淺析新型城鎮化進程中政府對流動人口的政策設計——以上海松江區為例

■徐文震

淺析新型城鎮化進程中政府對流動人口的政策設計——以上海松江區為例

■徐文震

2015年，黨的十八屆三中全會明確要求，堅持走中國特色新型城鎮化道路，隨后召開的中央城鎮化工作會議進一步強調“走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路”。2016年3月，《國家新型城鎮化規劃》正式出臺。《規劃》指出，以人為本，公平共享。以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。新形勢下，政府如何制定正確的外來流動人口管理政策，如何通過科學合理的政策來解決發展中存在的問題，具有極強的針對性和現實意義。

一、流動人口是城市發展繁榮的重要資源

30多年改革開放的進程，傳統的戶籍制的束縛被打破，大量流動人口脫離原聚居地來到城市。據國家衛計委發布的《中國流動人口發展報告2015》（下稱《報告》）有關數據表明，“十二五”時期，我國流動人口平均每年增加約800萬人，2015年末達到2.52億人。

1.流動人口急速膨脹的特點及階段性分析

所謂流動人口，一般是指從戶籍所在地向非戶籍所在地流動，從事相關工作取得收入，并在當地居住半年以上的群體。從1978年改革開放至今，流動人口的遷徙有以下幾個基本特征：一是在數量上不斷增多。1995年到2015年的20年里，全國流動人口從5349.8萬人增加至現在的2.52億人，占全國人口總數的比重超過了20%。二是在質量上不斷提高。初高中及以上文化程度者占78.3%，大專及以上文化水平人口比重不斷提高，隨著城市人才高地的構建，一些高學歷、高職稱的知識分子也攜家帶口。來到一線城市發展。三是在平均年齡上有上升的趨勢。《報告》稱流動人口的平均年齡不斷上升，老人的數量有增多趨勢。調查表明，近九成已婚新生代流動人口他們是夫妻雙方一起流動，而且是配偶、子女共同流動占60%，越來越多的流動家庭開始攜帶老人流動。2014年，15到59歲間勞動年齡人口約占78%。流動人口的平均年齡在不斷上升，45歲以上的流動人口占全部流動人口的比重由2010年的9.7%上升到2014年的12.9%。流動兒童和流動老人規模不斷增長，流動人口融入城市的愿望強烈。

從上海松江區來看，近30年的流動人口膨脹可以劃分為三個階段。最初的稱之為候鳥式務工時期（1984年-1998年）。農村實行聯產承包責任制后，農民生活水平改善，1984年我國拉開了以城市為重點的經濟體制改革的帷幕，大批農民來到城市務工。這個時期的外來流動人口基本沒有留居城市的愿望，主要以增加家庭收入為目標，他們從事的大多為基礎設施、房屋建筑之類的體力勞動，在農忙季節他們中有的甚至還要趕回家鄉幫助春播秋種，在春節時期形成可觀的“返鄉潮”，產生了中國特色的“春運”現象。根據歷史資料看，當時松江外來人口從改革開放之初的2萬余人，到1998年達到20多萬人。第二階段為蟹居式流動時期（1999 年-2008年）。隨著改革開放的不斷深化，工業化進程形成城市勞動力的嚴重不足，粗放型的生產方式需要大量有一定文化水平的產業工人。1998年，松江撤縣建區，工業化、城市化速度進一步加快。該階段流動人口主要滿足勞動密集型企業對用工的需要，所以這個時期流動人口的文化水平較之他們的父輩普遍提高，平均年齡呈現下降趨勢。他們樂于接受城市文明帶給他們的現代生活理念，留居城市的愿望遠遠高于第一階段的外來流動人口。根據統計資料，2008年松江常住人口達到110萬人。第三階段可以稱之為居家式擴張時期（2009年至今）。信息化時代帶來的是傳統觀念的顛覆，新一代的流動人口呈現出創業的激情，現代文明及生活方式對外來流動人口產生巨大吸引力，他們大多辦理社保、購房定居或者租賃房屋、孩子上學等事務后，形成了未取得戶籍的“新上海人”，他們渴望融入當地社會，但是嚴苛的戶籍制度讓他們停留在“最后一公里”上。2015年松江常住人口達173萬人。

2.流動人口是城市發展的新生力量

改革開放的發展促使我國城市化、工業化進程的大大加快。據國家統計局最新統計數據表明，我國目前城市化水平已經由1979年的17.9%上升到2015年的53.1%。當前，我國一些地方與工業化、城市化進程同步的是老齡化水平的急速提高，這對城市建設需要的有生力量提出了挑戰，而恰恰是流動人口成為城市發展的有生力量。

從“十五”到“十二五”，上海松江區經濟經歷了起步、騰飛、轉型階段，由一個相對來說較為封閉、獨立的農業縣蛻變成一個開放、現代的工業區，這期間流動人口大量涌入。2015年松江區常住人口173萬人，戶籍人口60.2萬人，也就是說，戶籍人口與外來人口倒掛現象十分突出。在松江九亭鎮（工業為主），常住人口36萬人，其中戶籍人口4萬人，流動人口32萬人（數據來源于公安部門調查統計）。2015年，上海市老齡化水平已達20%，在松江一些街鎮的老齡化水平高達25%。如果沒有流動人口的補充，很難想象其制造業和服務業如何滿足社會發展的需要。2015年松江區國內生產總值為970億元，第一產業占比不到1%，第二產業占比高達53%，第三產業占46%。以松江區戶籍人口來滿足產業快速發展需要顯然是不現實的。目前，松江區從事第二、第三產業的人口多來自安徽、江蘇、江西、河南等地，他們為松江區經濟建設和社會發展作出了巨大貢獻。

二、流動人口在城市發展中面臨的問題

我國目前處于人口大流動、大裂變時期，流動人口帶給城市繁榮的同時，也帶來一定的社會隱患；地方政府在享受外來人口紅利的過程中，也面臨公共服務資源“供不應求”的壓力。

1.流動人口激增產生“雙不公平”心理

公平是社會存在的基本原則，也是人類社會追求的一個重要目標。一般情況下，有付出就應該有收益，享受相應的福利。但是，一個客觀的事實是，流動人口因為戶籍的原因，他們在一系列問題上不能享受國民待遇。也就是說，他們的付出僅僅是以經濟作為回報，而所謂的社會資源均等化在他們身上不能得到充分體現，比如就學、就醫乃至購房、養老，更不用說選舉權的行使，獲得各種代表資格、榮譽稱號的機會和比例少之又少，未能體現公民權利和義務的一致性。這就勢必帶來該群體心理上的落差，甚至形成他們對當地政府政策的不滿意。

從城市原住民（戶籍人口）角度分析，他們往往過多看到的是流動人口增多后，帶來的是社會資源分配上的緊缺。同時，由于外來人口激增產生的群租現象、黑車問題、地下診所、非法辦學等問題比例上升，流動人口的社會不文明（隨地吐痰、隨地大小便、不走斑馬線等）現象存在較高比例，社會犯罪行為多發，引起了原住民的不滿意。通俗地說，就是部分原住民將自己利益的受損簡單歸咎于外來流動人口的過快增長。據松江區有關部門數據，“十二五”期間新建60所學校（包括中小學、幼兒園），但是仍然不能滿足社會需求，在看守所中關押的犯罪嫌疑人中，外來流動人口比例高達86%。

2.流動人口增加帶給政府的“兩難選擇”

外來流動人口是隨著城市化進程加快而伴生的產物。一些地區在發展設計產業政策時并未過多考慮外來流動人口可能帶來的壓力。比如松江工業區中的達豐電腦公司（臺資企業），在企業高峰期時員工一度達到6萬人，企業無法有效解決這么龐大群體的住宿問題，于是周邊區域的房屋租賃業繁榮起來，漸漸衍生出群租現象；在上下班高峰期時，電瓶車車流頗為壯觀，一度交通堵塞；在工業區附近的服務業應運而生，比如游戲廳、洗浴房、快遞業務、水果店、小超市等。

《上海市城市總體規劃（2016-2040）》2016年6月終于正式形成草案。《規劃》提出，堅守土地、人口、環境和安全四大底線。此前，上海已經提出到2020年要將常住人口控制在2500萬人以內。此次《規劃》進一步提出，到2040年，也要將常住人口控制在2500萬人左右。松江區按照上海市總體規劃，結合松江城市承載力，提出了在2020年城市常住人口控制在180萬人的目標。這就存在對外來流動人口的疏導與選擇問題。一方面，建設“科創、人文、生態”的松江需要堅持創新驅動、轉型發展的戰略，不斷推動產業升級，與之配套的是要吸納大量的藍領技術工人和白領管理人員。另一方面，淘汰傳統產業過程也是淘汰一批從事簡單勞動的剩余勞動力的過程，但是如何消化這一過程中的勞資矛盾、如何引導這批外來流動人口合理回流，對政府來說是一個艱難的過程。

選擇、引進人才需要產業支撐，更需要配套政策。疏導、管理外來流動人口需要創新社會治理，也需要政策設計。這給政府帶來了兩難選擇，對政府的宏觀管理提出了考驗。

三、政府對流動人口選擇、疏導和治理的政策設計

流動人口是一個地區的人力資源的重要組成部分。人口流動是人力資源配置優化的根本路徑之一。現代市場經濟條件下的人口現代化進程需要通過人口流動路徑來完成，而人口的流動不應該是無序的，應該在政府政策引導下有序進行。城市政府公共管理的主要任務，就是為包括外來流動人員在內的所有居住在城市中的公民提供必要的公共物品和公共服務，因為流動人員也是城市社區的平等元素。從上海市對流動人口管理政策法規演變軌跡，可以看出地方政府在政策制定上體現了宏觀性、科學性、針對性。從1994年的“藍印戶口”到2000年的“引進人才工作證實施辦法”，從2002年的“外來人員就業證制度”到“綜合保險”，這些政策設計既是對外來流動人口權益的一種保護，也是出于對城市有序發展的考量。

1.產業政策是調節流動人口數量的根本之策

一地的發展確立什么樣的產業政策，就會形成什么樣的產業結構，由此而來的是城市人口結構變化。美國的“硅谷”集聚的是科技型、創新型企業，所以其人口結構表現為高端型人才為主導；浦東陸家嘴集聚的是金融型、貿易型企業，所以其人口結構表現為復合型知識結構的學院派居多。松江曾經集聚的是出口導向的勞動密集型企業，所以其人口結構表現為粗放型、低端性。松江要有效控制外來流動人口，就必須抓住產業結構調整這個牛鼻子，通過產業升級換代實現外來流動人口的自然減少，這是最有效的辦法。有關職能部門需要從城市發展的戰略高度考量，謀篇布局，引進高端企業，淘汰高能耗、高污染、低效益企業，從而逐漸實現部分外來流動人口的良性退出。

2.人才政策是吸引優秀流動人口的重要杠桿

人才是一地發展不可多得的寶貴資源，也是構筑科技型高地的重要支撐。各地在收羅人才的過程中可謂政策迭出，有戶籍政策的，有住房補貼的，有優厚薪酬的，有工作環境的。目前來看，松江對引進人才、使用人才、留住人才出臺了系列政策，也收到一定的效果。但與其他地區比較來看，力度不大，靈活度不高，吸引力不強。比如房子，能否考慮政府主導、企業投資、部門管理，建設一個高級人才小區（含人才公寓），根據職稱定面積，根據服務年限定補貼，根據貢獻定獎勵，從而讓人才人心思定、人心思進，有所作為。目前北上廣深一線城市過高市場房價不利于人才的進入，只有政府出臺相關政策才能做到筑巢引鳳。

3.管理政策是控制流動人口過快增長的有效閥門

一段時期，上海對外來流動人口采用居住證制度，能夠比較有效地統計和管理外來流動人口。隨著大眾創業、萬眾創新的熱潮，一部分人在自主擇業的過程中選擇了不登記、不申領居住證而定居的方式，比如房產中介機構中眾多年輕人，來無影去無蹤，沒有任何登記痕跡，社區有限的力量根本無法完成這種高流動性、大流量的調查、登記任務，這大大提高了政府社會治理的難度，加大了社會治理的成本。政府應該出臺強制登記政策，對流動人口居住半年以上的要求主動申報、登記。一地的有效管理應該建立在摸清家底前提基礎上，必須實行以戶為單位的人口申報、登記制度，只有這樣，外來流動人口中的一些不可控因素才會大大下降，社會的安全系數和幸福指數才能有效提高。

4.配套政策是提升全社會幸福指數的重要保證

黨的十八屆三中全會提出了推進國家社會治理體系和治理能力現代化的目標，要求創新社會治理體制，改進社會治理方式。改革開放以來，中國社會傳統的二元結構被打破，滿足了市場經濟條件下資源配置的市場化需要，但是傳統的管理體制滯后于社會發展的變化，于是產生了一系列的社會矛盾。這就要求政府需要適應形勢發展的需要，著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會活力，醞釀出臺相關配套政策。比如公積金的繳納和相應的購房政策、醫療保險繳納的鼓勵性政策、入學升學的陽光公平政策、就業創業的扶持政策、個人誠信的積分政策等等。只有加強宏觀管理的前瞻性、針對性、協調性，注重改革的系統性、整體性、協同性，我們才能實現社會充滿活力又和諧有序的目標。

（作者單位：中共松江區委黨校）