房地產(chǎn)經(jīng)紀監(jiān)管的問題與對策

曹伊清

今年以來，一線城市及部分二線城市房價飛漲，不少人認為房地產(chǎn)經(jīng)紀對于房地產(chǎn)市場的活躍起了較大的作用，甚至房價攀升也與房地產(chǎn)經(jīng)紀有關(guān)。隨著上海“鏈家事件”引發(fā)的對房地產(chǎn)經(jīng)紀的種種負面評價，引起了中央有關(guān)部門和地方政府的高度重視。

一、房地產(chǎn)經(jīng)紀的監(jiān)管現(xiàn)狀

今年3月，上海市消保委率先曝光上海“鏈家事件”，該事件的出現(xiàn)顯示出這個中國最大的房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)在經(jīng)營活動中的諸多不規(guī)范行為，引起了監(jiān)管各方的重視。隨之，上海銀監(jiān)局、工商局、住建委等各自對鏈家公司采取不同的行政手段，如暫停業(yè)務(wù)辦理、罰款。住建部副部長陸克華在2016年5月6日國務(wù)院政策例行吹風會上再次強調(diào)7個監(jiān)管措施，并表示住建部正在制定文件。

實踐中，房地產(chǎn)經(jīng)紀糾紛和矛盾的爆發(fā)點往往是在交易環(huán)節(jié)，按照目前的分工與體制，住建部門是房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的主管部門（不動產(chǎn)登記職能雖然已經(jīng)劃歸國土資源部門，但按照2015年7月10日國土資源部、住建部《關(guān)于做好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易管理銜接的指導(dǎo)意見》，住建部門仍然保留有交易管理的職責。即在房地產(chǎn)交易的實際操作中，雙方當事人須先在住建部門辦理交易手續(xù)，然后才能辦理不動產(chǎn)登記，領(lǐng)取不動產(chǎn)權(quán)利證書）。因此，如果產(chǎn)生法律糾紛首當其沖的是交易主管部門即住建（房產(chǎn)）部門。以法院審理的涉及經(jīng)紀的案件為例，一旦發(fā)現(xiàn)因為經(jīng)紀行為不規(guī)范而導(dǎo)致的糾紛，往往也會針對管理部門提出司法建議。從筆者查閱的部分司法建議的發(fā)出對象看，大部分針對住房管理部門，也有部分針對經(jīng)紀行業(yè)協(xié)會。各級政府、司法部門乃至社會各界自然而然地也將各地的住建部門（房管部門）看作是房地產(chǎn)經(jīng)紀監(jiān)管的主要行政責任方。

顯然，相關(guān)部門及執(zhí)法部門存在一些認識上的誤區(qū)。實際上，在現(xiàn)行的法律體制中，對房地產(chǎn)經(jīng)紀的監(jiān)管涉及多個部門，如工商（市場監(jiān)管）、發(fā)改、人力資源等，只是目前各職權(quán)部門大多各自為政，低調(diào)執(zhí)法，因此監(jiān)管效果始終顯現(xiàn)不出來。

二、房地產(chǎn)經(jīng)紀監(jiān)管中的問題

房地產(chǎn)經(jīng)紀監(jiān)管主要依據(jù)的是三部委制定的《房地產(chǎn)經(jīng)紀管理辦法》，而作為市場監(jiān)管的主要部門——工商部門（市場監(jiān)管部門）則不在其內(nèi)。工商部門監(jiān)管依據(jù)主要是國家工商總局頒布的《經(jīng)紀人管理辦法》，其明確監(jiān)管對象是普通經(jīng)紀人，而房地產(chǎn)經(jīng)紀人作為其中的一類，和演藝經(jīng)紀人、體育經(jīng)紀人等一樣，也納入其規(guī)范管理之中。但該辦法4月份剛剛廢止，目前國家工商總局尚無新規(guī)出臺。總體上看，目前在執(zhí)法依據(jù)上明顯存在規(guī)范層級偏低、規(guī)范和要求不統(tǒng)一等問題。

筆者認為，要達到理想的監(jiān)管效果，僅依靠住建部門的努力是遠遠不夠的。如對于所謂不領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的“黑經(jīng)紀”問題，首先涉及工商部門（無營業(yè)執(zhí)照），也涉及住建部門（機構(gòu)不辦理備案）；人員問題涉及工商部門、人力資源部門、住建部門；經(jīng)紀收費涉及物價部門（發(fā)改委）。其他的還有一些行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管，如房地產(chǎn)經(jīng)紀人學會、經(jīng)紀行業(yè)協(xié)會、消費者保護協(xié)會等，所以要形成規(guī)范的房地產(chǎn)經(jīng)紀市場，需要多部門的合力和市場的自律。

在經(jīng)紀管理上一直以來存在分歧：一種主張是強化行政監(jiān)管手段；另一種主張是遵循市場規(guī)律，讓市場自我調(diào)節(jié)。但近些年的市場發(fā)展證明：單一手段的監(jiān)管并不能達成市場規(guī)范的目的。房地產(chǎn)經(jīng)紀的業(yè)務(wù)活動與住建部門發(fā)生較多的關(guān)聯(lián)，此外工商行政部門也對房地產(chǎn)經(jīng)紀行為和與之相關(guān)的房地產(chǎn)廣告、合同等有監(jiān)管權(quán)。目前監(jiān)管措施主要依賴處罰，且行政處罰是以罰款為主。就行政處罰而言，在整個查處過程中，有關(guān)部門是否互相聯(lián)系或者通知不得而知。但就筆者所了解的情況，進行溝通合作的情況并不多見。2013年住建部曾經(jīng)聯(lián)合發(fā)文對房地產(chǎn)中介市場進行整治，其后再無其他共同行動。

三、強化房地產(chǎn)經(jīng)紀監(jiān)管的對策與建議

上海“鏈家事件”的處置提供了一個成功的案例。針對目前監(jiān)管手段單一、監(jiān)管效果不理想的狀態(tài)，筆者建議從多維角度建立規(guī)范化的監(jiān)管體制，才能達到市場逐步規(guī)范的目的。

1.實現(xiàn)監(jiān)管手段的多元化

以上海“鏈家”事件為例，案件揭露于消保委的活動，后引發(fā)強烈的社會反響，接著各有關(guān)行政部門開始積極行動，跟進監(jiān)管，并且以“鏈家事件”為契機，開展對房地產(chǎn)經(jīng)紀市場的檢查，在此基礎(chǔ)上各自在自己的職權(quán)范圍內(nèi)采取了最強力的手段進行查處。筆者認為，該案恰恰是近年對房地產(chǎn)經(jīng)紀違法違規(guī)行為查處最有效、手段最多樣化的范例。該事件經(jīng)消保委曝光后，隨后住建主管部門首先進行約談、展開正式調(diào)查，涉事門店及相關(guān)經(jīng)紀人員的網(wǎng)上簽約資格被暫停。

接著上海市住建委認定鏈家公司不如實告知購房人產(chǎn)權(quán)調(diào)查結(jié)果，以隱瞞手段誘騙消費者交易的行為違規(guī)，按照《房地產(chǎn)經(jīng)紀管理辦法》相關(guān)罰則的上限，對鏈家公司和兩名涉案經(jīng)紀人合計罰款8萬元，取消了涉案門店以及相關(guān)經(jīng)紀人員的網(wǎng)上簽約資格，并記入信用檔案。同時，幾個監(jiān)管部門對房地產(chǎn)經(jīng)紀市場開展了檢查和整治，市工商局依據(jù)《中華人民共和國反不正當競爭法》的相關(guān)規(guī)定，對鏈家、太平洋、仁豐、漢宇、我愛我家、佳歆等6家經(jīng)紀企業(yè)，以其虛構(gòu)房源、虛標房屋價格等方式進行虛假宣傳，誤導(dǎo)他人，分別處以13萬元至20萬元的行政處罰。最后，上海銀監(jiān)局決定銀行暫停與鏈家等6家房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)的合作，即從4月25日起，暫停轄內(nèi)各商業(yè)銀行與鏈家、太平洋、我愛我家等6家房地產(chǎn)經(jīng)紀公司的業(yè)務(wù)合作1個月，對于違反個貸業(yè)務(wù)受托支付要求的7家商業(yè)銀行暫停個人住房貸款業(yè)務(wù)2個月，并進行內(nèi)部問責。

鏈家的操作涉及多個違規(guī)行為，這是房地產(chǎn)經(jīng)紀市場近年來處罰力度最大的一次合力行動，上海“鏈家事件”的善后處理非常得力和迅速，是幾個部門共同努力的結(jié)果。同時，鏈家公司也迅速做出正面回應(yīng)，接連發(fā)表對事件的態(tài)度，并全力配合處理，當事人的問題很快得以解決。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于房地產(chǎn)經(jīng)紀行業(yè)違法違規(guī)典型案例的通報（一）》（建房函〔2016〕112號）共通報了7起案件，主要采取的行政手段是罰款、警告、限期整改（責令整改）、暫停簽約資格（一起為取消簽約資格）、記入黑名單等。 “鏈家事件”及其行政主管部門的處理，在房地產(chǎn)經(jīng)紀市場引起了很大的震動，也提供了多個監(jiān)管部門、多種行政手段合力規(guī)范市場的范例。

在未來的監(jiān)管中，有關(guān)部門除行政處罰外，對于違反規(guī)定的經(jīng)紀機構(gòu)和從業(yè)人員，情節(jié)尚不嚴重的，可以不予處罰，而可以從規(guī)范市場的角度進行約談，提出整改要求等。當然，約談情況應(yīng)該公開，記入信用檔案。對于違法、違規(guī)情節(jié)嚴重的經(jīng)紀機構(gòu)和從業(yè)人員，應(yīng)該按照有關(guān)規(guī)定，責令限期改正，記入信用檔案，取消網(wǎng)上簽約資格，并處以罰款。特別是處理結(jié)果需要公示，如北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會網(wǎng)站對房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)和經(jīng)紀人員建有信用檔案公示欄。

應(yīng)該改變單純依賴行政手段的思維定式，推進市場自我規(guī)范和調(diào)節(jié)。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和消費者保護組織的作用，行業(yè)協(xié)會可以定期發(fā)布經(jīng)紀機構(gòu)和經(jīng)紀人員的信用信息，并通過公開有關(guān)處罰信息提示消費者注意，形成不規(guī)范的經(jīng)紀機構(gòu)和經(jīng)紀人員無法在市場中生存的氛圍。

2.建立多部門聯(lián)動監(jiān)管機制

上海對“鏈家事件”的處理為各監(jiān)管部門協(xié)力規(guī)范房地產(chǎn)經(jīng)紀市場提供了很好的范本。建議在接下來的房地產(chǎn)經(jīng)紀管理中將這種多部門檢查、處罰的做法規(guī)范化、常態(tài)化，并建立起職權(quán)部門之間的定期檢查制和檢查結(jié)果的通報制、處罰通報制。如住建主管部門在日常交易管理中發(fā)現(xiàn)無營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營的房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)，或發(fā)現(xiàn)經(jīng)紀機構(gòu)違反《房地產(chǎn)廣告發(fā)布規(guī)定》的，應(yīng)該將有關(guān)證據(jù)、證明材料移交工商管理部門查處，工商部門不得推諉。房地產(chǎn)主管部門發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)違法收取服務(wù)費等價格違法行為，應(yīng)當及時將案件移送價格主管部門查處。對嚴重侵害消費者權(quán)益、擾亂市場秩序的經(jīng)紀機構(gòu)和從業(yè)人員，有關(guān)主管部門應(yīng)該會同相關(guān)的監(jiān)管部門共同查處，情節(jié)嚴重的，應(yīng)當提請工商管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照。工商部門接到提請吊銷營業(yè)執(zhí)照的建議，應(yīng)當進行調(diào)查處理并將結(jié)果通知有關(guān)部門。

各行政監(jiān)管部門如發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)領(lǐng)域的違法、犯罪行為，應(yīng)該立即向有關(guān)部門和司法機關(guān)反映，并及時移交相關(guān)的材料。同時，為規(guī)范政府行政程序，各相關(guān)部門之間應(yīng)該制定案件查處移送的程序性規(guī)范，明確各自的責任。

3.建立房地產(chǎn)經(jīng)紀糾紛解決平臺

房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)和從業(yè)人員與委托人發(fā)生的糾紛大多數(shù)表現(xiàn)為民事糾紛。實踐中，一旦發(fā)生糾紛，作為受害人往往會到監(jiān)管部門（尤其是房地產(chǎn)交易管理部門）進行投訴。對此，監(jiān)管部門作為行政機關(guān)直接介入民事糾紛，或者直接出手解決房地產(chǎn)經(jīng)紀活動中的民事糾紛并無法律依據(jù)。但是行政機關(guān)如果對老百姓的投訴不予理睬，或者直接建議當事人走司法途徑解決糾紛，則很多當事人不僅不理解，而且十分反感政府的這種不干預(yù)、不介入的態(tài)度。不僅如此，這種處理方式還可能有違于建設(shè)服務(wù)型政府的要求。對于監(jiān)管機構(gòu)來講，這樣做肯定會面臨強大的社會輿論壓力。

為解決這類兩難問題，建議有關(guān)部門可以出臺房地產(chǎn)經(jīng)紀糾紛調(diào)解的有關(guān)規(guī)范，并在房地產(chǎn)經(jīng)紀行業(yè)協(xié)會中成立糾紛調(diào)解委員會，既可以處理房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)、房地產(chǎn)經(jīng)紀人員之間的執(zhí)業(yè)糾紛，也可以為日益增加的房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)和經(jīng)紀人員與委托人之間的糾紛提供非訴訟解決糾紛的平臺。當房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)或者從業(yè)人員和交易當事人之間發(fā)生矛盾或者糾紛到主管部門投訴，如果監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)是純粹的民事糾紛，則監(jiān)管部門可以引導(dǎo)雙方到行業(yè)協(xié)會進行調(diào)解。行業(yè)協(xié)會可以針對房地產(chǎn)經(jīng)紀糾紛制定投訴受理與處理辦法。當然如果其中有行政違法行為，作為監(jiān)管部門仍然可以進行處理。實踐中，房地產(chǎn)經(jīng)紀糾紛往往是既有民事爭議，又可能有行政違法。這種情況下，行政機關(guān)首先受理投訴，然后對糾紛的類型進行甄別、分類，將民事爭議問題交付行業(yè)協(xié)會處理，行政問題可以繼續(xù)處理。

房地產(chǎn)主管部門可以指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會建立糾紛處理平臺，通過投訴處理、糾紛調(diào)解等多種手段規(guī)范經(jīng)紀行為。2016年5月《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》規(guī)定的特邀調(diào)解對于建立經(jīng)紀糾紛處理平臺有一定的指引意義。法院所指的特邀調(diào)解是指人民法院吸納符合條件的人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解組織或者個人成為特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法進行調(diào)解，促使當事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上達成調(diào)解協(xié)議、解決糾紛的一種調(diào)解活動。參考此做法，可以在房地產(chǎn)經(jīng)紀行業(yè)協(xié)會中建立糾紛調(diào)解平臺，聘請專業(yè)人員作為調(diào)解員，建立規(guī)范化的調(diào)解程序，為日益增多的房地產(chǎn)經(jīng)紀糾紛與訴訟提供一道屏障，同時也可以減輕當事人負擔，快速化解糾紛。主管部門如交易管理部門對于交易過程中出現(xiàn)的房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)和人員與交易人之間的糾紛（如網(wǎng)簽合同產(chǎn)生的糾紛問題、資金監(jiān)管的糾紛問題）也可以直接交付行業(yè)協(xié)會調(diào)解。但同時也需要建立一套與行政處置對接的程序。

建議在建設(shè)政府信息平臺的同時，建立與行業(yè)協(xié)會信息平臺的鏈接，將有關(guān)信息互通共享。如對于網(wǎng)上投訴，可以通過鏈接提供當事人選擇解決糾紛的路徑，引導(dǎo)多元化糾紛解決機制的適用。當然，糾紛處理平臺也需要做好信息公開工作。

四、結(jié)語

筆者曾經(jīng)參加了政府主管部門和行業(yè)協(xié)會召集的征求意見會，一直關(guān)注主管部門和行業(yè)協(xié)會在規(guī)范房地產(chǎn)經(jīng)紀方面的政策與實際舉動。而目前的相關(guān)文件和措施僅僅停留在某一部門的監(jiān)管角度（如住建部門），其他部門呼應(yīng)并不明顯。在筆者看來，單靠一個部門（特別是住建部門）監(jiān)管，操作起來可能有許多實際問題，查處手段有局限性，相應(yīng)的規(guī)范也欠缺。

建議按照上海此次處理“鏈家事件”的模式，建立起監(jiān)管部門的查處鏈接，能夠多管齊下整治房地產(chǎn)經(jīng)紀市場的混亂。更關(guān)鍵的是需要建立房地產(chǎn)經(jīng)紀市場的法律規(guī)則，使得房地產(chǎn)經(jīng)紀發(fā)展能夠進入法制軌道。

陳品祿/責任編輯