滬郊新型農村社區治理的問題和創新思路

■杜學峰

滬郊新型農村社區治理的問題和創新思路

■杜學峰

近年來，上海郊區進入了快速城市化階段，城市建設重心和產業布局正在快速向郊區轉移。與此同時，在統籌城鄉發展戰略指導下，上海較早出現了新型的農村社區。這些存在于城市及市鎮周邊特別是城鄉接合部的農民集中居住社區，既不同于傳統自然村落或行政村組，又不同于城市社區，是介于傳統農村社區（行政村）與城市社區之間的一種新的農村社會形態。當前在如何建設和管理的問題上面臨許多困難，需要在認真探索新型農村社區治理特點和規律的基礎上，提出治理的思路框架，思考推進路徑。

一、新型農村社區治理面臨挑戰

所謂新型農村社區，是指打破原有的村莊界限，通過統一規劃、統一建設，把兩個或兩個以上的自然村或行政村合并在一起，組建形成農民新的生產生活的共同體的社會區域。上海是全國推行“三個集中”（工業向園區集中、農民向社區集中、耕地向規模化經營集中）最早的地區，通過“三個集中”，大力開展農村社區化建設，引導散居農民向居民住宅公寓式、別墅式集中居住，從而形成新型農村社區。以某區為例，目前建設成型的新型農村社區大致有三類：即依靠自身壯大起來的集體經濟建設新住宅區而形成的農村社區、在政府推動下多村農民合并集中建設而成農村社區，以及借助土地綜合整治政策實現農民宅基地歸并形成的農村社區。

這些因各種不同因素引致的新型農村社區與傳統的農村社區在內涵與形式上存在很大的不同，面對村民傳統的生產方式、生活方式發生的重大變化和村落共同體的迅速消失，無論是建設、發展還是管理治理，按照傳統的路徑和方式進行，都將面臨困境，需要有新的思路和新的實踐探索。因為，傳統的農村或農村社區主要依靠“村民委員會”自治模式實現農村的管理和治理，在新型農村社區建設的背景下，越來越不適應，從組織上變革農村治理模式，創新農村公共服務體系是大勢所趨。

如何通過新型農村社區建設，引導農村居民積極參與社區管理，自覺維護自己的合法權益和社會公平，借助政府和社會各種力量建立農村社區內的互助合作和相互關懷的社區服務體系，實現社區居民的自我管理和自我服務，是新型農村社區治理的主要任務和關鍵所在。新型農村社區治理的提出，是促使農村基層政權從管理職能為主向服務職能為主轉變，促進村民自治向社區自治轉變的一次新的探索和實踐。

二、新型農村社區治理需要解決的幾個問題

作為農村治理體制變遷的制度創新，新型農村社區的建設與治理還在探索當中，特別是改革開放以來逐步形成的治理模式和利益格局，使得新型農村社區治理僅僅停留在政府推動和扶持的層面，更多是形式的改變而非內涵的實現。可以說，農村現有治理體制所形成的基本社會秩序在很多方面也成為新型農村社區治理的現實困境。

問題之一：新型農村社區功能應該如何定位

這是關系新型農村社區組織和管理體制建設和發展的方向，關系到誰來主導社區治理、采取什么方式進行治理的問題。新型農村社區是農村社會關系、組織形式、村民生產生活方式和分配方式多樣性變動中生成、推進和發展的，體現的是農村社會從傳統向現代的轉型。傳統農村治理以依托村委會載體而進行村民自治為主要方式，行政化主導明顯、自治權利落實不到位、社區組織發育不足、村民參與度低等仍然是主要制約瓶頸。新型農村社區治理能否突破行政化主導的藩籬，引導社會力量參與到社區治理，切實發揮社區成員治理主體的作用，調動各方面的積極性和主動性，更大程度上實現社區自治功能，需要下大氣力探索和實踐。

問題之二：新型農村社區治理到底應包含哪些內容

統籌城鄉發展背景下產生的新型農村社區治理，本質上是為彌補長期以來農村社會事業和公共服務不足，解決城鄉差距過大的歷史遺留問題的。因此，新型農村社區建設和治理的側重點肯定是社會建設和社會管理，如果把過去農村經濟發展、政治建設、文化建設和黨的建設等都放進來，是否合適，也需要在理論上說清楚。

問題之三：新型農村社區治理的核心到底是什么

社區的功能在于為基于某種社會紐帶聯系在一起的一定區域的居民形成共同體意識和家園歸屬感。這應該是社區的精神內核，自然也應該成為新型農村社區治理關注的核心問題。然而當前我們許多地方所推進的新型農村社區建設，其著眼點主要放在農村基礎設施、環境整治、社會保障和公共產品的提供方面，而對社區成員的社區意識、社區文化培育特別是弱勢群體的關懷方面往往被嚴重忽視。實踐中發生的社區建設和治理政府一頭熱、居民一頭冷的現象，恐怕與此不無關聯。

問題之四：新型農村社區的合理治理單位應為多大

新型農村社區一般是由幾個村合并而成，其管理比以前規模大而且復雜。作為一個“規模更大”的生活集聚區，社區遇到的問題是原來農村村落組織所沒有遇到過的，能否把不同村莊背景、相對異質化的居民集中起來管理，需要探索合理的管理幅度或治理半徑。實踐中，一些地方盲目拆村并居，急著把村民的居住集中起來，或者先把組織機構合并起來，到底怎么來治理這個簡單歸置在一起的所謂新型農村社區，并在多大范圍內可以有效治理，心中并沒有底。這是新型農村社區治理面臨的又一個理論困境。

三、創新新型農村社區治理的思路與對策

社區化管理是在城鄉基層社會管理面臨困境時，作為一種解決辦法進入政府頂層設計視野的。最初從城市社區開始探索，后來拓展到農村。農村在推進社區建設和管理實踐中，開始把村民自治與社區管理結合起來，逐漸形成一些農村社區管理的有效形式。但是，社區制管理依然處于探索階段，它目前僅作為基層社會管理的輔助手段和工具而存在，距離完善還有漫長的路要走。

拆村并居等多種模式形成的農村社區既不同于原來的村莊，也不同于城市社區。它不僅僅是社區規模的擴大、村落組織的重組、農民變成居民、村委會變成社區管委會等形式意義的變化，而是根源于農民居住形態、生產生活方式的重大變革而帶來的社會關系結構、社會秩序結構和社會認知結構的改變。因而新型農村社區的治理與傳統農村社會管理和城市社區管理也有很大的不同。從治理內容方面看，新型農村社區除了教育、衛生、就業、社保等一般項目外，還需要增加諸如商貿、農資供應、農技服務以及環境整治、物業服務、流動人口管理等新的管理服務內容。從治理環境來看，傳統的村莊治理是相對封閉的環境下進行的，而新型農村社區則具有較大的開放性，但與城市社區相比，又不是完全的陌生人社會，還具有以農業人口為主的同質性。從治理基礎看，新型農村社區多數是由原來的村莊合并而成，沒有城市社區相對健全的管理體制和制度保障，社區服務設施也不齊備，甚至職能也不是很清晰。因此，探索新型農村社區建設過程中，要放在統籌城鄉發展，實現城鄉發展一體化的現實背景下思考，要創新管理理念，變革治理方式，在構建新型城鄉關系下因地制宜，有序推進。既要避免簡單化套用城市社區管理模式，也要防止回歸到農村管理的舊軌道上去。

（一）立足城鄉統籌發展，從建構新型城鄉關系的高度，有序推進新型農村社區治理的變革

城鄉發展一體化是統籌城鄉發展的根本目標。但城鄉發展一體化并非城鄉發展一樣化，而是通過農村治理變革和加大農村公共服務建設力度，實現城鄉基本公共服務均等化，再造新型的城鄉關系。當前我們正在推進的新型農村社區建設無疑會極大地改變農村社會生活的村落面貌，促進城鎮化發展，縮小城鄉差距。但是，這種以拆村并居等多種模式為基礎建立新型農村社區的發展思路，仍然是就農村發展農村的慣性思維，實際上并沒有從根本上突破城鄉二元體制，無論是中心村、新建區還是小城鎮，其發展都有很大局限性，難以有效實現城鄉發展資源和公共服務均等化。這就需要我們在統籌城鄉發展的思維上有根本性變革，探索體制改革和社會管理的創新。

在新型農村社區建設過程中，各級政府要切實加大投入力度，特別是在諸如水、電、燃氣等基本生活設施以及公路、綠化、社區衛生、安全保衛等公共實施建設方面，要按照不低于城市社區公共服務平均水平的要求為農村社區配置資源，以保障社區生活的基本運轉；結合新型農村社區現有的社會發展條件，考慮農村社區居民公共需求的多元化特點，有針對性地提供商貿、教育、醫療、養老、文化、健身、娛樂等服務，提升村民的生活質量；從實際出發，按照新型農村社區治理的特殊性要求，逐步健全組織管理體制，完善工作機制，探索適合新型農村社區特征的管理方式，提升治理水平。

（二）根據新型農村社區的特點，完善社區組織管理體制，重構農村社區治理體系

社區管理體制是社區管理主體在社區資源配置、社區事務管理、社區關系調適等領域中的地位、作用以及相互關系、運作方式、互動程序等規范體系。在新型農村社區治理中存在三類主體：鄉鎮政府、社會組織和村居民群眾。其中政府代表國家意志，秉承上級政府的行政管理要求，負責國家政策法規的執行，并落實公共服務的提供；社會組織是基層社會自治的載體，承擔與政府溝通協商功能，同時還代表群眾的志愿精神，提供弱勢群體所需要的公益服務；村民既是社區治理的主體，也是社區治理和服務的對象和主要受益者。但是，由于長期以來社會組織發育不足，基層群眾自治資源短缺，“政強社弱”的局面并沒有太大改變。結果是政府承擔了很多不該管、管不好的公共事務管理職能，而社會組織和群眾本來應該發揮的參與治理的主體作用卻不盡如人意。這使得社區管理體制變革成為必然。

順應城鎮化發展趨勢，根據新型農村社區的特點，探索構建社區服務中心、社區建設協調委員會和社區社會組織等組織框架，形成以社區服務中心承接政府公共服務、社區建設協調委員會主導社區民主協商和社區自治、社會組織參與自治和社會協管為內涵的社區組織管理體制，完善農村社區治理體系，促進社區居民的社會融合。

（三）理順政府管理與基層群眾自治的關系，實現政府社會管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動

鄉村關系是村民自治的核心問題之一。新型農村社區治理要堅持以社區自治為基本原則，首先要解決好行政管理體系與社區自我管理體系間的關系。要依法確定行政管理體系與社區自我管理體系的關系定位，理順鄉村關系。新型農村社區是介于農村和城市社區之間的特殊形態，其自治到底是依據《村民委員會組織法》還是依據《城市居民委員會組織法》還沒有明確。但在群眾自治與政府管理的關系問題上基本精神是一致的，這就是鄉鎮政府與社區之間是“指導與協助、服務與監督”的關系，這意味著政府對社區負有指導和服務的義務，社區則代表居民群眾對政府部門的工作予以協助并進行監督。據此，實踐中要對鄉鎮政府與社區之間的所有相關工作進行明確的清理，劃清在這些基層管理和服務工作中，鄉鎮政府及其部門與社區之間的權利義務關系，嚴格分清政府與社區的各自職責。

在厘清政府與社區關系的基礎上，要以公共服務和社會治理為紐帶，建立起政府社會管理和社區自我管理有效銜接、政府依法行政和社區居民依法自治良性互動的新型農村社區治理體制。這就要求推進政府職能轉變，建設服務型鄉鎮政府，促進政府工作重心下移，加快公共管理社區化步伐。鄉鎮服務型政府建設的首要任務就是發展農村社會事業，提供公共產品和服務，做好農村社會管理，而農村社區建設的首要內容也是農村基礎設施建設和有效的社區治理。鄉鎮政府和社區自治組織的工作在這里有了交集，為理順鄉村關系，構建政府與社區的銜接和互動提供了可能。要實現這個目標，一方面，鄉鎮政府必須轉變思路，工作重心真正下移，切實把管理和服務延伸和推進到農村社區第一線；另一方面，鄉鎮政府要調整管理方式，逐步改變以往單純依靠行政手段進行社會管理的做法，更多地依靠法治手段調整農村社會各種關系。此外，有地方探索對社區干部的補貼部分實施居民票決制，把評價干部工作標準的權利賦予居民群眾，有利于在一定程度上理順鄉村關系，建立良性互動的農村社區治理體制。

（四）注重社會組織的培育，發揮社會組織作用，善于引進市場和社會力量參與社區治理

發揮社會組織作用，增強社會自治功能，這是新型農村社區治理極其主要的一個環節。社會組織能夠凝聚社會力量，引導居民參與聯結，實現利益表達有序化，能夠在反映民眾訴求、維護弱勢群體權益、滿足公共服務多元化需求方面發揮積極作用。基層政府要努力培育并發展以公益類、慈善類和服務類為重點的社會組織，使其與政府管理形成合力，共同推動社會治理創新，推動基層社會生活共同體的建構。當前，在新型農村社區治理中，最緊要的是要培育和發展農村社區各類中介組織。所謂社區中介組織，是指由社區村居民自發成立的，主要在本社區范圍內活動的志愿性、地緣性、趣緣性組織，包括各類社區文體協會、聯誼會、志愿者服務隊、藝術團體、文體組織、論壇組織等。培育這些組織，政府要做的，一是積極引導，提供諸如指派專人定期聯系、輔導，幫助辦理登記等服務；二是在組織建立后，幫助建章立制，有條件地提供場地、經費支持等；三是加強指導和教育，把握正確的發展方向。

農村社區治理固然離不開政府和社區自治組織，但市場和社會的力量也不應該忽視，在發達地區的社會管理實踐中，市場和社會的力量不僅參與社區的管理和服務中，而且作出了卓有成效的貢獻。社會力量隱藏在廣大群眾之中，積極依托和運用社會的力量包括市場力量進行社會治理，是實現社會治理有效性的重要途徑。要采取有效措施，鼓勵和動員社區居民變被動管理為主動參與，引導和激勵社會力量和市場力量參與社區治理，構建民眾表達和聯結的載體，形成廣泛持久的社會合力，推動社會治理創新。從各地探索的經驗看，初步形成社企合一型的市場化社區管理模式（武漢的百步亭花園）、村企合一型的農村社區管理模式和引導專業合作經濟組織參與社區管理模式等幾種，對于上海完善新型農村社區治理具有重要的借鑒意義。

（作者單位：中共奉賢區委黨校）