建設情況、專項整治行動落實情況。檢查“三大紅線”政策落實的情況、項目管理責任落實情況、規劃落實情況，審查河流環境保護責任分解到位，是否落實各項安全隱患防患責任，對地方河流重大事項的決策是否失誤，各項責任未落實對河流資源環保所造成的影響，對社會造成的影響等，判斷領導干部在政策制度方面應負的有關責任。

5.生態績效考核法。河流環保績效評估管理制度建設的健全性、有效性和執行性。主要從工程的社會效益、生態效益等方面對項目的績效評價制度進行審計。社會效益評價制度健全、有效和執行，具體指河流保護的水體變化、水質變化、河流生物等情況，治理后河堤防洪標準提高；區域內主要河流的水質狀況和變化趨勢情況，是否達到預期整治目標等評估制度符合性、有效性和執行性；生態效益評價制度健全、有效和執行，具體指項目區兩岸種植植被，采用生物護岸護坡及攔河閘壩數量等評估制度有效性和執行性。檢查分析項目治理完成后治理效果與設計標準的差異，有無虛假績效評估問題；檢查當地有關生態環保部門履行監控職責，采取預防和整治措施的情況。

（作者單位：江西省審計廳、對外經貿大學）