公共權力運行改革研究

施雪華

[摘要]公共權力關系內外結構的全面改革，是科學推進中國國家治理體系現代化的系統工程，它可以推動公共權力結構改革的制度現代化進程。將加強懲治和預防腐敗體系建設的制度更新任務作為全面深化改革國家治理體系的重要工程，必將形成有效制約并促使權力正常運行的“制度之籠”，規范權力運行，開啟清明簡政的新時代。

[關鍵詞]公共權力；權力關系；國家治理體系；全面深化改革

2013年1月22日，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話，黨風廉政建設與反腐敗斗爭的深化是此次講話的中心與重點。實現黨的十八大確定的各項目標任務，實現“兩個一百年”目標，實現中華民族偉大復興的“中國夢”，必須把我們黨建設好。黨風廉政建設和反腐敗斗爭是黨的建設的重大任務。在講話中，習近平總書記強調，“要繼續全面加強懲治和預防腐敗體系建設，加強反腐倡廉教育和廉政文化建設，健全權力運行制約和監督體系，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，深化腐敗問題多發領域和環節的改革，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”可見，將權力關進制度的籠子，全面改進反腐敗機制與制度建設，是全面改革公共權力運行的突破點與切入點。

以此為開端的公共權力運行改革與反腐敗斗爭在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中有了更為系統的要求與體現。關于公共權力運行改革與權力監督體系構建，《決定》在第十個方面，即“強化權力運行制約和監督體系”中給出了如下提綱挈領的要求：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策……形成科學有效的權力制約和協調機制。完善黨和國家領導體制，堅持民主集中制，充分發揮黨的領導核心作用。規范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務……加強反腐敗體制機制創新和制度保障……健全改進作風常態化制度”。創新與改革權力監督體系，加強反腐敗機制的建立，在習近平總書記的論述與《決定》的要求中都落在“把權力關進制度的籠子里”，如何打造科學合理、嚴密有效并且適宜長期運行的“制度的籠子”來約束權力，使公共權力的運行步入正確的軌道，以減少異化公權、侵犯私權等腐敗的負面結果對國家整體改革進程的影響，則成為公共權力運行規制的重中之重。

規制公共權力運行，完善權力運行監督體系，建立長效常態監督與反腐機制，規范公共權力邊界，將權力置于怎樣的制度之籠、如何讓“制度之籠”長效地運行是公共權力監督與規范制度建立應當深入考慮的重點問題。為公共權力打造規范合法的“制度之籠”的同時，相關配套制度體系的建立也是“制度之籠”能夠長效運行的重要外部環境條件。權力的“制度之籠”持續奏效的外部環境，亦是國家治理體系構建的重要內容。現代權力運行制度體系所依靠的不僅僅是權力運行體系自身的建立與規范運行，相關國家治理體系中其他部分的改革與制度體系建立，更是權力運行體系所依靠的大的國家改革制度環境。因此，厘清中國公共權力運行現狀即存在的問題，針對現狀反思制度建立與改革完善的細則步驟，更為符合權力運行改革的現實。

一、中國公共權力內外關系現狀：含混不清

中國公共權力內外關系含混不清的現狀，主要體現在兩個方面：公共權力與私人權利關系邊界不明晰；公共權力內部關系邊界不清晰。將權力關進制度的籠子，就要明確公共權力與私人權利的邊界，明確公共權力的內容和范圍，具有針對性地打造約束公共權力的“制度之籠”，才能有的放矢地制定并且建立保障合法私人權利的配套法律法規與實際操作的制度政策。

首先看公共權力與私人權利的邊界區分。有關權力邊界的界定與外延之研究，有學者曾提出這樣的觀點，該觀點認為，“從調整范圍和對應關系來看，主要有政治權力與經濟權力或國家權力與社會權力……國家權力是通過依照憲法和法律程序組成的政權機關的活動來實現的；政黨和團體權力則是通過發揮組織領導作用、監督保證作用和參政議政作用來實現的……作為社會物質財富的轉化形式，國家權力是政治統治和社會管理的一種強制力量，主要包括立法權、行政權和司法權。在實際生活中，國家權力總是與一定的組織機構相聯系，離開了一定的組織機構，其存在就失去了憑借，其運行就失去了載體”。其中所談及的社會權力則是指“社會主體以其所擁有的社會資源而產生的影響力和支配力”，并且在論述國家權力與社會權力邊界的同時，談及國家與社會的三種關系狀態下，何種國家權力與社會權力的關系模式能夠較為有效地抑制公共權力的異化，防止腐敗的發生，即“社會對國家的獨立狀態。社會對國家權力有一定的制約和監督作用，能夠在一定程度上抑制腐敗現象的滋生和蔓延”。我國現階段正處于現代化轉型階段，國家治理體系與社會治理體系的分離初現雛形，但仍將處于相互影響、難以明晰分離的狀態，據此，欲通過完全的社會治理體系的系統式監督約束來防止公共權力異化現象的發生與滋長，并不十分符合當前國家發展的轉型實際。我國現階段的國家治理體系與社會治理體系仍存在模糊不清、難以明確分離的領域。也就是說，公共權力運行所發生作用的公共領域、公共事務與私人權利運行發生作用的私人領域、私人事務還存在重疊部分，不能完全劃分開。在中國特色社會主義發展道路為基本依托的國家治理體系中，“社會管理”或“社會治理”的實際涵義或日特定涵義是“對社會事務（包括部分政治事務或國家事務和幾乎全部社會事務）的管理”，而不是嚴格意義上的社會組織和公民自我管理或平等管理的“社會管理”或“社會治理”。社會治理體系沒有完全獨立于國家治理體系的狀態，也是公共權力難以與私人權利明晰劃分的重要原因。由此，公共權力與私人權利難以分離，產生公共權力向私人權利領域滲透，私人權利運行的社會權力領域又不能對公共權力領域產生制約、監督的作用，權力作用范圍劃分的不合理造成權力運行無邊界、亂邊界的結果，長期此種的權力運行模式加深了公共權力與私人權利本就含混不清的作用邊界。

公共權力與私人權利運行作用的邊界模糊，對于公共權力的制約和約束來看，在對權力的具體界定、針對性的運行、制約以及監督機制的建立，如果不能以明晰公共權力邊界為前提，也就是說，不能將公共權力明確地與其他權利相對獨立分開，就難以建立真正長期有效并且具有針對性、合理性的制約和監督制度，打造出的“籠子”材質與強度、作用與力度再高，“籠子”中關住的并非所要規制的公共權力，所進行的制度改革也將是事倍功半，難以奏效。同時，權力邊界的模糊對于私人權利來說，公共權力具有權力天然擴張的屬性，其無邊界、無約束地在私人領域擴張與滲透，對于私人權利領域的健康發展會造成負面影響，私人組織失去應有的空間。公共權力帶有組織性的擴張導致機構與體制膨脹甚至冗沉，行政管理與社會治理工作失去活力，運行效率低下，最終使私人權利運行范圍萎縮。傳統的全能型國家管理模式的弊端使私人領域發展僵化，社會治理體系難以生長，更難以發揮對公共權力的制約與監督作用，又給權力尋租、公共權力異化提供了孳生的土壤，權力的“制度之籠”的打造更難以談起。

檢視了公共權力的外部關系，再來看公共權力的內部關系存在的問題。公共權力的內部關系可以從兩個方向進行觀察。一是縱向上，從中央到地方的行政權力與職能的劃分問題。當談到涉及權力結構與行政體制改革時，反對全能主義政府模式的呼聲都很高，對于“有限政府”的“有限權責”這一基本觀點與改革方向基本達成了共識，“全能政府”“全能包辦”的效率低下、收效微弱、執行偏差也不需贅述。全能型政府模式是國家塑造社會，資源分配、制度供給、政策輸出均是國家給予社會，所謂的社會治理體系亦是國家治理過程中全權負責打造全程。而在明確了全能主義政府治理的弊端后，就應調整改革方向，避免給弊端發揮作用提供空間。有學者研究提出，改革的目標“應當是有限責任政府”，“實際上我們政府職能的錯位，之所以承擔了‘無限責任是因為它包攬了‘無限權力，爭權、攬權、擴權成為政府的頑癥”。在中央一級的高層的公共權力與職責劃分與審查時，就要做到有原則、符合行政與治理實際的權力規制管理。在考量與地方進行權力劃分、權責下放的前提時，也應當明確對高層的公共權力的規制與管理，這是“放權”有序、有力、有方向、有目標的關鍵。

如同正在進行當中的行政審批制度改革，在近10年來的行政審批制度改革中，國務院分六批共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%，各地方政府也不斷加大改革力度，從而有力地促進了政府職能轉變，促進了依法行政，促進了反腐倡廉，促進了行政效率的提高。李克強總理在2014年3月《政府工作報告》的“2014年重點工作”中，明確提出行政體制改革的深入工作將如期開展。“進一步簡政放權，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項200項以上。深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業投資自主權，推進投資創業便利化。確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批。全面清理非行政審批事項”。“自我革命”式的簡政，其過程即是放權，短期來看，放權簡化明晰了中央政府的工作范圍與行政權力的邊界，為地方政府進一步進行權力結構優化提供了必備基礎；從長期看，更是國家治理體系、公共權力體系結構優化、現代政府治理模式的構建前提與良好的開端。

二是從公共權力內部關系體系結構的橫向關系來看。首先，與公共權力的行使直接相關的事務，含立憲、選舉、立法、行政、司法、軍事、政黨、壓力集團等事務被稱為“政治事務”。那么，在公共權力體系內部直接與“政治事務”相關聯的立法權、行政權、司法權等主要的公共權力之間的關系則更需要明晰劃分。談到打造約束權力的“制度之籠”，實則為外部關系的調節與監督約束，相對于公共權力內部的制衡與監督來說仍顯被動。內部關系規制的制度建設既應當最大程度地避免如行政權對于立法權、司法權的消極干預，也應當塑造適合立法權、司法權與行政權相互監督以促進行政效率與執法過程現代化的配套運行制度建設。中國長期以來堅持中國特色社會主義發展道路，中國共產黨作為執政黨領導人民掌握國家政權，因此，中國公共權力的內部關系結構體系中，黨政權力的橫向關系有待明晰，亦是公共權力內部關系亟待解決的重要問題。就中國的黨政關系而言，由于中國民主革命不同于西方國家與其他社會主義國家的建設道路，雖然改革深入至今已到轉型攻堅階段，但革命歷史以及國家建設初期留下的黨政不分、以黨代政的痕跡仍有遺存。因此，在現階段黨的政治領導職能與國家機關的立法、行政、司法職能劃分雖逐漸顯現清晰，但黨組織與人大、政府、政協、司法機關、群眾組織、社會組織等活躍在公共領域的掌握公共權力主體之間的權責劃分仍存在重疊現象，黨組織對于其他公共部門的領導方式仍需更為科學、合理的制度規劃來使其更為有效地運作。在保證掌握公共權力的國家機關、國有企業以及公共部門的正確政治方向和正常的機構運轉前提下，職能、權力以及責任的劃分也是公共權力內部橫向關系結構調整需要考量的重要方面。

二、厘清中國公共權力的外部關系

打造約束公共權力規范運行的“制度之籠”，在理性審視了中國當前公共權力內外部關系為基本前提的情況下，如何進一步來厘清中國公共權力的外部關系，即厘清公共權力與私人權利之間的邊界成為打造“制度的籠子”的首要問題。厘清公共權力與私人權利邊界的有效方法，一是限制公共權力的運行范圍和運行方式，二是有效合理地保護社會組織和公民個人基本權利的行使范圍和主要內容。也就是說，明晰劃分中國當前公共權力與私人權利邊界的總體思路是，明確劃分公共權力與私人權利的作用與運行范圍，在建立明晰的邊界這一基礎之上，用社會治理體系中的社會權力與公民權利來制約國家治理體系主體之公權力，即執政黨和政府的權力。

欲將社會權力塑造成制約公共權力的“制度之籠”的重要組成部分，首先要做的重要工作就是將兩者明確區分開來。由于公共權力行使與運行基本依托于公共組織的組織化結構和職能以及法律賦予公共部分、公共組織的責任，培養“有限責任”觀念的現代執政黨與政府即是明晰權責的首要工作。基于中國當前處于改革轉型期的攻堅階段，社會經濟生活以及公共政治生活中，“政治事務”與“社會事務”仍然也確實存在交叉重疊、難以明晰分離的狀況。我們應當清醒地認識到，必須改革公共權力結構，打造規范權力運行的“制度之籠”以嚴厲打擊公權力異化、權力尋租等腐敗行為，并且不為權力異化等腐敗提供滋生的土壤，這一制度改革和創新建設，是任務艱巨的系統工程。因此，能否科學建構權力運行的依托結構、能否使聯系緊密的機構職能重新規制、清理重組，制度設計者、制度執行者以及制度監督者的“有限權責”觀念需要扎實確立。其次，厘清公共權力邊界與權責范圍。即將行政權力等具有高度執行力與強制力的公共權力規制于行政權力運行范圍內，自上而下地逐步實現并嚴格執行政企分開，逐漸減少行政命令式的公共權力直接作用于經濟領域內的企業經營范圍，給市場經濟的自主調節留出合理的自由活動空間，給企業以自主經營、自我約束、自我規制、自我發展的生存與成長空間。優化升級國家宏觀調控經濟的政策手段，使市場的自主調節以具有高靈活性、強適應性、強調節性與反饋性的國家宏觀治理政策與機制為發展軟環境，逐步將僵化的硬性行政命令抽離市場經濟中各個企業主體的發展，以立法建規的形式規制企業的合法經營與經濟行為的空間，從制度與機制運行的設計上給市場留出保持活力又不失正確方向的活動范圍與發展空間，逐漸結束行政權力等公共權力對于市場的直接干預，從而理清市場與政府的權責范圍。其三，為社會治理體系獨立成長提供合理環境。深入了解現階段我國社會組織的實際發展情況，規范社會組織發展，提供其自我組織、自主治理的良好制度環境，優化公共領域的職能劃分，嘗試在部分領域放開由社會組織作為治理主體來參與社會服務的提供以及公共資源的管理，發揮社會組織的優勢以避免在部分公共領域的政府失靈、市場失靈。

明晰并且厘清公共權力的外部關系接下來需要關注的改革工作就是，有效合理地保護社會組織和公民個人的基本權利的行使范圍和主要內容。針對當前中國國家治理體系整體轉型期的階段性特點，國家治理層面的“政治事務”與社會治理體系治理層面的“社會事務”尚未明晰分離，欲將公共權力的外部關系邊界劃分清晰，所要著手的工作重點之一就是在社會經濟生活中將純粹的“政治事務”與“社會事務”相分離。經濟領域中經濟組織活動要以企業以及各種類型的經濟組織為主體主導經濟領域的正常運轉；社會公共生活中也應當給予基層群眾組織、各類型的合法社會組織以主導社會公共生活的基本權利。在公共福利提供、區域內公共資源管理、公共活動開展、公共組織自治等社會公共生活領域，即公民個人、非公共部門、非公共企業、非公共事業單位以及非營利組織活動的主要領域中，這些主體所能夠承載并且擔負的職能與責任留給以上主體進行自主治理、自主發展、自主監督。公共權力作為合法的強制性權力后盾，其運行應當在高層制度與基層運作制度中規范進行，為公共領域的現代化轉型提供結構功能改革的切實分離的實際條件與法律環境。將基層群眾組織以及各級各類社會組織已經擔負并且有資格擔負的社會治理功能劃分到公共領域中，給社會組織自我治理、自我發展以有序有理的組織化運作形式，逐步培養現代的自治自律自主治理，并且逐漸通過自主治理的組織化程序與規范化制度，利用組織的結構與功能優化逐漸承擔社會治理的職能，使強制性的公共權力從社會事務主要領域逐步分離出來的過程中可能引起的不穩定性因素降至較低的程度，在保證社會穩定有序發展的前提基礎上，通過國家治理體系、法律體系、制度體系以及權力運行機制的保障，保證公民個人與社會組織的合法權利行使。由此，在社會權力能夠正常運轉并且得到保障為前提，才能使之成為監督并約束公共權力無序擴張的重要力量，為規制公共權力的“制度之籠”提供必不可少的組成“材質”以及籠外的第三方監督力量。

三、厘清中國公共權力的內部關系

打造規范公共權力運行的“制度之籠”，預防并且治理既已發生的公共權力異化與腐敗，從來就是一項系統工程。若將公共權力的運行與治理看作具有獨立特定運行規則的子系統，厘清公共權力外部關系的工作，就是將這一系統在系統邊界上與其他權利系統劃清邊界，這既是減少系統間不良干擾的前提，又是系統內良好運作的基礎。關于厘清公共權力這一系統的內部關系，即厘清公共權力內部各組成部分之間的邊界，可供參考的有效方法主要有以下幾個方面，即構建科學的黨政關系模式。構建相對獨立的立法系統、行政系統和司法系統，構建科學的中國特色的現代“立法一行政一司法”關系模式，其最終所要達到的目的與系統內核即為用政黨權力來制約政府權力，用政府權力來制約政黨權力，在主要的公共權力之間，用立法權來限制行政權和司法權，用行政權來限制立法權和司法權，用司法權來限制立法權和行政權。

首先，構建科學的黨政關系模式。在構建現代的黨政關系模式中，要注重處理執政黨與政府的關系，即明確領導職能與管理職能的區別與各自的屬性，執政黨應從事無巨細、事必躬親地領導一切國家治理事務，逐步轉變成領導正確的發展方向，負責把關總體路線方針與政策，逐漸改善“以黨代政、黨政不分”這一革命時期特殊的領導管理形式在現代國家治理中的弊端。黨政分開、明晰黨政各自職能并不意味著削弱黨的領導，如英國著名政治學家歐內斯特·巴克所說：“政黨是把一端架在社會，另一端架在國家上的橋梁”。執政黨作為密切聯系群眾、具有高度組織化、嚴格紀律性的政治組織，要明確其基本職能是領導職能。“領導職能主要是政治性的，在于組織和動員民眾，在民眾和國家政權之間建立政治溝通機制；在于進行利益表達和整合，通過正常渠道向國家機關提出立法建議和輸送領導成員”。而政府的管理職能則不僅僅包括政治性的管理職能，還要對國家經濟社會發展的各個方面負責。執政黨在國家的政治公共生活中處于領導核心地位，依靠群眾，密切聯系群眾，代表最廣大人民群眾的根本利益，通過對政治方向與國家發展方向的掌握來領導國家治理的運行，而非細致深入到國家機構運行的各個分支系統進行直接的事務性執行。此外，黨政關系的現代化改革還要結合中國特色發展道路中黨和人大的關系構建、黨與司法機關的關系構建以及黨與參政黨、群眾組織、社會組織的關系構建作調整。

其二，構建相對獨立的立法系統、行政系統和司法系統，將公共權力的主體部分進行系統內的明確劃分，形成系統內權力制約。以權力制約權力的權力規制方法，始于西方的分權制衡理論與歷史實踐。“孟德斯鳩主張立法權屬于代議機關，行政權歸國王，而司法權屬于獨立的審判法院，三種權力分立并相互制衡；要防止濫用權力，須以權力約束權力，形成一種能聯合各種政治力量，又能使它們彼此調節配合并相互制約的制度；孟德斯鳩的分權制衡理論在美國首先付諸實踐，1787年制定的聯邦憲法確立了‘三權分立的制衡體制。國家權力分為立法權、行政權、司法權，由國會、總統和法院分別行使，相互制約”。分權制衡的實踐與理論雖在西方資本主義國家由來已久，此種分權制衡以達到權力相互制約的思路可供借鑒，但要考慮不同的歷史環境背景以及中國特色社會主義改革發展的社會現實。公共權力系統內部的結構優化，尤其是立法權、行政權與司法權的合理配置需要符合現階段國家治理權力的運行狀況和總體改革目標，更要規制權力使之合理合法運行，逐漸運用制度法律來治理權力運行，逐步擺脫“人治”的傳統模式及其諸多弊端。相關研究曾指出，“要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，遵循精簡、統一、高效原則，對決策權、執行權、監督權適度分解與平衡，使立法權、司法權與行政權之間既相互統一，又相互制約。在厘清權力事項的基礎上，合理分解配置一把手的權力、重點崗位的權力、上一層級的權力，從制度機制上防止權力過分集中和擴張甚至濫用，通過優化權力結構為打造制度的‘籠子奠定基礎”。建立以立法權、司法權與行政權為系統中心的立法系統、司法系統與行政系統，不僅要厘清這三類權力的邊界，各自系統內部權力的劃分也尤為關鍵，可見，厘清權力邊界無論在處理公共權力外部關系構建還是打造權力內部系統過程中，都是貫穿始終的核心思路。中國國家治理體系中應當以全國及地方各級人民代表大會即我國法定國家權力機關，最高及地方各級人民法院與人民檢察院即法定國家司法機關，國務院及地方各級人民政府即法定國家行政機關為立法系統、司法系統與行政系統構建的中心，增強人大即立法系統的立法創制職能，強化兩院即司法系統的監督職能，改進政府即行政系統的執行職能，針對三個相對獨立系統的相互監督、相互制約建構規制公共權力的籠子。

其三，要構建科學的中國特色的現代“立法一行政一司法”關系模式。理順立法、行政與司法的權力關系，構建系統之間合理的模式亦是保證將公權力關進“制度之籠”的基礎性工作。多數學者認為在提倡打造關住權力的籠子時，應當重新審視并且足夠重視制度建設的剛性，“注重運用法治思維和法治方式完善制度、制約權力，做到依法確權、依法限權、依法用權，用法律監督制約權力”；還注重制度籠子的懲戒性，做到“出籠”必受懲，對腐敗行為要零容忍，“老虎”、“蒼蠅”一起打，不搞“網開一面”和“下不為例”；更要注重“籠子”的科學性和嚴密性，“要從實際出發制定制度，注重解決實際問題，使制度既在理論上站得住，又在實踐中行得通”，“合理設計權力行使流程，杜絕權力尋租可能，形成權力的封閉循環系統，單項制度各環節或相關制度之間要形成反饋環路，確保各項制度彼此銜接配套、環環相扣，使權力授予、行使、監督全過程和各環節都有制度規范，形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的有效機制”。深入思考以上制度改革的邏輯進路，正是從立法系統、司法系統與行政系統的主要職能人手為“制度之籠”的設計提出原則上的更新與嚴格的嚴密要求。由此，“制度之籠”的設計原則、依據的法律、執行的標準、實行的效果以及成果的反饋等整個系統工程，都需圍繞著立法系統、司法系統與行政系統的關系模式更新來創制完成，在堅持中國特色社會主義道路的根本前提前下，中國特色的“立法一行政一司法”關系模式不能也不需要照搬西方的分權制衡機制，在充分利用現有國家公共權力機構的結構重組與職能優化的基礎上，保證立法系統的權威性、法律的嚴密性與嚴肅性，加強司法系統的合法有效的執法力度，強化嚴厲的違法違紀懲戒制度，細致化、剛性化行政系統的執行標準與執行效果，狠抓政策施行的終期效果，使司法系統的反饋與懲戒得到立法系統的法律權威性保障，使立法系統的立法與創制工作得到司法系統的檢視與執行保障，使行政系統的執行與貫徹得到司法系統與立法系統的有效監督并且能夠給予立法系統有效的行政效果反饋。以行政系統事務問題I生為導向的工作方向為立法系統提供預見性的立法事項，以司法系統的監督與懲戒違法為行政系統的執行底線，以立法系統的立法工作為行政系統與司法系統事務處理和公民合法訴求提供權威的法律制度保障，即通過現代的“立法一司法一行政”系統的職能劃分與關系調節保證公共權力內部的良好運行，又為公共權力外部關系的對接提供可執行的承接點。

四、建構中國特色公共權力內外關系模式

將權力關進制度的籠子、規范公共權力運行的改革的總體要求是，厘清公共權力與私人權利之間、公共權力內部各組成部分之間的相互關系，建構符合中國歷史與現實的有力推動中國發展的中國特色公共權力內外關系模式，即堅持中國共產黨政治領導的，由憲法和有關法律、法規限定的，各國家權力機關分工合作、協調配合、高效運行的各社會主體積極參與的現代中國國家治理體系。

總的來說，公共權力與私人權利關系模式構建與公共權力內部關系構建，就是處理好國家與社會關系、執政黨與政府關系、人大兩院與政府關系。而將這幾種關系的處理與改革置于中國當前改革轉型期的時代背景與復雜多變的社會經濟發展現實中時，就需要考量更多的公共領域成長與發展的現實情況。我們要清晰地認識到中國不同于西方資本主義國家的歷史發展與轉型現實，中國國家與社會分離轉型的開始與加速始于20世紀70年代末的改革開放，當代中國的轉型現實是，“國家治理體系與社會治理體系經歷了從傳統統治和管理形態向現代治理形態的轉型；從20世紀70年代末到90年代末的20來年里，私域和私利性的中國市場、家庭、個人和社會組織逐步從公域和公益性的國家、政府組織、公共企業和公共事業單位中分離出來；21世紀初以來的十多年里，半公半私性的社會組織即第三部門開始從私域和私利性的中國市場社會、公域和公益性的國家中逐漸分離出來”，經過數十年的改革轉型，國家在經濟與社會生活領域取得了相當矚目的成就，但“至今國家的公共領域與市場社會的私人領域、第三部門的半公半私領域的邊界尚不清晰，國家、社會和市場三種力量之間也無成熟的相互關系規則”。因此，十八屆三中全會通過的重要《決定》，為理順國家、社會與市場的關系，厘清公共權力內外部關系，打造制度的籠子進行反腐敗的系統工程提供了明確的指導方針和可行思路。

建構中國特色公共權力內外關系模式，要在充分把握并且深入了解中國特色社會主義改革發展的歷史脈絡基礎上，理解中國特色社會主義建設與改革的現實情況，知來路明方向進行有的放矢的改革。中國特色公共權力內外關系模式是一項系統工程，以不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制的機制建設為工程基礎的突破口與起始點，以規范化、常態化、動態化的機制更新與運行保障制度的活力與有效性。

建構中國特色公共權力內外關系模式，公共權力與私人權利關系的厘清與明晰是保障公共權力關系系統協調運作的前提。在中國國家治理的政治事務與社會治理的社會事務尚未各自獨立、完全分離的狀態下，通過政治事務與社會事務、公共部門與私人部門、非營利組織等社會組織，在職能、權力、責任、地位、作用與關系上的積累性漸進式的分離改革是國家治理體系與社會治理體系建設成長的必要舉措，通過系統性、總體性、全局性的治理體系構建更是為公共權力關系系統提供建設與改革的制度與機制環境。規范國家與社會、國家與市場的關系，是構建現代國家治理的必要部分，更是掃清公權私利違規操作、特權孳生的不良環境的關鍵步驟，亦是全面深化改革的長期重要工作與長久目標。

建構中國特色公共權力內外關系模式，公共權力內部關系的厘清與明晰是公共權力規范化與反腐敗工程的核心內容。厘清執政黨、政府、人大、兩院的橫向職能與地位角色的劃分，在功能責任領域明晰各自的地位作用，在職能的劃分上做出基礎性、保障性的關系改革工作。結合中國特色的政治形態發展實際，以執政黨、政府、人大、兩院的結構功能明晰作為縱向權力規制與下放改革的基礎，理清中央與地方之間圍繞黨、政府、人大以及兩院在領導系統、立法系統、行政系統與司法系統的權力清單與職能，使國家治理體系內部在有序地與社會治理體系逐漸分離的同時，用法律、制度、規則與運行機制來規制內部的權力、職能、責任等關系，建立真正切實可行并具有高度靈活反饋性的國家治理系統。用結構功能的理順與更新式現代化，帶動公共權力內部關系明晰調整，用清理特權、公共權力異化等腐敗現象，嚴懲公共權力濫用、異化等不良行為作為嚴厲治理公共權力非規范運行的底線治理措施，通過累積性懲戒與治理能力的實踐與鍛煉，不斷提升反腐敗機制制度的威懾力、公信力，以此促進制度法律化、治理常態化、運行合法化的良性權力運行系統的形成。

打造制度的籠子關住權力、管好權力并且懲戒腐化的權力，核心的制度設計理念就是不再“以人管人”，要以符合法律法規、符合客觀規律、符合權力運行規律的制度來約束人的行為，界定權力的邊界，明確公共職務的權責范圍，用制度的規范運行逐步代替人的治理，用制度的剛性規則來約束規范人在執行制度時的行為，用制度懲戒的底線來警示人在執行制度、行使權力時可能發生的違規違法行為，用對違反制度、觸碰法律底線的“出籠”行為的嚴厲處理為制度的規制效果作為最低保障，真正打造“不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。這樣科學嚴密、能有效嚴厲懲處違紀腐敗行為的機制制度的建立，離不開頂層設計對于國家治理與社會治理體系轉型分離的總體把握，離不開攻克轉型難題的共同信心和共同的制度信仰，樹立系統工程性的制度化管人治世的現代反腐觀念，在合理規劃公共權力內外部關系模式、打造制度防腐的系統基礎上，用科學合理的制度規范公共領域活動，合理進行權力結構的優化調整，下放社會治理體系能夠進行自我管理的事務，將這一部分的權責投放入社會系統中，給社會組織以自律成長的空間，在公共權力內部體系自我規制制度作用的基礎上，以社會治理體系中逐漸成長的社會組織這一第三方力量發揮其應有的監督作用，為公共權力制度體系提供一條有效并且廣泛的監督與反饋保障路徑。