從“較大的市”到“設區的市”：地方立法主體的擴容與憲法發展

鄭 磊 賈圣真

從“較大的市”到“設區的市”：地方立法主體的擴容與憲法發展

鄭 磊 賈圣真*

目 次

一、引論：地方立法主體擴容帶來“彌合”抑或“撕裂”效果

二、《立法法》修改前“較大的市”的錯位圖景及其發生邏輯

三、錯位圖景的彌合：地方立法主體擴容至“設區的市”

四、彌合方案中的制度縫隙

五、余論：通過法律發展憲法的場域與局限性

設區縣意義上的“較大的市”和地方立法權意義上的“較大的市”在外延上一直存在錯位圖景，其原因在于在其“分為區、縣”的權力普遍化的同時，具有地方立法主體資格的“較大的市”仍受到稀缺性控制。“設區的市”的錯位圖景及其成因同樣如此。新《立法法》突破后一方面的稀缺性控制，普遍賦予“設區的市”地方立法權，不僅彌合了地方立法權意義上的“較大的市”同“設區的市”之間外延上的錯位，而且消解了“設區的市”之間地方立法權的不平等配置。然而，通過人大立法發展憲法路徑而呈現出來的這項彌合方案，在國務院批準“設區”的權力對地方立法權的前置控制，以及對“設區的市”行使地方立法權的合憲性補強等問題上，仍然存在制度縫隙，需要立法機制同釋憲機制協同應對。

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一、引論：地方立法主體擴容帶來“彌合”抑或“撕裂”效果

隨著2015年3月《立法法》 的修改，新一輪地方立法主體擴容的法律框架塵埃落定。 根據新《立法法》第72條和第82條的規定，所有“設區的市”都普遍獲得了地方立法權，可以就“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規和政府規章。地方立法制度中實施了三十余年的“較大的市”立法模式，被“設區的市”立法模式替代。《立法法》修改實施一年來，已有209個地方被確定可以開始制定地方性法規，〔1〕全國人大常委會法工委的這項統計截至2016年1月31日，參見《立法法修改實施一年 209個地方獲行使立法權》，來源：http://news.xinhuanet.com/2016-03/02/c_1118215814.htm，2016年4月21日訪問。新《立法法》確立的立法體制的變化，即將對立法資源在省級行政區域中的分布結構乃至中國地方立法制度、規范性文件備案審查的立法監督制度、行政區劃變更與地方立法權賦予的互動關系等一系列問題帶來直接且深遠的影響，相關的思考具有迫切的現實意義。

根據1982年《憲法》第30條的規定，除直轄市之外，各類“市”中，只有“較大的市”可設區、縣，而且，《憲法》并沒有直接賦予這類市以地方立法主體地位。然而，在三十多年的憲法實施中，“較大的市”、“設區的市”的憲法概念，不僅在行政區劃制度中，而且在立法制度中，均已成為不可缺少的組成部分。正確地理解、評價和實施《立法法》中地方立法主體的擴容，需要厘定一個基礎性問題：“較大的市”、“設區的市”的雙重憲法地位及其相互關系。具體而言，兩類制度中的“較大的市”、“設區的市”是否按照既定的憲法基礎展開，是否遵循統一的憲法邏輯，新《立法法》將地方立法主體從“較大的市”擴容到“設區的市”，對于彌合設區縣的市和具有地方立法資格的市的不同外延將發揮什么樣的規范效果——這些都是于憲有據地實施“設區的市”立法制度所必須追問的前提問題。

筆者擬聚焦于這些前提問題，首先從外延錯位、國務院行政職權與立法權的交錯兩方面描述在“設區縣”和“地方立法權”兩種意義上的“較大的市”的錯位圖景，并回溯“較大的市”設區縣的普遍化路徑及其地方立法權的獲得和演進，以解釋錯位圖景的發生邏輯。在此基礎上，文章第三部分進而探討新《立法法》普遍賦予“設區的市”以地方立法權對上述錯位圖景所帶來的客觀的彌合效果，并揭示此方案所體現的轉型時期通過立法發展憲法的常見路徑。然而，如文章第四部分所揭示的，這一彌合方案仍然存在諸多制度縫隙，包括新《立法法》與其他法律在“設區的市”等相關概念上的銜接、國務院行政區劃權對地方立法權的前置控制以及對“設區的市”行使地方立法權的合憲性解釋空間。最后，圍繞這些新出現或既有的制度縫隙的再彌合問題，筆者指出了通過法律發展憲法的機制發揮功能的場域與界限。

二、《立法法》修改前“較大的市”的錯位圖景及其發生邏輯

“較大的市”、“設區的市”均同時是中國的行政區劃制度和立法制度中的核心概念。《立法法》修改前，兩個概念尤以“較大的市”為主。“較大的市”在兩類制度中分別享有兩種其他的市所不享有的特有權力——其一是分為區、縣，其二是地方立法。前者源于《憲法》第30條所設置的行政區劃結構；后者并非直接由《憲法》所確立，而是最早出現于1982年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（下文簡稱為《地方組織法》），并在改革開放過程中逐漸發展起來的。雖然同用“較大的市”這一憲法概念，但兩種意義上的“較大的市”的外延并不一致，兩者在法律制度中同時存在且各自生長，展現了一幅“較大的市”的“錯位圖景”。

（一）兩種意義的“較大的市”的錯位圖景

“較大的市”的錯位圖景，首先直觀地體現在前述兩類制度中兩者的不同外延，外延錯位自然地引發了在不同法律中對該概念的錯位運用。而這些錯亂的突出體現，莫過于國務院通過行政職權批準“較大的市”，所賦予的卻是地方立法權這樣的職權錯位。

第一，外延上的錯位。《憲法》第30條規定：“較大的市分為區、縣。”目前，全國有286個設區的市，〔2〕2015年3月15日，《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》通過時，全國設區的市有284個。4月，新增兩個設區的市：西藏自治區林芝市，下轄新設立的巴宜區；新疆維吾爾自治區吐魯番市，下轄高昌區、托克遜縣和鄯善縣。轄縣的地級市也相當多，形成了普遍的“市管縣”體制。同“分為區、縣”意義上的“較大的市”普遍地在數量上形成明顯反差的是，享有地方立法權的“較大的市”數量有限，屬于例外，其名單也明確。

本次《立法法》修改前，享有地方性法規制定權的“較大的市”有49個，包括省、自治區人民政府所在地的市27個、經國務院批準的較大的市18個以及經濟特區所在地的市4個。與此對應，“設區的市”中尚沒有地方立法權的有235個。〔3〕李建國：《關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉的說明——2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上》，來源：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-03/09/content_1916887.htm，2015年11月11日訪問。可見，擁有地方立法權的“較大的市”不足分區縣的“較大的市”的兩成（17.3%）。兩者數量上的明顯反差，正體現了兩種意義的“較大的市”在外延上的明顯區別。（如下圖1中大小兩個框所對比顯示）

圖1 兩種意義上的“較大的市”錯位圖景發生圖

正是外延上的錯位，導致了不同時期制定的法律在不同的外延上使用著“較大的市”概念，從而呈現出“較大的市”法律概念在不同時期之間的錯位亂象以及不斷調試統一的立法努力。以2000年制定的《立法法》為界，在此之前與之后，被廣泛使用于各法律文本中的“較大的市”分別以如下兩種方式出現。

第一階段常用的法律概念是“省、自治區政府所在地的市和經國務院批準的較大的市”。此類用法較為常見，除《地方組織法》有關規定外，1988年《保守國家秘密法》第11條劃定定密權限主體，1989年《行政訴訟法》第53條、1992年《工會法》第28條、1996年《行政處罰法》第13條規定政府規章制定主體時均是以此方式使用這一法律概念。此中的“較大的市”概念之前均有“經國務院批準”作定語，是在狹義上使用“較大的市”，并且總是與“省、自治區政府所在地的市”并列使用，所指向的事項也多為地方立法事項。單看此處狹義的“較大的市”，其外延是明確的，即國務院前后四次批準的18個具有地方立法權的“較大的市”。〔4〕實際上，國務院四次批準了19個“較大的市”，其中重慶于1997年升格為直轄市。

第二階段常用的法律概念統一到單用“較大的市”，外延上已明確統一為包含三種類型的“較大的市”。2000年的《立法法》是這一階段的標志，該法第63條第4款規定：“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。”此后的立法，例如，2001年《人口與計劃生育法》第29條規定的計劃生育獎勵措施具體辦法的制定主體、2008年《防震減災法》第46條規定的地震應急預案的備案主體，都是直接使用“較大的市”概念。在一些法律的相關修改中，也做出了相應的調整，2010年修改的《保守國家秘密法》在劃定定密權限主體時采用了“設區的市”，2001年修改《工會法》、2014年修改《行政訴訟法》時，都不再使用“經國務院批準的較大的市”這一概念對規章制定主體加以限定。〔5〕2001年《工會法》第33條修改為：“國家機關在組織起草或者修改直接涉及職工切身利益的法律、法規、規章時，應當聽取工會意見。”2014年《行政訴訟法》第63條第3款修改為：“人民法院審理行政案件，參照規章。”

前述對“較大的市”進行不同界定的演變，正是在不同時期關于應在多大的范圍和比例上賦予“分為區、縣”的“較大的市”（即“設區的市”）以地方立法權所進行的不斷調整和統一。這一演變的觀念前提，正是“分為區、縣”意義上的“較大的市”的外延大于而非等同于地方立法權意義上的“較大的市”。〔6〕“較大的市”在不同時期法律文本中外延拓展的兩個階段，也是地級市的地方立法主體發展的兩個階段；在此延長線上，新《立法法》將之擴容到“設區的市”，可以視為第三階段。詳見本文第三部分第（二）層面的相關論述。

第二，國務院行政職權與立法權的交錯。《地方組織法》《立法法》等相關規定中所采用的“經國務院批準的較大的市”的短語本身表明，一個市謀求享有地方立法權的“較大的市”的地位，通常須經過國務院批準。“由國務院來批準設立較大市，并進而使較大市獲得地方性法規制定權，從法理上能否得到有說服力的論證，也是值得研究的”，〔7〕劉松山：《修改〈立法法〉的若干建議》，載《交大法學》2014年第3期。因為這一批準制度本身產生的功能與國家最高行政機關國務院的性質存在著緊張關系。

有學者認為，批準“較大的市”的職權既然是“較大的市”行使地方立法權的前提，從性質上就應該屬于立法行為；〔8〕李兵：《國務院批準具有立法權的“較大的市”行為研究》，載《行政法學研究》2006年第2期。然而，將“較大的市”的劃定權授權國務院批準，后者又通過內部文件的形式予以批準，實際上違反了《立法法》第8條的法律保留規定，并且導致這樣的亂象：“較大的市”地方立法的權力形式上源于《立法法》的規定，實質上卻是受制于國務院對“較大的市”的批準，同時，這也不符合《憲法》第89條規定國務院行使職權的功能定位。〔9〕參見李兵：《關于劃定具有立法權的“較大的市”的思考》，載《法學》2005年第9期。這就是以國務院作為“較大的市”的審批主體所面臨的“審批悖論”。

上述錯位現象，體現了“較大的市”在分區縣與地方立法兩種功能上的沖突。兩種意義上“較大的市”外延上的不一致，引起了法律體系中“較大的市”概念的混亂，而國務院對市的行政區劃的批準和對具有地方立法權的“較大的市”地位本身的批準，正是控制這兩種意義上“較大的市”范圍變化的兩個不同“開關”。

（二）錯位圖景的發生邏輯

回溯上述錯位圖景的產生過程，不難發現，前述各類錯位的根源在于兩種意義的“較大的市”之間的錯位。在制度演進過程中，雖然在兩者之內（例如在地方立法權意義上的“較大的市”內部如何進行統一）一直進行著調整，但是兩者之間的錯位一直缺乏體系性的統籌考慮，而是循著各自的軌跡獨立發展。于是，關于前述這個基礎性錯位圖景的出現，源自這樣的發生邏輯：一方面，“較大的市”設區縣的行政區劃性權力泛化至絕大多數地級市；另一方面，“較大的市”地方立法主體資格的地位則一直受到稀缺性控制。

第一，“較大的市”設區縣的泛化。考察新中國的立法史可以發現，“較大的市”這一概念本來只具有行政區劃上的意義。早在1954年《憲法》中即規定，“較大的市分為區”。〔10〕1954年《憲法》第53條：“中華人民共和國的行政區域劃分如下……直轄市和較大的市分為區。”此階段，較大的市僅有分區的權力。此后，1978年《憲法》第33條、1982年《憲法》第30條都規定“直轄市和較大的市分為區、縣”。〔11〕鄭磊：《論“強縣擴權”的憲法空間——基于憲法文本的思考》，載《法治研究》2007年第8期。可見，“較大的市”是新中國憲法中前后相承的憲法概念，其規范內涵僅指分區縣的權力。換言之，“較大的市”在憲法上是一個行政區劃制度中的概念。在現行《憲法》第30條第1款第2項以及第2款的意義勾連中，省、自治區分出的“市”中，僅有“較大的市”有權“分為區、縣”。可見，成為“較大的市”，是“分為區、縣”而成為“設區的市”的資格條件，“設區的市”是“較大的市”的規范結果。換言之，在規范效力的意義上，“設區的市”就是“較大的市”。從可能的規范實效上看，它們既可以僅是省、自治區分出的“市”中的一種特例，同不設區縣的市或者一般的市并列；也可以同省、自治區分出的“市”（地級市）接近乃至重合，即省、自治區分出的所有“市”均設區縣。1980年代以來中國行政區劃制度的發展，正顯現出從前一種情形到后一種情形的演進軌跡，后一種情形已經成為中國地級市的主導形態。根據歷年《中國統計年鑒》顯示，1983年底全國地級市有145個；到1999年底已經增加到236個，其中大多數地級市都設區。〔12〕“中國經濟與社會發展統計數據庫”，來源：http://tongji.cnki.net/kns55/brief/result.aspx，2015年11月11日訪問。目前，全國有290個地級市，其中“設區的市”有286個。〔13〕四個不設區的地級市是：廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市。根據全國人大《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這四個市“比照”適用《立法法》有關賦予設區的市地方立法權的規定，但從規范內涵上分析，這四個市與“設區的市”，在“分為區、縣”意義上，在行政區劃制度中的法律地位并不相同。“設區的市”或者說設區縣意義上的“較大的市”，已經幾乎泛化為所有的地級市。（如圖1中的大框，泛化方向如箭頭1所示）

第二，“較大的市”地方立法主體資格的稀缺性控制。現行《憲法》雖未直接規定“較大的市”具有地方立法權，但是立法者通過《地方組織法》、《立法法》等法律，在“較大的市”承擔的行政區劃功能之外，賦予了其進行地方立法的權力，使之成為中國地方立法制度的重要組成部分。

對“較大的市”立法權的規定最早出現在1982年修正的《地方組織法》 第27條第2款。這一時期，“較大的市”僅有對地方性法規草案的“擬訂權”，并無完整的地方立法權力。1986年修正的《地方組織法》規定“較大的市”的人民代表大會及其常委會有權“制定”地方性法規，并同時規定了省、自治區人大常委會對“較大的市”地方性法規的批準程序。〔14〕1986年《地方組織法》第7條、第38條。2000年制定的《立法法》明確了“較大的市”包含的三種類型，并對“較大的市”的立法權作了更為全面和系統的規定。〔15〕參見2000年《立法法》第63條、第64條、第73條、第89條。至此，擁有地方立法權的“較大的市”的范圍進一步擴大，其地方立法權得以進一步固定。

在原《立法法》定義的三類“較大的市”中，省會市、經濟特區所在地的市數量一般是固定的，“較大的市”資格的獲得只能通過國務院批準這一狹窄通道。1984年至1993年，國務院分四次批準的“較大的市”現有18個。盡管當下中國各地級市的發展水平、經濟地位早已不同于20世紀八九十年代的格局，但國務院自1993年以來的二十余年中，再未批準過“較大的市”。可見，在此前的地方立法實踐中，地方立法主體資格在地級市層面被視為稀缺性資源，被予以嚴格控制（如圖1中的箭頭2所示）。由此，地方立法權意義上的“較大的市”在外延上，僅僅是地級市的一種特例，從而與同地級市幾乎重合的分區縣意義上的“較大的市”產生了外延上的錯位。

上述分析同樣適用于“設區的市”。如圖2所示，從“設區的市”角度來看，存在雙重錯位。根據《憲法》第30條，“分為區、縣”的“較大的市”，即“設區的市”，在規范意義上被視為特例，但在行政區劃實踐中被泛化，即“設區的市”在現實意義上具有普遍性，此為一重錯位。“設區的市”雖然在行政區劃意義上同為“較大的市”，但在地方立法權上并沒有配套相關權力，只有其中49個具有地方立法主體資格，于是呈現出“既設區又立法”的特例和“只設區不立法”的一般情形之間分裂圖景，此為“設區的市”的第二重錯位。

圖2 “設區的市”的雙重錯位圖

實踐中，“設區的市”具有獲得地方立法權的強烈動機，獲得了地方立法權的“設區的市”的人大及其常委會和政府即可以通過地方性法規和規章創設行政處罰〔16〕《行政處罰法》第11條、第13條。、行政許可〔17〕《行政許可法》第15條、第16條。、行政強制〔18〕《行政強制法》第9條、第10條。等，在治理手段的調用上獲得了更大的空間，同時也有利于為當地經濟社會發展提供法制保障。根據《憲法》、《地方組織法》等相關法律，同級人民政府承擔的職責并不存在太大的差異，但是八成多的“設區的市”卻因為不具有地方立法權而在治理能力上大打折扣，在客觀上加劇了地級市之間發展中的馬太效應，這又使“設區縣普遍化”與“立法權稀缺化”之間的反差進一步顯白。

三、錯位圖景的彌合：地方立法主體擴容至“設區的市”

地方立法主體擴容至所有“設區的市”，在邏輯上，使得圖1、圖2右圖中的小框均擴容到大框的外延，從而可以預期將會產生的彌合錯位圖景的客觀效果。（如圖3所示）。這一彌合方案中，從“較大的市”到“設區的市”的變遷，是通過作為普通法律的《立法法》的修改來實現的，這是近年來通過法律來發展憲法之路徑的典型代表。

（一）賦予“設區的市”地方立法權的客觀彌合效果

普遍賦予“設區的市”地方立法權，在一定程度上能理順我國的立法體制，彌合上述設區縣的“較大的市”與具有立法權的“較大的市”各自發展、分裂對立的局面。

第一，彌合了地方立法權意義上的“較大的市”同“設區的市”之間外延上的錯位。

新《立法法》在舊法第63條第4款關于廣義的“較大的市”的三分法定義基礎上增加了“其他設區的市”，并直接用“設區的市”統稱四者，享有地方立法權的地級市從小比例躍升到全覆蓋。（圖3顯示了《立法法》修改前后“較大的市”與“設區的市”外延的變化。）

圖3 新《立法法》對“較大的市”與“設區的市”的彌合效果圖

如上圖所示，新《立法法》對地方立法主體的擴容（如左圖箭頭3所示）在客觀上實現了現實中的“設區的市”同地方立法權意義上的“較大的市”的同構。也正是這個同構圖景，使得兩個同構的法律概念無需同時贅述。因此，一審稿、二審稿中原本采用的四分法的“較大的市”在新《立法法》中悄然隱去，以“設區的市”統一代之。〔19〕在《立法法》修改過程中，一度想沿用“較大的市”概念而進一步擴大其范圍來實現地方立法主體的擴容。《立法法修正案（草案）》一審稿、二審稿中都擬在2000年通過的《立法法》第63條第4款關于“較大的市”三分法定義的基礎上，將“其他設區的市”作為第四個類型擴容而這樣進行規定：“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市，國務院已經批準的較大的市和其他設區的市。”然而，2015年3月15日通過《立法法修正案》的最終版本沒有采取這一方案，而是直接用“設區的市”取代了原本擬用四類型表述法的“較大的市”概念。于是《憲法》第30條的“較大的市”與新《立法法》中“設區的市”不僅可在外延上作等同理解，而且，兩者不同的側重點前后相承地呈現出融貫的意義脈絡：“較大的市”作為基礎性的憲法概念，側重于某市設區縣的資格；“設區的市”側重于對行政區劃實際狀態，是“較大的市分為區、縣”的結果描述；新《立法法》換用這項規范結果性概念來概稱地級市的地方立法權主體，將原來設區的權力和地方立法權的并列性關系調整為條件關聯關系。

第二，統一了具有地方立法權的市的來源與標準。

原《立法法》中三種類型的“較大的市”意味著其產生途徑的多元化，不僅有附隨于另一種法律地位自然成為“較大的市”的省會市、經濟特區所在地的市，也有取決于國務院批準的“較大的市”。從后者的批準實踐來看，其所采用的標準具有模糊性，實踐總結和學術討論中概括出來的標準有計劃經濟體制下的“重要性”、經濟標準、人口或地域面積、城市的重要性乃至城市自治的發展水平等等。〔20〕李兵：《國務院批準具有立法權的“較大的市”行為研究》，載《行政法學研究》2006年第2期。新《立法法》明確將立法權擴容至所有“設區的市”，而且，目前已經擁有立法權的省會市、經濟特區所在地的市和國務院已經批準的“較大的市”事實上也都是設區的市，因此，擁有地方立法權的市的標準統一為一個——“設區”。這一標準消除了“較大”這一個概念的不確定性，易識別、可操作。地方立法權主體擴容至“其他設區的市”，而且，其具體步驟和時間由省、自治區人大常委會確定，這意味著通過國務院批準“較大的市”來獲得地方立法權的制度已完成了其歷史使命，由此帶來的國務院批準“較大的市”行為在功能上的錯位問題在一定程度上隨之消除。申言之，這理順了中央行政機關直接賦予地方權力機關地方立法權的錯位關系。

第三，消解了“設區的市”之間地方立法權的不平等配置。

如前所述，設區縣普遍化與立法權稀缺化的對立，帶來了地級市之間在地方立法權配置上的不平等。爭取地方立法權的訴求，近年來越來越多地在不同場合體現出來。例如，雖然多年來都徒勞無功，但浙江溫州、廣東佛山、東莞等城市仍孜孜不倦地謀求“較大的市”地位。〔21〕參見孫麗朝：《三四線城市扎堆申請“較大的市”》，載《北京商報》2014年1月28日第2版；曹海東、李萌：《溫州“較大的市”之夢》，載《中國經濟周刊》2005年第9期。對此配置格局不滿的訴求，在《立法法》征求意見中集中地體現出來，各方相關意見反映比較集中的是，隨著經濟社會的發展，目前設區的市普遍有根據本地實際制定地方性法規的需要。遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則，賦予設區的市地方立法權是必要的。〔22〕李建國：《關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉的說明——2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上》，來源：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-03/09/content_1916887.htm，2015年11月11日訪問。的確，地級市爭取地方立法主體的主觀動機和客觀效果，隨著經濟社會的發展而悄然發生著變化。

在改革開放初期，爭取“較大的市”的動機和效果，主要體現在地級市通過爭取地方立法權來擴大自主權，提高地方自主性，目的指向為該市在地方經濟競賽中謀取權力先機和有利地位。〔23〕黃齊雄：《“較大的市”之爭為哪般？——對一個政府行為的動機分析》，載《成都行政學院學報》2012年第3期。隨著改革進入攻堅期和深水區，經濟發展進入新常態，社會矛盾進入敏感期，特別是人民群眾和政府法治觀念的增強，地方政府爭取“較大的市”的動機逐漸地豐富并出現了重心轉移，它不再單單是向中央爭取權力，發展地方經濟，而越來越多地偏向于運用地方立法權解決社會矛盾，通過升格規范依據位階來增強政府治理的合法性，為經濟社會發展提供比一般的規范性文件保障更為穩定的地方立法保障。同時，根據《行政訴訟法》第63條第1款、第3款規定，地方性法規是人民法院審理行政案件的“依據”，地方政府規章也是人民法院審理行政案件的“參照”。因此，規范性文件的性質和位階的提升，將給政府行為的合法性在形式上帶來更有力的保障，有助于更好地以依“法”行政的名義在“設區的市”推進法治政府建設。

由此可見，新《立法法》將地方立法權普遍賦予“設區的市”，不得不說是持平“設區的市”地方立法主體資格的一劑猛藥，將極大甚至超額地滿足“其他設區的市”的立法需求，成為激發地區活力促進社會治理手段和治理方式的創新與立法總結，豐富地方立法的素材，乃至完善地方法制、帶動國家法治水平整體提升的一大契機。對于同機遇并存的挑戰，諸多論者已經在《立法法》修正案一審、二審的討論中顯現出這樣的擔心：地方立法主體擴容步伐過大，會帶來影響法制統一、地方保護主義等問題。〔24〕鄭毅：《“較大的市”擴充模式值得商榷》，載《檢察日報》2014年10月13日第6版；秦前紅：《地方立法主體擴容不宜操之過急》，來源：http://news.ifeng.com/a/20140827/41744315_0.shtml，2015年11月11日訪問。

對此，一方面可以通過合理運用省、自治區人大常委會關于“其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間”的確定權（新《立法法》第72條第4款）、對“設區的市”地方性法規生效實施前的批準權（新《立法法》第72條第2款）等事前批準機制，以及完善備案審查制度等立法監督制度等途徑加以應對；另一方面，這些挑戰的出現本身，可能又是激活和完善備案審查制度等立法監督制度的契機，而激活和完善了的立法監督制度，從長遠來看，恰恰可從挑戰中恢復和更深遠地促進法制統一。〔25〕限于文章篇幅，關于普遍賦予“設區的市”地方立法權的實施方案如何展開，以及這對備案審查制度的深遠影響，分別另參見《普遍“賦予設區的市地方立法權”實施方案研究》（未刊稿）、《普遍賦予設區的市地方立法權對備案審查制度的影響及其應對》（未刊稿）兩文。

（二）彌合方案的合憲性爭議

對于行政區劃與地方立法兩類制度中的“較大的市”之間的外延錯位，從邏輯上看，存在兩個彌合方案：一是收縮分區縣的“較大的市”的范圍，使之對應于原《立法法》中的幾類“較大的市”；二是對地方立法主體作進一步擴容，使其外延與分區縣的“較大的市”同構。新《立法法》所采取的是后一種方案。

兩個方案不僅在邏輯上努力方向不同，而且分別代表著憲法發展的兩種典型路徑。方案一是根據規范意義具有特例屬性的“較大的市”外延去涵攝、剪裁被泛化了的、現實意義上分區縣的“較大的市”。新《立法法》所采取的方案二，是通過立法的方式，把在地方立法制度中尚且保有特例屬性的“較大的市”也普遍化到與“設區的市”的外延同構。申言之，不僅認可了現實中普遍化了的“設區的市”，而且進一步普遍化地賦予其地方立法權，在現實層面彌合兩種意義上的“較大的市”。如此通過修改法律來總結、符合或曰“遷就”現實，正是近年來通過法律發展憲法之路徑的典型代表。這固然受制于諸多現實因素，包括中央與地方以及各層級行政區劃之間的博弈；然而，關于該方案的合憲性，難免會出現多元觀點之間的爭議。

在違憲說看來，《憲法》第30條第1款第2項規定“省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市”之后，第2款第1句再單列專門規定“直轄市和較大的市分為區、縣”，明確地呈現出這樣的規范內涵：在直轄市之外的省轄市層面，“分為區、縣”的權力是作為特例出現，僅為“較大的市”所享有。然而，基于挖掘城市中心輻射能量，協調城鄉經濟發展，推動城市化進程等初衷，“市管縣”政策全面推行，“分為區、縣”的權力在行政區劃實踐中被普遍化，背離了憲法規范的原意。〔26〕參見焦洪昌：《關于“省直管縣”的法律制度思考》，載《法制日報》2007年9月2日第2版；鄭磊：《“較大的市”的權限有多大——基于憲法文本的考察》，載《國家行政學院學報》2009年第1期。而在地方立法權意義上的“較大的市”，〔27〕當然，由于《憲法》沒有明確賦予“較大的市”以地方立法權，“較大的市”地方立法主體資格本身的合憲性也存在爭議，參見劉克希：《較大的市制定地方性法規應經批準——兼論貫徹立法法第63條》，載《法學天地》2001年第1期，由于此處主要聚焦“依法賦予設區的市地方立法權”的擴容方案來考察其合法性，關于前述爭議在此不再贅述。“較大的市”畢竟還保持了特例地位，這更符合《憲法》為“較大的市”所設定的結構特征。因此，在違憲說看來，若在地方立法制度上，也如同行政區劃制度那樣將“較大的市”的特例予以普及，如此“二次普遍化”，無異于錯上加錯；違憲說所青睞的彌合方案自然是前述方案一，也就是將行政區劃制度中的“較大的市”，如同地方立法制度中那樣，回歸《憲法》所規定的特例地位。〔28〕浙江、廣東、河南、河北、遼寧、吉林、湖北、江蘇、福建等諸多省份已推行多年的“強縣擴權”的行政區劃改革，在客觀效果上對第一種彌合方案的實現具有積極意義，參見焦洪昌：《關于“省直管縣”的法律制度思考》，載《法制日報》2007年9月2日第2版；鄭磊：《論“強縣擴權”的憲法空間——基于憲法文本的思考》，載《法治研究》2007年第8期。

合憲說的主張較為豐富，大致可以分為事實論的合憲說與規范論的合憲說。基于“當前全國人大高票率通過法律的事實和我國的修憲程序（規范）互相呼應”得出我國的立法“無所謂合不合憲法”，〔29〕洪世宏：《無所謂合不合憲法——論民主集中制與違憲審查制的矛盾及解決》，載《中外法學》2000年第5期。這是事實論的合憲說的典型，最為直白地揭示了事實論依據跳躍至合憲之規范判斷的論證進路。規范論的合憲說，則努力證成從“較大的市”的“設區”權力普遍化到地方立法權普遍化，均沒有溢出憲法規范所設定的架構。兩者的規范性論據分別是，首先，分區縣的“較大的市”的泛化，并未僭越《憲法》第30條第2款的文義射程。根據該款規定，“較大的市”是一種特殊的市的建制，其設區轄縣的權力，在規范上，僅是省、自治區分出的“市”中的一種特例，〔30〕參見鄭磊：《“較大的市”的權限有多大——基于憲法文本的考察》，載《國家行政學院學報》2009年第1期。由此引發了“較大的市”對中國市制現狀合憲性的質疑。但是，《憲法》第30條并沒有對分區縣的市進行數量或者比例上的明確限制，而且，規范上的一般情形和特例情形之間的界限，也會隨著中國城市化的進程而處于變動之中。凝練中國城市化實踐的規范性事實要素，《憲法》第30條毋寧可以解釋為為中國的行政區劃層級提供了多種可選擇的模式，至于幾種模式如何配置，并無靜態的格局和嚴格的限制，而是取決于實踐的需要，并可以在實踐中動態變動。在這個意義上，分區縣的市的普遍化，正是以憲法變遷的方式充實了“較大的市”在行政區劃制度中的內涵，而且屬于尚未突破相應憲法規范之文義射程的憲法變遷。〔31〕參見王鍇：《憲法變遷：一個事實與規范之間的概念》，載《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2011年第3期。因此，現實中普遍化了的“設區的市”，仍可以在變遷后的憲法規范意義上視為《憲法》第30條第2款規定的“較大的市分為區、縣”的規范結果；而新《立法法》擴容地方立法主體達至“設區的市”，則是以立法的形式來實現類似效果的憲法變遷。其次，“設區的市”的地方立法權的獲得，并未逾越《憲法》第100條的立法形成余地。《憲法》第100條規定“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會……可以制定地方性法規”，這是《憲法》授權全國人大及其常委會通過立法調整地方立法權的規范依據，全國人大及其常委會由此獲得設置地方立法權結構的立法形成余地。在新《立法法》中，全國人大在其設置地方立法權結構的立法形成余地內，將地方立法主體擴容至四類“設區的市”，《憲法》第100條為此提供了雙重憲法依據：一方面，該條構成全國人大進行這項修改的立法權限依據；另一方面，該條規定省級人大及其常委會享有的地方立法權，可視為“設區的市”享有地方立法權提供了憲法上的初始性權力，即《憲法》第100條構成此項地方立法主體擴容方案的內容依據。新《立法法》第72條第2款規定“設區的市”地方性法規須報省級人大常委會“批準后實施”，以及第4款新增規定“其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間”由省、自治區人大常委會確定，這些規定均源自《憲法》第100條提供的上述雙重依據，而且并不與《憲法》第100條沖突。在未逾越此立法形成余地邊界的前提下，全國人大及其常委會可以通過立法進一步配置地方立法權限，塑造地方立法體制。

多元觀點的并存，自然是現代社會的常態；但法律判斷的多元性，常常需要在確定的時間、確定的空間達至有拘束力的、確定的判斷，否則將有損于法規范的實效性乃至安定性。然而，具有實效性的憲法監督機制尚待激活，地方立法主體擴容至“設區的市”這一彌合方案的合憲性分歧，難免成為長存的質疑。與此合憲性質疑并存且密切關聯的，是該彌合方案中有待進一步彌合的諸多制度縫隙。

四、彌合方案中的制度縫隙

新《立法法》將地方立法主體擴展至所有設區的市，雖然在一定程度上彌合了兩種意義上的“較大的市”的錯位圖景，理順了地方立法體制，但是，通過立法發展憲法這一路徑選擇的本身，決定了這一彌合方案并非天衣無縫，難免出現一些制度縫隙，例如，地方立法主體的批準權或確認權問題，并沒有從根本上得到體系性的解決，只是隨著《立法法》的修改，問題的焦點轉移了或者新的問題出現了。筆者列舉如下三個方面的制度縫隙，并嘗試提出可能的補缺方案。

化學鍍鎳廣泛應用于塑膠和鋁合金電鍍的底層，以及鋼鐵件的表面鍍層。化學鍍鎳溶液中含有硫酸鎳、檸檬酸鈉、乳酸鈉、次磷酸鈉等成分。由于檸檬酸根的抗氧化性較強，用常規的氧化方法并不能有效將其破壞，因此化學鍍鎳廢水的處理還存在較大的困難。對于鎳的排放，國內一些地區開始執行GB 21900-2008《電鍍污染物排放標準》中的“表3”規定，即鎳的排放限值為0.1 mg/L，傳統的氧化-氫氧化物沉淀法已不能滿足這一要求。

（一）新《立法法》與其他法律關于“設區的市”法律概念的統一與銜接

新《立法法》采用“設區的市”概念后，《地方組織法》很快做出了相應的修改。2015年8月29日，根據第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議決定，《地方組織法》第7條第2款、第43條第2款、第60條第1款中的“省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市”均修改為“設區的市”，〔32〕參見全國人大常委會《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》，載《人民日報》2015年8月30日第5版。這意味著《地方組織法》與《立法法》在地方立法主體上的規定已經完全一致。但是，還有部分法律中仍存在“較大的市”概念亟待厘清，應當區分兩種情形分別予以統一與銜接。

第一，涉及地方立法主體的情形，應與新《立法法》中“設區的市”概念相統一。《行政處罰法》第11條規定了地方性法規的行政處罰設定權，該條僅使用了“地方性法規”的類型名稱而沒有列舉地方性法規的主體。因此，新《立法法》將地方立法主體擴容至“設區的市”，可通過體系性解釋方法，自然地適用于該條。但該法第13條規定地方政府規章的行政處罰設定權時，同時對制定主體作了限定，即“省、自治區人民政府所在地的市人民政府以及經國務院批準的較大的市人民政府制定的規章”。如果此規章的設定權不再限于這兩類市，而隨著地方立法主體的擴容而擴容，則在2000年制定《立法法》對“較大的市”采用廣義三分法時就應進行相應修改，2015年修改《立法法》采用“設區的市”概念后，這項修改就更加必要。同樣的，《人口與計劃生育法》第29條規定：“本章規定的獎勵措施，省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會或者人民政府可以依據本法和有關法律、行政法規的規定，結合當地實際情況，制定具體實施辦法”，其中“較大的市”也應修改為“設區的市”。

第二，不涉及地方立法主體的情形，需要與新《立法法》中“設區的市”等相關概念相銜接。例如，《防震減災法》第46條規定，“較大的市的地震應急預案，應當報國務院地震工作主管部門備案”，這里雖然采用了“較大的市”的表述，但并非指向地方立法權，其范圍是所有“設區的市”還是“經國務院批準的較大的市”，有必要相應地予以明確。

上述兩種情形的統一和銜接問題，新《立法法》本身已經提供了相應的法律修改程序。該法第43條規定：“對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，經委員長會議決定，可以合并表決，也可以分別表決。”因此，可以運用合并表決程序，高效地“打包”處理上述相關法律的概念調整問題。

（二）國務院批準“設區”的行政區劃權對地方立法主體資格的前置控制

新《立法法》用“設區的市”統稱擴容后地級市層面的地方立法主體，可以有效避免以“較大的市”統稱時期關于何為“較大”問題存在的分歧，而將“設區”作為各市獲得地方立法權的統一前提。〔33〕詳見本文第三部分第（一）層面的論述。根據《憲法》第89條第15項以及國務院《關于行政區劃管理的規定》第4條的規定，決定市的建制和區域劃分的權力屬于國務院。〔34〕《憲法》第89條規定“國務院行使下列職權……（十五）批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建制和區域劃分”；國務院《關于行政區劃管理的規定》（1985年1月15日國務院發布）第4條規定“下列行政區劃的變更由國務院審批……（二）自治州、縣、自治縣、市、市轄區的設立、撤銷、更名和隸屬關系的變更以及自治州、縣、自治縣、市人民政府駐地的遷移”。新《立法法》修改時一次性賦予既有的235個“其他設區的市”地方立法權，這些已經設區的市固然不再涉及國務院是否批準其設區的問題；但是，對于以后升格為地級市并且期待增列為地方立法主體的市而言，“設區”的行政區劃變更就成為前提程序，而國務院批準其是否“設區”的行政區劃審批權將實質上成為是否賦予其地方立法主體資格的前置控制。

具體而言，不在235個“設區的市”這個初始擴容名單中的新設置的地級市，若要依法獲得地方立法主體資格，需要經過兩個步驟。一是由國務院批準其“設區”，二是由省、自治區人大常委會確定其進行地方立法的具體步驟和時間（以下簡稱“開始權”）。〔35〕新《立法法》第72條、第82條。如果省、自治區人大常委會的“開始權”只是一項過渡性、形式性的進度控制權，即只適用于本輪初始擴容過程涉及的235個“設區的市”，那么以后新增的“設區的市”一旦設區就自動享有地方立法權。國務院批準“設區”的行政區劃審批權，實質上同時成為地方立法主體資格的批準權。（如圖4箭頭1所示）如果省、自治區人大常委會的“開始權”，是一項永久性的、實質性的批準權力，則國務院批準“設區”的行政區劃審批權至少也成了獲得地方立法權的前置條件。（如圖4箭頭2所示）

圖4 批準“設區”的行政區劃審批權對地方立法主體資格的前置控制示意圖

國務院批準“設區”權的前置控制效應已經在《立法法》修改及醞釀過程中顯現出被有效運用的端倪。2015年1月2日，三亞市四個新區正式掛牌，搭上了“設區的市”的末班車。〔38〕《三亞撤鎮設區，全國“直筒子市”僅剩下四個》，來源：http://news.xinhuanet.com/local/2015-01/03/c_127354211.htm，2015年11月11日訪問。這里是否存在突擊爭取地方立法權的動機，從已有的新聞報道中尚不得而知。與此類似，新《立法法》實施不到一個月，通過行政建制的變更而新增成“設區的市”已經出現兩例。2015年4月，國務院先后批復同意撤銷西藏林芝地區和林芝縣，設立地級林芝市，下轄新設立的巴宜區，以原林芝縣的行政區域為巴宜區的行政區域；〔39〕《林芝撤地設市獲批》，來源：http://news.xinhuanet.com/mrdx/2015-04/04/c_134124504.htm，2015年11月11日訪問。批復同意撤銷新疆吐魯番地區，設立地級吐魯番市，下轄高昌區，托克遜縣和鄯善縣。〔40〕《國務院批復同意吐魯番撤地設市》，來源：http://politics.people.com.cn/n/2015/0412/c1001-26831962.html，2015年11月11日訪問。隨著城市化的進程，“設區”的行政區劃需求將會在更多地方增強并實現；同時，中西部撤地建市的行政建制舉措在近年來加速，它們都會產生加入地方立法主體的規范結果，而這一規范結果也會成為建市設區、撤地建市等行政區劃決策的預期目的而影響決策的部署與實施。

（三）“設區的市”行使地方立法權的合憲性確認

新《立法法》對地方立法主體的擴容，是通過立法發展憲法的典型例子，而這一途徑的采用有其界限。〔41〕參見筆者另一論文《多元的憲法發展路徑的分工與界限——以地方立法主體擴容實踐為例》（未刊稿）。賦予“較大的市”或“設區的市”地方立法主體資格面臨的一個基礎性問題，仍然是《憲法》沒有對地級市的地方立法主體地位作出明確規定。前文已經論證，《憲法》第100條是新《立法法》對地方立法主體擴容的立法權限依據和內容依據。實際上，《憲法》第100條不僅僅為新《立法法》將地方立法主體擴容至“設區的市”提供了雙重憲法依據，而且一直是《地方組織法》、《立法法》等法律中相關內容制定或修改的權限依據，以及地方立法權形態與主體擴容等方面的內容依據。

然而，關于“較大的市”或“設區的市”的地方立法權的憲法依據，《憲法》第100條的前述雙重內涵等問題，始終聚訟紛紛，甚至在實踐中產生危及這類制度的合憲性推定的可能。〔42〕例如，關于省級人大常委會對“較大的市”制定的地方性法規的“批準權”性質的爭議，即關涉到“較大的市”立法制度的合憲性問題。參見王林：《地方立法批準權性質之我見》，載《福建人大》1994年第8期；賴祖勝：《對〈地方立法批準權性質之我見〉一文的異議》，載《人民政壇》1995年第4期；敖俊德：《地方立法批準權是地方立法權的組成部分——兼評王林〈地方立法批準權不是立法權的組成部分〉》，載《人大工作通訊》1995年第8期；劉克希：《較大的市制定地方性法規應經批準——兼論貫徹立法法第63條》，載《法學天地》2001年第1期。在爭訟性和違憲性嫌疑等條件具備的情況下，憲法監督或憲法解釋的啟動，不僅必要，而且可發揮雙重功效。一方面，對在立法中呈現的“設區的市”立法模式予以合憲性確認，為相關地方立法行為于憲有據提供有權判斷；另一方面，對憲法規范內涵的確認，可有效地避免不必要的憲法修改。

五、余論：通過法律發展憲法的場域與局限性

至此，筆者描述了地方立法主體從“較大的市”到“設區的市”的擴容方案，及其對于此前兩種意義上“較大的市”各自的錯位圖景客觀上所具有的彌合效果，但這一彌合方案仍會延續此前錯位圖景中合憲性瑕疵或合憲性質疑，并因此難免伴隨著諸多制度縫隙。此中原因及問題的實質，與其說在于這一彌合方案的合憲性論證論據的是否充分，不如說首先在于立法形式呈現的這一方案，有賴于憲法監督、憲法解釋等機制，將其客觀上的彌合效果升華為規范上的彌合效果。類似情形隨著“大規模立法時代”〔43〕郭道暉：《當代中國立法》（下），中國民主法制出版社1998年版，第883、884頁。漸次進入尾聲已經不是個例，〔44〕隨著“中國特色社會主義法律體系已經形成”，“大規模立法時代”已漸次進入尾聲，詳見鄭磊、盧煒：《“舊”下位法的適用性——以第5號指導性案例、第13號行政審判指導案例為焦點》，載《政治與法律》2014年第7期。通過立法發展憲法之途徑在超額、長足地發揮了其憲法發展之功用之后，越來越多地觸及到這一憲法發展途徑的邊界。

轉型時期的憲法實施實踐，對憲法監督、憲法解釋提出了強烈的需求。然而，我國憲法監督、憲法解釋機制仍有待激活。與此現狀形成明顯反差的是，通過法律發展憲法的方式則最為常見和活躍，這是“現實的制度需求、其他發展方式受限以及其自身所具有的制度優勢綜合作用的結果”。無論是涉及橫向、縱向國家機關之間關系的調整，還是涉及地方國家機關之間關系的協調，一些重要的憲法制度主要通過立法逐步構建和完善起來。〔45〕參見林彥：《通過立法發展憲法——兼論憲法發展程序間的制度競爭》，載《清華法學》2013年第2期。地方立法權先從省級向地市級拓展，再從“較大的市”向“設區的市”擴容，也正是通過法律發展憲法的典型例證。

對于此類與立法相關的合憲性問題，有學者簡單而直白地指出，“無所謂合不合憲法”。〔46〕參見洪世宏：《無所謂合不合憲法——論民主集中制與違憲審查制的矛盾及解決》，載《中外法學》2000年第5期。筆者認為，這里存在兩個層面的判斷。一方面，不能因為立法的位階低于憲法，憲法監督機制的合憲性控制未被啟動并給出有權判斷，就否認憲法的開放性以及通過立法發展憲法的開放途徑。畢竟，通過立法來總結、提煉實踐經驗，乃至“引領和推動”改革，不僅是改革開放進程中處理法律與改革之間關系的重要方式，而且已經成為發展憲法的主要路徑。另一方面，不能基于全國人大及其常委會的最高權力機關同中央立法機關兩個屬性在物理形態上的同構性，以及“全國人大高票率通過法律的事實和我國的修憲程序（規范）互相呼應”的事實，就推導出立法具有“等憲法”〔47〕參見洪世宏：《無所謂合不合憲法——論民主集中制與違憲審查制的矛盾及解決》，載《中外法學》2000年第5期。的規范地位。畢竟即使是全國人大及其常委會的立法，也并非沒有“同憲法相抵觸”的可能。〔48〕參見鄭磊：《守護憲法：對法律進行憲法審查的解釋方案——以憲法文本及其沿革為基礎的考量》，載《華東政法大學學報》2009年第5期。關鍵在于通過與其他憲法發展途徑的配套運用，保證立法能在自身功能適當的場域和界限內實現對憲法的有效發展。

《憲法》為其自身的發展設定了三種基本途徑：憲法修改、憲法監督與憲法解釋、立法授權。三類發展途徑之間各有分工，在各自場域方能最大限度地發揮各自的長處。〔49〕參見筆者另一論文《多元的憲法發展路徑的分工與界限——以地方立法主體擴容實踐為例》（未刊稿）。但憲法監督與憲法解釋被長期擱置，則不可避免地需要其他兩種途徑補位來滿足實踐關于憲法發展的需求，通過立法發展憲法之途徑也由此躍居改革開放以來憲法發展的主要途徑。但是，如何“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”，〔50〕《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。才是當下全面疏通并合理分工各類憲法發展路徑的關鍵所在。一方面，承認通過立法發展憲法之途徑本身的正當性的同時，尤其需要加強憲法和法律解釋，化解憲法與法律以及法律之間的沖突，達至規范內涵的融貫性。〔51〕關于中國憲法和法律解釋的融貫性問題，參見王鍇：《憲法解釋的融貫性》，載《當代法學》2012年第1期；雷磊：《融貫性與法律體系的建構——兼論當代中國法律體系的融貫化》，載《法學家》2012年第2期。另一方面，當通過立法發展憲法的途徑已經逾越立法形成余地的邊界，就需要憲法監督與憲法解釋機制來定紛止爭。換言之，當“同憲法相抵觸”之立法的情形或嫌疑出現時，憲法監督與憲法解釋就成為判斷或者確認其合憲性的最后一道閥門。

（責任編輯：朱應平）

* 鄭磊，浙江大學光華法學院副教授，法學博士，2011計劃司法文明協同創新中心研究人員；賈圣真，浙江大學光華法學院博士候選人。本文是2014年度司法部國家法治與法學理論研究項目“‘較大的市’擴容立法研究”（項目號14SFB3009）以及國家2011計劃司法文明協同創新中心項目的階段性研究成果。文章在“中國憲法專題”課程討論火花的基礎上，由鄭磊形成論文主旨、調整提綱、確定小標題，賈圣真捉刀文獻整理、初稿寫作，并由鄭磊逐字修改，討論斟酌多個回合而成。