城鎮居家養老問題與對策研究

孫苗苗，劉曉梅

(東北財經大學 公共管理學院， 遼寧 大連 116025)

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城鎮居家養老問題與對策研究

孫苗苗，劉曉梅

(東北財經大學 公共管理學院， 遼寧 大連 116025)

對居家養老概念及其基本理論進行了綜述，在此基礎上以大連市、寶雞市為例，從服務對象、服務標準、服務內容、資金來源等方面論述了我國城鎮居家養老的運行情況以及存在的主要問題，進而從資金來源、服務人員、服務對象和監督評估機制建設等方面提出了進一步發展與完善城鎮居家養老的對策建議。

居家養老；資金來源；服務人員；機制建設

隨著我國人口老齡化的不斷加劇和人口紅利期的逐漸消失，養老形勢日益嚴峻。與發達國家相比，我國人口老齡化來勢猛、速度快、時間短，而且處于“未富先老”的特殊狀態。鑒于日益龐大的老年群體對養老服務的需求，在這種背景下探索各種養老途徑的過程中，城鎮居家養老服務的形式應運而生。但是，由于制度欠缺、資金不足等種種原因，我國的城鎮居家養老存在諸多問題，與發達國家相比還有較大差距。本文將圍繞我國城鎮居家養老存在的問題和解決辦法展開探討。

1　居家養老相關概念及理論基礎

1.1相關概念

(1)家庭養老：以家庭為單位，老年人的生活贍養、精神慰藉、醫療支出等完全依靠家庭來滿足，子女一般要承擔工作、生活、養老義務等多重責任[1]。家庭養老是我國傳統的養老模式，但是就我國目前嚴峻的養老形勢而言，具有愈發明顯的弊端。

(2)居家養老：指由民政部等相關政府部門負責，聯合街道社區、非營利組織，通過實現無償、低償、有償老人養護員再就業，以日托、上門服務、鄰里互助等形式，建立低成本、廣覆蓋、專業化、親情化的養老網絡，向老年人提供生活照顧、醫療服務等，以保障老年人晚年生活的養老模式[2]。與傳統養老模式相比有明顯的不同，具體情況詳見表1。

表1　傳統養老與城鎮居家養老的對比

1.2理論基礎

(1)馬斯洛需求層次理論：美國著名心理學家馬斯洛在《激勵與個人》一書中，把人的需要按照發生的順序由低級到高級排成5個層次，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我實現需求。只有在較低層次的需求獲得滿足以后，才能發展到較高層次的需求。

(2)福利多元主義：或稱混合福利經濟。在西方的社會政策領域，福利多元主義主要是指社會福利的規則、渠道、提供等由政府、社區、非營利組織等多個部門共負責任。福利多元理論具有安德森的福利模式三分法、伊瓦斯的福利模式四分法等，后者更能代表福利的發展趨勢。

2　我國城鎮居家養老的實踐

隨著改革實踐的不斷深入和我國養老形勢的日益嚴峻，自上個世紀80年代以來，通過試點，我國各縣市在不同程度上開展了各種養老模式的積極探索，“居家養老”就是這一時期探索的成果。在中國的傳統價值觀中，家庭是養老的重要場所和載體[3]，家庭養老歷來是中國人心目中首選的養老方式。因此，在老齡化背景下，應大力推廣以民族傳統為支撐、政府為主導、社區為核心、非營利組織為中介、企業為補充的居家養老模式，以滿足我國現階段對養老服務的需求[4]。

2.1大連市城鎮居家養老的實踐

大連市是中國人口老齡化比較嚴重的地區之一。據大連市第六次人口普查數據顯示，全市人口中60歲及以上人口占總人口的15.8%，65歲及以上人口占10.71%，嚴峻的養老形勢使得大連市政府高度重視養老事業的發展和創新。作為中國“居家養老”的首創城市，大連市具有很強的代表性。為了減輕機構養老的負擔，節約社會的養老成本，建成投資少、成本低、服務廣、收益大、收費低、見效快的養老模式，大連市政府結合解決社區下崗人員的再就業問題，進行了創新性的探索。2002年，大連市沙河口區民權街道率先進行了居家養老服務試點工作。當時，民權街道有13戶17位80歲以上的孤寡老人和165位空巢老人，這些老人的生活環境比較差，身邊無人照顧，而社區里還有486名大齡下崗女職工，她們大多數有上學的孩子或者老人長輩需要照顧，負擔比較重，生活困難。面對這樣兩個特殊群體，民權街道基層政府積極響應民政部在全國范圍內倡導的“星光計劃”，保證群眾“老有所養”，運用創新性思維將這兩者結合起來，首創了“居家養老服務”，確保居家養老對接再就業，實現了雙贏。

2.1.1確定服務對象

由于資金、人力資源有限等原因，大連市采取的是試點先行的策略，民權街道基礎較好，被選為大連市居家養老服務模式的試點街道。民權街道基層政府在“居家養老服務”起步階段，也進行了試點實驗。由于資源有限，社區人員對轄區內60歲以上的老年人進行了需求、家庭情況等調查，最后選擇了47戶特困老人中的13戶作為“居家養老”服務對象，這在一定程度上體現了我國社會保障政策中普遍性和特殊性相結合的特征。

2.1.2確定養護員

民權街道社區經過篩選，選拔了73名大齡下崗女職工擔任養護員，她們的共同特點是：生活困難，負擔較重，享受低保救助，身心健康，居住在社區老人附近，有愛心。為了保障服務質量，社區對這73名大齡下崗女職工進行了基礎培訓，內容涉及老年人心理特征、老年人溝通技巧、常見心腦血管疾病預防知識與家政服務等。經過培訓，養護人員具備了養護基本知識和急救技能，并努力實現持證上崗。

2.1.3確定服務標準

我國居家養老實行分層次服務，根據老年人的健康水平、家庭情況、收入條件等確定有償、無償、低償服務。能夠享受上門服務的老人一般是生活無法自理的“三無”老人和低收入空巢老人，這部分老人得益于政府的財政投入，可以享受免費的居家養老服務。大連市“居家養老”服務模式創立的初衷既是為了解決養老問題，也是為了解決就業問題。服務期間，社區管理中心或者養護對象(接受居家養老服務的老人及其家庭)向養護員提供服務津貼(創立初期服務津貼為100元至300元，現在在300元以上)，作為養護員的報酬，以此解決下崗職工就業問題。

2.1.4確定服務內容

居家養老具有自己的特點，與傳統的家庭養老和機構養老相比，具有得天獨厚的優勢。當然，養老場所、服務人員、老年群體的特殊性等多種原因，使得居家養老的服務內容與形式必然與其他養老方式具有截然不同的特征。大連市民權街道社區在進行實際情況考量和各項資源評估之后，為了保障接受居家養老服務的老人的生活質量，社區規定養護員按照約定，為老人提供打掃衛生、做飯、洗滌衣物、代購蔬菜和生活物品、侍候生活不能自理的老人等家政服務。除此之外，遇到特殊情況時，還要為老人提供基本的醫療服務護理和急救幫助。

2.1.5確定運行監督機制

大連市社區為保證新型養老模式的順利展開，成立了“居家養老管理服務中心”，實現對老人、養護人的實時監督。居家養老管理服務中心、老人、養護人三者之間形成了制約機制，并簽訂協議。養護人按照協議為老人提供相關服務，老人為養護人提供津貼薪水。養護人需要認真填寫相關記錄表格，便于相關機構的考查和監督。

2.1.6確定資金來源

為了啟動這一新型養老模式，社區政府目光長遠，在家庭養老和機構養老之外，高瞻遠矚，與國外發達國家的養老運行模式積極接軌，探索適合中國國情和老年人需求特殊化、個性化的養老發展模式，并對此項模式給予大力支持，除了政府財政撥款之外，還發動慈善組織、社會企業等力量，不斷充實社區的養老基金，促進了養老事業的極大發展，也成為國內其他省市爭相效仿的對象。但是，即便如此，隨著老年群體的逐漸龐大，目前的資金積累愈發顯得捉襟見肘，資金支持已經成為大連市發展居家養老的阻力因素，若不能合理解決，居家養老事業將會受到不小的沖擊。

隨著大連市開創居家養老模式至今，其運行模式得到了學術界和政府相關部門的普遍認可。以大連市民權街道為試點基地，我國其他地方也躍躍欲試，其中寶雞市的居家養老工作已經取得了一定的成效，其發展的軌道和方向與大連市不謀而合，但是當地政府本著因地制宜的原則，在吸取其他地方成功經驗的基礎上，結合本地區的實際情況，著手建立了頗具地方特色的居家養老模式。

2.2寶雞市城鎮居家養老的實踐

寶雞市政府在進行實地考察之后，選擇了渭濱區作為居家養老的“實驗基地”，意在打造“寶雞市渭濱模式”，同時本著無償加有償的運行原則，既可以提高服務機構的積極性，又可以保障對老年人的服務質量。

2.2.1確定享受政府無償服務的對象、標準和范圍

與大連市的不同之處在于，寶雞市確立了相當詳細的享受政府無償服務的對象、標準和范圍，按照勞動能力、自理能力、有無子女照顧、家庭收入等進行六大等級的分類，每個等級都有相應的補貼標準，等級越低情況越嚴重，則需要的政府補貼越多。

2.2.2確定居家養老服務內容

渭濱區居家養老服務的內容包括三方面：①生活家政服務，包括送餐、理發、陪同或者代購、洗衣、室內清潔、家電維修等；②精神照顧服務，包括陪老人外出、聊天、心理咨詢等；③醫療保健服務，包括陪老人看病，協助老人吃藥、檢查身體等。

2.2.3確定上門服務形式

渭濱區愛心居家養老創新性地實行了“一表一卡一臺賬”的運作方式，即中心為獲得享受居家養老服務的老人每人發放一張服務卡，護理人員按照約定為老人上門服務，每次服務的時間不得少于兩個小時。服務之后，護理人員需要認真填寫養老中心的相關表格，記錄服務內容和服務質量等，由老人和護理人員雙方簽字確認。

2.2.4確定資金保障

渭濱區政府大力支持居家養老服務，為了保障其順利進行，區財政每年撥付100萬元養老專項資金用于渭濱區居家養老服務。在渭濱區愛心養老服務中心成立時，區財政劃撥了5萬元經費，用于支持購買硬件設備。除此之外，區政府還按照每年服務的老年人數量，按照每人每年150元的補助標準支付給養老服務中心18萬元。

我國的城鎮居家養老服務是以試點形式展開的，從服務區域看，目前開展城鎮居家養老服務的省市較少，實際享受居家養老服務的老人數量也比較少。近年來，開展此項養老模式的城市數量在不斷增多，北京、大連、天津、青島、濟南、廈門、寧波、杭州、武漢、上海、昆山、寶雞等地都屬于居家養老基礎比較好的地方。但是，即使是已經實行了居家養老服務模式的區縣也未必做到了全覆蓋，更何況那些數量頗多、尚未啟動居家養老服務的地方了。經過我國多年的探索和實踐，居家養老服務是適合我國國情并且符合老年群體需要的模式，但是，就目前我國養老產業的發展來看，居家養老還未真正承擔起除家庭養老、機構養老之外的第三支柱的重擔，其發展和完善也是任重而道遠的。

3　我國城鎮居家養老存在的問題

3.1居家養老服務內容比較單一

我國現行的居家養老服務內容比較單一，無法滿足老年人在生活、精神等方面的需要。我國居家養老主要有上門服務、日托中心、鄰里互助等形式[5]，詳見表2。由于我國養護員不具備專業的醫養知識，對于享受上門服務、生活不能自理的老人，只提供室內清潔、做飯、洗衣服等基本的家政服務，對于老人精神層面的慰藉較少，無法滿足老人較高層次的需求。因此，積極建立包括基本生活、精神需要、文化娛樂、醫療服務的全方位、多層次、寬體系的居家養老服務模式已迫在眉睫。

表2　城市老年人社區服務需求情況表

3.2居家養老服務人員緊缺，素質較低

(1)老年人由于各項身體機能老化，需要不同程度的生活照料和醫療護理，但現實中，由于思想觀念的束縛，部分人不愿意從事老人養護員的工作，認為這種工作又臟又累，無法滿足自身的求職意愿，這也從就業層面限制了老年人服務人員的來源。

(2)目前，我國居家養老服務人員大多是沒有經過專業培訓、沒有護理資格證的下崗女職工或者農村進城務工人員。在進入老人家中服務之前，他們只是在社區街道的組織下接受過有關老年人生活、心理、常見疾病的基礎培訓，并未達到專業水準，無法滿足老年人對臨終關懷、心理咨詢、醫療護理等方面的需求。因此，居家養老服務人員的專業化和服務水平需要進一步的提高。

(3)現階段，我國從事居家養老服務的人員包括收費的職業服務人員、政府財政支持的社區養護員以及完全免費的志愿者等。收費的職業服務人員比例很少，大部分是沒有專業知識的業余人員，在這部分業余人員中還包括部分志愿者。由于老年人特殊的心理狀況，極易對身邊的照料人員產生情感上的依賴，但是由于志愿者大多只能提供短時間的無償照料，因而無法保證居家養老服務供給的長期性。

3.3從政府責任角度來看存在的主要問題

3.3.1居家養老服務資金來源需要拓寬

目前，我國城鎮居家養老的資金來源主要是政府財政撥款、社會慈善組織和企業資助以及社會福利的部分資助等。隨著老年人群體的逐漸擴大、服務人員工資水平的上漲以及老年人對醫療的需求增加，居家養老資金的緊缺現象愈發明顯，但是政府對居家養老事業的扶持力度卻并沒有按照實際情況所需而同步增強。對于新啟動的養老事業而言，政府的財政支持無疑是其堅強的資金后盾，但是就目前來看，政府并沒有承擔起相應的責任，資金支持力度有待提高。

3.3.2居家養老組織體系之間的運轉需要協調和規范

(1)我國居家養老服務的參與主體包括政府、企業、社區、非營利組織等幾個部分[6]。現實中，信息不對稱和相關法律的缺失，使得各個部分之間的工作經常出現重疊的現象，不僅造成了資源浪費，也造成了效率低下的弊端。

(2)由于居家養老服務各參與主體的工作范圍沒有明確劃分，從而導致推諉扯皮、推卸責任的現象屢屢發生，這對于發展城鎮居家養老事業非常不利。

(3)由于“尋租”的存在，政府在購買養老服務時會出現購買機構單一、缺乏市場競爭的現象，因而需要加強對政府的監督。

4　完善我國城鎮居家養老的對策建議

4.1關注“源頭”

4.1.1關注資金來源

目前，我國居家養老的資金主要來源于政府財政撥款和社會捐助等途徑，無法滿足養老事業的需要。因此，要拓寬籌資渠道，一方面政府可以增加財政的扶持力度，承擔更多責任，也可以積極推動各種民間組織、非營利組織的發展，并發動企業慈善的力量；另一方面，可以嘗試建立社會保險類型的儲備資金模式，即在進入社區居家養老之前，個人逐月積累資金，這樣既可以減輕財政壓力，又可以未雨綢繆，調動個人的積極性。

4.1.2關注服務人員

(1)在數量上，一方面，可以利用媒體等輿論力量，減輕人們對養老服務人員的觀念束縛，并通過在學校里設置相關專業、增加服務人員薪酬等方式，使養老服務人員職業化，以保證供給的長期性和穩定性。另一方面，可以動員社區內居民互幫互助，激發大家的熱情和愛心，讓更多的人參與到養老事業中來。

(2)在質量上，要積極學習國外先進經驗，通過專業、嚴格的崗位培訓，使養老服務人員具備較專業的養老護理知識，并促進養老服務人員的專業化。同時還要針對老年人的需求，提供個性化、人性化服務，做到科學養老。

4.1.3關注被服務人員

(1)對居家養老服務需求的老人越多，對資金、人力等的需求也必然增多。筆者認為，社區可以為每位老人建立健康檔案或者記錄表，積極關注老人的身體健康狀況、收入水平、居住條件等動態信息，尤其是在醫養結合方面，可以嘗試建立“預警”機制，即針對即將進入身體機能失調狀態的老人，要通過預防措施、干預手段來延緩老年人衰老、失能的速度，盡量提升老年人的自我照顧能力，以達到降低人均養老費用的目的。

(2)發掘老年人的價值。針對部分家境好、身體好的退休老人，可以建立“老人人才中心”，在社區開展的各項文體娛樂活動中，積極發揮他們的帶頭作用，從而激發老年人參加社區活動的興趣和熱情。有的退休老人甚至具有醫療方面的知識，可以在他們身體條件允許的情況下，鼓勵其在社區內開展義診等活動。

(3)對于“年輕”的老人而言，可以動員他們積極幫助其他“年老”的老年人，這樣也可以緩解社區服務人員不足的情況。

4.2機制建設

4.2.1監督機制

目前我國城鎮居家養老主要由政府、社區、非營利組織等多個部門介入，這其中必然會涉及職責劃分、尋租腐敗等多種問題。建立監督機制可以提高各部門的運轉效率和資源的利用效率，也可以運用輿論監督或者道德倫理約束的力量，使各部門各司其職，使各種違法亂紀、徇私舞弊的現象無處遁形。

4.2.2評估機制

評估機制主要涉及評論員和評估中介組織的問題。筆者建議在社區內培訓專業的評估人員，這些評估人員會按照約定定期到老人家中或者養護員家中，一是了解老年人的各項需求，二是考察養護員的工作是否盡職、是否讓老人滿意。在國外，評估中介組織在各行各業中具有重要作用，我們可以借鑒國外的先進做法，將評估機制納入我國的居家養老服務體系中，通過第三方的參與，公正、客觀地評價和預測居家養老事業的缺點不足和發展前景，從而推動養老事業的創新發展。

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責任編輯：沈玲

Research on Problems of Home Pension for Urban Aged People and Countermeasures

SUN Miaomiao，LIU Xiaomei

(School of Public Management， Northeast University of Finance and Economics, Dalian 116025， China)

This paper reviews the concepts of home pension and its basic principles. Based on this, it takes Dalian City and Baoji City as examples to discuss the operation situation of China′s urban home pension and the problems existed from service targets, service standards, service contents and capital sources, then gives countermeasures and suggestions on how to further develop and improve urban home pension from capital sources, service staff, service targets as well as supervision and evaluation mechanism construction.

home-based care for the aged; capital source; service staff; mechanism construction

2016-06-10

國家社會科學基金一般項目(13BSH082)；遼寧省社會科學基金項目(L12BSH008)；東北財經大學學科建設支持計劃項目(XKT-201409)

孫苗苗(1992-)，女，山東威海人，碩士研究生，主要從事社會保障研究；劉曉梅(1964-)，女，遼寧大連人，教授，博士，博士研究生導師，主要從事社會保障研究。

C913

A

1009-3907(2016)09-0017-05