我國文化科技產業政府規制研究

王樹文

[摘要]文化科技產業是文化的內容、樣式同科技的新技術、新方法相互融合共同促進形成新的文化業態和新的科技創新。文化科技產業不僅為傳統文化產業注入了活力，更創造出新的文化業態。文化科技產業自身的外部性、信息不對稱、公共性等因素需要對其實行適當的政府規制。而當前我國文化科技產業政府規制存在著規制法律體系不健全、規制體制不合理、規制手段單一等問題。針對這些問題，本文利用演化博弈理論，構建出政府與企業動態博弈模型，深入分析了政府規制問題產生的原因，提出解決我國文化科技產業規制問題的基本路徑。

[關鍵詞]文化；科技；文化科技產業；政府規制

政府規制理論最早來源于政府干預理論。斯蒂格利茨、薩繆爾森等經濟學家認為，市場不是萬能的，受到外部條件的影響會失靈。市場失靈主要有三個原因：一是外部性引起市場失靈；二是信息不對稱造成市場失靈；三是利益集團操縱導致市場的無效運行。早期的觀點歸納起來主要認為規制是對市場經濟失靈的矯正，是通過政府的介入來達到對公共利益的追求。日本學者植草益認為所有有關市場機制內在問題的法律制度和政策都是規制。我國學者余暉認為，政府規制指的是政府行政機關為了治理市場失靈，以法律為依據，用法律、法規、規章、制度作為規制手段，對微觀主體主要是企業的不完全市場交易，進行直接控制或干預的行為。綜上，政府規制是在市場經濟條件下政府利用國家強制權力依法對微觀經濟行為進行干預以實現某種公共政策目標，運用立法、行政和司法手段對特定產業或微觀主體的生產、銷售、質量、價格、投資等行為的限制、規范及監督。具體到文化科技產業而言，依據政府規制產生的原因，文化科技產業政府規制可分為經濟性規制和社會性規制兩類方式。經濟性規制主要表現為進入規制、價格規制和所有權規制三個方面；社會性規制主要分為內容規制和質量規制兩個方面。本文從我國文化科技產業政府規制的必要性出發，進而分析其存在的主要問題，最后提出解決這些問題的主要路徑。

一、我國文化科技產業政府規制的必要性

文化科技產業屬于新興產業，近年來發展迅猛。截止2013年，全國銀幕數量11年間增加了近十倍。目前我國已經建立40余個動漫產業園區，5000多家動漫相關機構，其中動漫企業就有587家，動漫產業年總產值可達到987.92億元。我國成年人數字化閱讀方式的接觸率已達50.1%，中國移動互聯網的市場規模同比增長81.2%。文化科技產業具有公共事業和私人產業雙重屬性，其發展又有一定的特殊性，需要在文化產業與高新技術產業等不同產業間進行協調和配合。目前在我國市場機制還不完善的條件下，政府有必要對文化科技產業進行必要的規制，這主要由文化科技產業的特點決定的。

（一）文化科技產業產品的公共物品屬性

文化科技產品與其他產品不同之處在于它具有公共產品的屬性，即具有非競爭性和非排他性。例如，看一部融合了3D技術的好萊塢電影，個人在消費的同時其他人也可以消費，而且，彼此也不會因為對方的消費而影響電影的播放效果，這就體現了非排他性。文化科技產業產品的非競爭性和非排他性很容易滋生“搭便車”現象。長此以往就會導致提供文化科技產品的一方難以獲得應有的價值回報，為了避免此種情況發生，生產者會想方設法設置消費門檻，最終導致低收入者無法享受高質量的公共文化服務。因此，在文化科技產業發展過程中需要政府規制以防止破壞社會公平公正。

（二）文化科技產業的外部性

文化科技產業具有明顯的外部性，不僅表現在文化科技產業能夠生產滿足人們精神文化需求的創新性產品，而且還表現在文化科技產業可以通過特殊方式對整個社會產生影響，文化與科技的融合為科技創新提供了廣闊的市場。文化科技產業可以推動產業轉型升級，帶動經濟發展、創造更多就業機會，促進城市和區域的發展。這需要政府通過規制手段，扶持文化科技產業帶來的正外部性，懲罰負外部性。

（三）文化科技產業的高進入壁壘

從我國目前文化科技產業的發展情況看，文化科技產業是高進入壁壘產業，既有產業結構的壁壘，也有制度上的壁壘。產業結構上的高壁壘是說，文化科技產業是高投入、高風險、投資回報周期較長的產業。例如，拍一部電影基本耗資就上千萬；現在市場上的游戲產品，一個系類的作品至少要達到2億元投資，而且制作時間長，風險大，回報周期長。制度上的壁壘主要是指政府出臺的一系列法律法規對民間資本和海外資本向文化科技產業領域投資的限制。文化科技產業這種嚴格的準入規制雖然保證了文化發展的政治方向，保護了我國文化意識形態不受消極因素的干擾，但同時也會制約文化科技產業的發展潛能。

二、我國文化科技產業政府規制政策及其存在的主要問題

在文化科技產業發展中，由于文化市場發育不充分，文化科技產業擴張動力和能力都顯得較為薄弱。理論界和政府部門都在呼呼加強文化與科技的融合，如學者洪霽指出，加強文化企業科技創新能力建設，是中國文化產業發展的關鍵。這個建設要以先進技術的自主研發為重點，以文化與科技融合示范基地為載體，充分利用高新技術進一步提高文化產業的裝備技術水平和制造技術水平。王志剛提出科技創新是文化發展的重要引擎，應當積極實施文化科技創新工程，加強文化與科技融合。政府采取適當的行政和經濟規制手段對文化科技產業發展進行扶持和引導，是文化科技產業深入融合、發展壯大的基本條件。政府通過出臺相關政策，加大財政投入和建立文化科技產業示范基地等形式推進文化與科技深入融合，有力地促進我國文化科技的發展與創新。近幾年我國政府相關文化科技政策見表1所示。

目前，我國文化科技產業政府規制主要有以下問題。

（一）政府規制不規范

首先，政府規制實行多頭管理。從政府各部門對文化科技企業的規制來看，政出多門、多部門之間協調性缺乏等問題嚴重。橫向上看，我國文化管理政府規制部門主要有文化部、國家新聞出版廣電總局等；科技管理政府規制部門主要有科技部、工業和信息化部（工信部）等；縱向上看，有中央、省、市、縣四級，而不同地區設不同部門。縱橫政策部門多頭管理，內容又多有不同，缺少統一協調的組織機構和政策。雖然中央層面已經建立了六部門參與的“聯席會議制度”，但在地方上尚未形成相應的工作協調機制。在文化科技產業政策制定和項目審批過程中，缺乏有效的共同參與，造成管理協調成本高等問題。

（二）政府機構缺乏獨立性、權威性

一些文化科技企業是直接由計劃經濟體制下的事業單位演變過來，公益性文化科技企業和營利性文化科技企業沒有完全區分開，政府對文化科技企業的經營性事務干預過多，導致后者發展緩慢。其次是一些文化規制部門本身就是文化科技企業的主管部門，變相從事市場經營活動，政府既當運動員又當裁判員，缺乏獨立性權威性，容易出現企業利益部門化，部門利益合法化的弊端，甚至出現公共利益與私人利益混同的局面，往往造成一方面阻礙公共文化事業的發展、另一方面又損害文化科技企業私人利益的后果，挫傷企業生產積極性，導致文化科技產業整體發展遲緩。

（三）規制手段單一，市場機制作用有限

文化科技產業政府規制手段主要采用行政命令型為主，市場激勵型規制手段運用較少，長期以來造成被規制企業低效率。政府規制使市場退出監管和運營，過分注重市場準入的行政審批，忽視了企業自身發展市場規律，造成文化科技企業與政府的博弈，損害了消費者和企業投資者的利益。規制手段單一使得以稅收、信貸等經濟手段為主的政府規制用得很少。文化科技產業的發展需要大量的資金支持，資金投入不足導致我國文化科技產業發展長期處于低水平狀態。目前，無論是促進科技發展的國家方案還是文化發展的國家預算都沒有將文化科技產業發展列入預算支持項目。2011年，文化部“科技創新項目”的每類項目補助經費為0元、2萬元、5萬元；2012年雖然每類項目增加了4至5萬元經費，但相對于項目投入的巨大開支，可謂是杯水車薪。沒有規范的專項資金管理和支撐，加之過多的行政規制，只會導致文化科技企業與政府部門互相博弈，導致文化科技資源浪費，影響文化科技產業的整體發展水平。

（四）法律規制的缺失

我國近年來在文化與科技產業融合創新的驅動下文化科技產業得到空前的發展，為了延續這種良好的發展勢頭，對文化科技產業依法規范迫在眉睫。目前我國文化科技產業規制存在一個重大的問題就是立法缺失。一方面受我國傳統的以控制、審批為主的行政管理方式影響，文化科技產業方面的既有立法位階低，主要以地方性法規和規章為主體，缺乏統一的全局性的法律制度保障；另一方面，在文化科技產業的相關領域，如動漫、電影、電子出版等行業，大多面臨法律法規空泛化、簡單化甚至無法可依的現狀。

以知識產權保護為例，目前我國出臺了三部知識產權法律和兩部實施細則，三部知識產權法是《專利法》《商標法》《版權法》，兩部實施細則為《商標法實施細則》《版權法實施細則》。這些法律和細則構成我國完整知識產權保護體系。雖然我國已經出臺了相關的知識產權保護法律法規，但在實施運行、執法守法以及法律文化意識方面仍存在很多問題。落實到文化科技產業而言，現行法律對文化市場主體及其市場行為的規定比較少；在文化服務、文化產品、保護消費者利益等方面，還缺乏明確的相關規定；在對文化企業進行文化科技產業創新的引導、扶持和運行方面，出臺的法律法規更是鳳毛麟角。另外，缺少專門的機構對文化科技企業進行規制，導致發展中出現的問題無法按照統一的法律法規解決，阻礙了文化科技企業的進一步發展。

三、我國文化科技產業中企業與政府規制博弈模型分析

我國文化科技產業的政府規制為什么出現上述問題？其內在機理是什么？需要從文化科技產業的主體（企業）與規制的主體（政府）兩個方面入手進行分析。從政府規制和企業發展的演化博弈角度，構建文化科技產業企業與政府規制行為之間的理論模型，分析文化創新企業和政府之間行為互動和策略選擇的關系，來解釋文化科技產業中政府規制失靈的原因。

（一）企業與政府規制演化博弈模型構建

1.模型的基本假設

假設一：政府與企業都是追求自身最大效益的有限理性人，政府規制的目標是保障公共利益的實現；企業的目標是追逐自身利益最大化。

假設二：政府為了實現規制目標，對文化科技產業創新采取兩種方式：一是對企業的文化科技產業活動進行鼓勵，給予各方面的政策支持，扶持研發資金的投入，選擇鼓勵態度的概率設為y；二是不扶持企業的文化科技產業創新活動，不對其進行投入，不扶持的概率設為1-y。

假設三：企業為了實現自身的經濟效益最大化，亦有兩種選擇策略：一是進行文化科技產業的創新研究，對其進行投入，假設進行文化科技產業創新的概率為x；二是選擇保守的產業發展道路，不進行文化科技產業創新的嘗試，概率為1-x。

企業在文化科技產業中所產生成本為c，創新成功的概率為i，失敗的風險水平為L，若成功獲得的收益為d（d是企業資本q與社會網絡關系β的函數）。如果政府實施積極的規制政策，進行資金和人力方面的投入為M，建立規范的監督機制成本為s，政府的相關規制政策可以推動文化產業的發展，創造新的經濟增長點，解決就業問題，促進經濟轉型發展，可以獲得一系列的收益為R。相應條件下，企業如果不發展文化科技產業，所承擔的處罰為P。在政府消極規制政策下，企業如果不進行文化科技產業創新，政府要實現的公共目標為D（g）；在政府實施鼓勵支持規制政策時，企業也積極進行文化科技產業創新，則政府積極規制政策收益一定大于消極規制政策收益，也就是aD（g）+R-M-s>bD（g），其中a代表企業投入、政府積極政策的放大系數，b代表企業投入、政府消極政策的放大系數，且a>b。

2.模型的構建

根據上述對政府、企業雙方博弈的策略的假設，可以得出在文化科技產業中，政府規制與企業的博弈表現在：

在政府選擇積極規制政策下，如果企業進行文化科技產業創新，則企業的收益為i*dl（a，β，M）-L1C，政府的收益為aD（g）+R-M-s，其中a>1。若企業不進行文化科技產業創新，則企業收益為M-P，政府收益則為D（g）+R-M+P-s。

在政府選擇消極規制政策下，如果企業進行文化科技產業創新，企業的收益會變為i*d：（a，β）-L2c，政府收益變為bD（g）其中b>1。如果企業不進行文化科技產業的創新則企業的收益為0，政府收益為D（g）。

根據以上推理，政府與企業之間的博弈矩陣如表2所示。

根據文化科技產業中政府規制與企業發展選擇博弈演化可以推出：企業在選擇積極的文化科技產業創新與不創新的概率分別為：

則y的期望值為：E=yE（y）+（1-y）E（1-y）

企業隨著科學技術、經濟發展水平的提升必然會朝著一定的方向演化發展，用微分方程表示這樣的演化過程，即

根據弗里德曼一般均衡理論分析，一個微分方程表示系統的群體動態，其平衡點的穩定性可以由此系統的局部的雅克比矩陣穩定性來分析獲得。在這里，我們可以對（1）、（2）方程求解得到均衡點分別為（0，0），（0，1），（1，1）其雅克比矩陣為：

則文化科技產業中政府規制與企業創新動態博弈的演變均衡點有（0，0），（0，1），（1，1）三個，對應（企業不創新，政府消極規制政策）、（企業不創新，政府積極規制政策）、（企業創新，政府積極規制政策）三種均衡狀態。這三種均衡狀態又對應了文化科技產業中企業發展的三個不同發展階段即企業文化科技產業萌芽期、成長期與發展成熟期。通過企業發展三個不同時期與政府規制的演變可以有效解釋政府規制缺失的本質原因。

（二）政府規制問題成因分析

文化科技產業的發展是一個循序漸進的過程，產業的企業規模、市場需求、技術創新、抗風險能力的發展決定了企業是否進行文化科技產業創新。政府對企業的規制主要基于政府對產業發展的認識，在不同階段表現出對產業的不同認識，政府的認識常常滯后于產業的發展，這導致了政府規制的缺位、越位和錯位。政府規制的完善是一個對產業發展不斷加深認識的過程，也是一個漸進的過程。

1.在文化科技產業萌芽階段（0，0）（企業不創新，政府消極規制政策）

在文化科技產業初期，企業的技術還較為落后，產品的文化科技產業水平較低，僅能滿足消費者的一般需求，企業經營范圍小，銷售渠道少。在這種情況下，企業進行文化科技產業創新風險高、回報率低，企業缺乏創新機制和動力。此時，我國正處于計劃經濟向市場經濟轉型時期，政府對文化產業的規制還停留在對文化事業的行政規制上，對文化產業的發展認識有限，對進入文化市場的企業設置嚴格的市場壁壘。另外，技術的有限也導致了政府的觀望態度，雖然這時候文化科技產業已開始萌芽，科技與文化的交融在一些領域已經初露端倪，但多數地方政府受“唯GDP”的影響，礙于文化科技產業投入資金大、周期長的特點，采取了消極的規制政策。

2.文化科技產業成長階段（0，1）

（企業不創新，政府積極規制政策）

由于技術的飛速發展，文化科技產業吸收了新技術，新產品更具便捷性也更符合大眾的消費習慣。產品質量的提升，增加了消費者的購買量，帶動了整個產業的發展壯大。產出規模不斷擴大，使得生產成本和價格大幅下降，反過來又吸引了大量的中小企業投資。“十一五”之后，我國政府對相關產業進行了調整，制定了文化產業發展戰略，進一步加深了對文化科技產業的認識。在2010年10月，國家把文化科技產業創新確定為戰略性新興產業。各級政府積極響應中央號召，加大了對文化科技產業的投入。政府對文化科技產業的投入既轉變了經濟增長方式，又會促進地方經濟的發展，當政府對文化科技產業的規制收益大于成本時即M+s

3.文化科技產業發展成熟時期（1，1）（企業創新，政府積極規制政策）

這個時期是文化科技產業步入快速發展的成熟期，科技產業已經由新興的產業發展階段過渡到國民經濟的支柱產業發展階段。政府從完善對文化科技產業基礎設施建設、加大資金投入、人才引進、完善知識產權保護體系、建立文化科技產業交流服務平臺等方面改善文化與科技融合的外部環境。良好的外部環境和企業自身對文化科技產業創新的追求共同促進了文化科技產業的發展。這一時期，政府逐步放松了對文化科技產業的經濟性規制，消除市場、技術壁壘，轉變為社會性規制，利用行業協會、社會團體的力量來促進文化科技產業的發展。隨著文化科技產業創新的不斷深入，技術的提升導致產品更新，需求增長，企業對市場份額占有的競爭將會越來越激烈。高技術文化產業的發展加大了企業在技術和品牌領域的競爭，促進企業不斷創新，更加注重文化產品技術和內容的雙重創新。而政府也在積極的規制政策實施下，獲得了比消極政策更大的收益，進一步滿足了人民的物質文化需要。

四、完善我國文化科技產業政府規制的路徑選擇

市場的信息不對稱和不完全在政府規制和被規制企業之間都存在，政府也存在著失靈的風險。結合國外發達國家政府規制經驗，應從法律建設保障、政府規制機制創新、減少經濟性規制、實現政府規制有效性四個方面著手，來完善我國文化科技融合政府規制的路徑和措施。

（一）健全文化科技產業法律保障體系

我國文化科技產業政府規制中普遍存在政策多而法律少的現象，而法律保障是從事各項工作的基礎。綜觀世界文化科技產業發展得好的國家，盡管各國發展的途徑不盡一致，但強調法律規范的重要作用是各國促進文化科技產業發展的共同的重要經驗。因此，當務之急是要構建一套統一、系統的文化科技產業法律體系為文化科技產業政府規制提供法律依據；另一方面應完善知識產權及相關產權歸屬法律法規，防止創新企業和個人的知識產權及相關權利被侵犯。

（二）創新政府規制機制

為了適應文化科技產業的發展趨勢，構建合理“適度”型的文化科技產業規制體系，就必須健全規制主體。首先，要設立獨立的規制機構，要把政府宏觀調控和微觀治理的職能界定清楚，分離開來。將政府職能分類分組，合理規劃，讓權力盡可能的集中起來。其次，要對企業職能和政府職能的界限劃分清楚，做到政企分開，不要讓規制者和被規制者產生利益上的連帶關系，有效降低腐敗的可能性。其三，設立主要由政府主導的相對獨立的規制機構，進行統一執法，保證權責一致，形成政府為主導、行業協會非政府組織廣泛參與的新型文化科技產業政府規制體系，如圖1所示。

長期的制度性問題導致我國文化科技領域一直沒有成立一個真正獨立自主的規制機構，面對文化科技產業發展的深入，原來單一主體的規制機制已經不能適應文化產業發展，需要形成多主體共同監督的新型監督體制，政府規制也應該從單一的經濟性規制向社會性規制轉變。

（三）減少經濟性規制

文化科技產業的發展離不開完善的市場機制。從發展趨勢看，盡管選擇市場主導是文化科技產業有效性發揮的保障，但政府的有效作為也是必不可少的，在以市場為主導的文化科技產業管理中必須加入政府規制。目前我國政府規制大體分為兩種：一種為經濟性規制即在自然壟斷、信息不對稱的生產部門，政府運用一定的經濟手段調節資源浪費和無效率運行的行為，經濟性規制在一定階段可以有效防止企業的無效率運行，同時保證資源的合理利用；另一種為社會性規制，社會性規制主要表現在對消費者及勞動者的健康、醫療、安全、環境保護等方面的重視，社會性規制是解決負外部性的一個重要手段。我國現階段的規制主體還存在明顯錯位、越位、漏位的問題，這對文化科技產業進一步融合發展產生了一定的阻礙作用。為此，我們應該調整政府規制范圍，減少經濟性規制，積極發揮社會性規制作用，加強激勵力度。

要轉變文化科技產業管理思想，實現從管制型政府向服務型政府轉變，明確政府自身在解決信息不對稱、機會主義等公共性問題的主導功能，管好文化科技產業發展規劃問題，利用手中資源優化文化科技產業的結構調整和布局。

（四）實現政府規制的有效性

政府規制是一種具有強制性的特殊權力，要在根本上防止、糾正規制的無效性，就需要規制主體也就是政府有關部門進行有針對性的規制。要構建一整套對規制主體的監督體系，督促規制主體優化資源配置，提高規制成效。

1.建立對政府規制機構的監督機制

為了使政府規制可以達到公平、公正和高效，需要設立專門的規制監督部門，審查規制的程序是否合法，規制裁量權的應用是否合理，建立對規制決策失誤的問責機制，對規制決策失誤進行追究，對政府規制的權力加以限制，進而監督規制主體是否按照社會利益最大化的要求進行規制。

2.規制相關部門要實施信息公開制度

必要的信息公開是保證規制有效性的重要手段，規制部門應該從保護公共利益角度出發，公開必要的規制活動，實行公開決策，公布決策的實施過程，接收人民監督，避免暗箱操作。

3.加強政府規制的公眾參與

許多發達國家的政府都嘗試對規制機構本身進行約束，主要措施有：鼓勵專家學者和普通民眾參與規制政策的制定，加強規制的科學性；簡政放權，精簡規制權力機構，限制規制機構的數量；制定規制預算，強化公眾對文化科技產業政府規制的監督機制。