我國城市社區治理法治化比較研究——基于深圳、南京、成都、寧波實踐分析

郭祎

（成都行政學院，四川 成都 610110）

我國城市社區治理法治化比較研究——基于深圳、南京、成都、寧波實踐分析

郭祎

（成都行政學院，四川 成都 610110）

新時期，推進和實現我國城市社區治理法治化具有十分重要的戰略意義和現實價值，從正確和全面把握社區治理法治化基本內涵開始，基于現階段我國深圳市、南京市、成都市和寧波市等四個副省級城市社區治理法治化的生動實踐比較，從國家設計、基層政府、城市社區、社區居民和社會組織等五個維度深化社區治理法治化進程，為國家治理現代化奠定堅實的社區基礎。

社區治理；法治化；比較；基層

黨的十八屆四中全會指出，“推進基層治理法治化”，黨的十八屆五中全會又提出“推進社會治理精細化”的要求。毫無疑問，推進城鄉社區治理法治化是基層治理法治化和社會治理精細化的最重要組成部分，但結合實際來看，現階段的社區（本文主要談城市社區）治理法治化雖取得了一定成效，但仍面臨一系列法治難題，需要高度重視并盡快破解。

一、社區治理法治化的基本內涵

推動我國城市社區治理法治化既是全面推進依法治國的重要組成部分，也是全面實現國家治理現代化的重要基礎，法治化的社區治理對于依法規范居民行為、有序協調利益關系和促進基層社會和諧等具有重要意義。對于社區治理法治化的基本內涵，可以從如下三個層次理解。

首先是理解“治理”。全球治理委員會在1995年發表的一份題為《我們的全伙伴關系》的研究報告中對“治理”一詞作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務和諸多方式的總和，是使用相互沖突的或不同的得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。［1］顯然，治理意味著主體的多元化、手段的多樣化以及過程關系的復雜化，在“治理”的視野中，國家或政府不再是唯一的權威代表者，公與私的界限也將存在大量模糊區域，共同的目標是解決問題和實現公益最大化。

其次是理解“社區治理”。社區治理與政府治理、社會治理等共同構成國家治理體系，其中最為重要和頗為困難的在于社區治理。社區治理是社區范圍內的黨的基層組織、多個政府及非政府組織機構，依據正式的憲法法律、法規以及非正式社區規范、公約、約定、習慣等，通過協商談判、協調互動、協同行動等對涉及社區共同利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力，增進社區成員社會福利，推進社區發展進步與和諧的過程。可見，社區治理也呈現出主體的多元化、手段的多樣化以及合作協同過程中目標的一致性等特點。

第三是理解“社區治理法治化”。眾所周知，無論是城市社區，還是鄉村社區，社區始終是社會的基本單元，是人們社會生活的共同體和居民交往的基本平臺，社區和諧是社會和諧的重要基礎。當前，隨著城鎮化、市場化、網絡化的深入發展，推進我國社區治理法治化，尤其是加快推進城市社區治理法治化顯得日益重要。法治化的社區治理路徑或模式以法律制度和法治理念為基礎，其核心目標無外于是實現社區治理的“善治”。這種模式決定了必須將國家與社會、權力與權利、政府治理與社區自治、社區維穩與居民維權等關系全面納入法治化軌道，法治理念與法律制度也在社區治理實踐中愈加顯示權威和生命力。

二、城市社區治理法治化的四城比較

本文之所以選取深圳、南京、成都和寧波等四個城市的社區治理法治化實踐作為比較對象，理由主要是基于這四個城市分布在長三角地區、珠三角地區和成渝經濟區，分屬廣東省、江蘇省、四川省和浙江省，且同為國家副省級城市，近年來在社會治理和社區治理現代化方面取得了顯著成績，尤其是在社區治理法治化實踐方面各具特色、銳意創新，且創新實踐具有可復制性和可推廣性。

其一是四個城市社區治理法治化的共同點。共同點主要有如下三個方面：（1）社區治理法治化是地方法治建設目標的具體落實。深圳、南京、成都和寧波等四個城市的社區治理法治化都是在各個省域內深入推進全省法治建設背景下開展的，都是國家法治進程和地方法治實踐的進一步細化、具體化。（2）社區治理法治化得到地方黨委政府的領導支持和積極推動。如《法治廣東建設五年規劃（2011-2015）》實施方案中強調各級黨委（黨組）要切實發揮在依法治省工作中的領導作用，黨委（黨組）書記是組織實施《規劃》的第一責任人。（3）社區治理法治化都非常注重調動和激發社區居民的有序參與。

其二是四個城市社區治理法治化的各自特色。四個副省級城市在推進社區治理法治化過程中的側重點不同，這充分體現了從本地實際出發的基本原則，比如深圳羅湖區強化治理主體參與過程的法律制度色彩，南京市主要是搭建法治服務綜合平臺，成都市錦江區則加大法治化建設的經費保障和陣地建設，而寧波市注重充分發揮律師在社區治理法治化中的重要作用，具體不同點如圖表1所示。

圖表1四個城市社區治理法治化的各自特色

其三是四個城市社區治理法治化的基本啟示。一方面是社區治理法治化給社區居民帶來更多法治獲得感。截至目前，寧波市江東區已累計組織開展黨員律師駐室接待1600余次，服務群眾18000余人次，調解和化解各類矛盾糾紛1300余個，“我們期待隨著法律公信力的回歸，‘全民守法’的時代加速到來。”［2］社區治理法治化給社區工作者及居民帶來的法律實惠是顯而易見的。另一方面是依法厘定社區治理中各個主體（尤其是社區主體）的職責權限至關重要。比如在深圳市羅湖區社區體制改革中，每一類治理主體，要做哪些工作，甚至這個章該不該蓋，都有詳細的規定，這就是依法制定的社區工作清單。社區工作站在這次改革中力度最大，“砍掉”了80多項工作任務，取消各類臺賬47種，撤銷臨時機構25個。同時，定崗定人后，人員由原來的平均20多個減到7個。改革建立了“社區工作準入機制”，社區工作站的工作任務不能隨意增加，街道也好、部門也好，不可能像以前那樣一份文件、一個電話甚至一個口頭通知就讓人家干活了。［3］社區工作范圍的清單制度無疑是社區治理法治化、規范化的生動實踐和有效體現。

總之，來自四個城市的社區治理法治化實踐各具特色，也從另一個側面反映了近年來他們在社會管理創新和社區治理現代化方面做出的積極探索，其成效證明了黨和國家強調基層治理法治化和社會治理精細化的正確性。但在社區治理法治化過程中也暴露出一定的不足或隱憂，比如“下改上不改”必然造成社區治理法治化缺乏長效機制保障，法治化本身仍面臨著法律制度的制約因素。所以需要在已有的實踐經驗基礎上，進一步研究深化社區治理法治化的中國式路徑。

三、深化社區治理法治化的“五維”路徑

城市社區治理法治化作為基層治理和國家治理法治化的基礎，既是一個行動過程，也是一種結果狀態。依據黨的十八屆四中全會和五中全會精神最新要求，大力推動和積極實現城市社區治理法治化和精細化，當務之急迫切需要從國家設計、基層政府、城市社區、社會組織以及社區居民等五個維度多管齊下，積極構建“五維”路徑。

其一是國家設計維度：完善社區治理相關立法工作。新時期，國家層面應當加快推進從社區治理到社會治理體制創新的法律制度建設。從現實需要出發，迫切需要完善法律制度，以適應基層治理、社區治理的新形勢新任務。法律制度完善應當充分考慮基層治理、社區治理實際，尤其是進入新世紀以來的新情況新問題，為基層社區治理法治化奠定堅實的法律基礎。建議加快推進相關法律的立改廢工作，國家層面出臺統一的順應新形勢需要的《中華人民共和國城鄉社區治理法》或《中華人民共和國城鄉社區健康發展法》，應當考慮將城市與農村社區居委會組織法合二為一，順應城鄉一體化新要求和公共服務均等化新趨勢。

其二是基層政府維度：依法全面正確履行職責。黨的十八屆四中全會指出，要加強基層法治機構建設，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎設施和裝備條件，推進法治干部下基層活動。要推進綜合執法，完善市縣兩級政府行政執法管理，加強統一領導和協調。基層政府依法全面履行職責歸納起來主要是：機構建設、隊伍建設、設施改善和法治工作機制。離開了以上四點，社區治理法治化就缺乏必要的政府支持而難以深化。比如因為法治機構和法律人才的缺乏直接導致基層治理、社區治理的專業主體缺乏、法律氛圍不濃、法治文化淡薄。應當進一步建立健全基層法治隊伍培育機制、工作機制和人才流動的互動機制。比如2014年10月27日，《羅湖區關于深化社區體制改革推進社區治理體系法治化的實施方案》中提出社區治理法治化的路徑是：依法加強黨對社區的領導，依法明確各類治理主體，依法厘清工作職責，依法改革工資待遇，依法促進基層民主，依法維權調處糾紛。［4］

其三是社會組織維度：依法培育與發揮協同作用。在現代社區治理過程中依法培育與發揮社會的協同作用是現代治理的應有之義，為此應當做好兩個方面的基礎性工作。一方面是關于如何依法培育社會組織問題。黨的十八屆四中全會提出，“加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展。”目前，現行的法人分類難以涵蓋所有社會組織。有學者建議社會組織法應當采用以營利法人和非營利法人的區分為標志的立法模式，明確營利的判斷標準，并將社會組織細分為公益法人和中間法人予以規制。其中，社會團體，既可以是公益法人，也可以是中間法人。而民辦非企業單位和基金會則應強調其從事事業的公益性，歸類于公益法人。另一方面是如何發揮社會的協同作用問題。以國家司法部、民政部表彰的第六批（2015年）“全國民主法治示范社區”中的成都市錦江區五福橋社區為例。社區引進成都競成人力資源服務股份有限公司，以公益的形式打造了遠程視頻法律教育、宣傳平臺。平臺通過“現場+遠程視頻、實體+網絡”的全新格局，通過電腦或手機實現轄區單位和居民足不出戶享受“律師在線”、“司法服務”、“民事調解”、“普法教育”等遠程視頻在線法律服務。比如“律師在線”服務，就是社區安裝了服務軟件，轄區居民到社區，只要打開平臺，就可以遠程視頻選擇民事、刑事、行政等上千名專職律師，在線提供法律咨詢、援助。［5］顯而易見，社區治理法治化的過程離不開社區內社會資源的挖掘和有效參與，社區社會組織的協同既是法治化的重要推動力，也是社區治理法治化的必然結果。

其四是城市社區維度：依法健全社區管理服務制度規則。現階段，我國城市社區治理中存在的一個突出問題就是行政色彩過于濃厚，“準政府”或“二政府”的角色成為社區的新標簽，當然也是被詬病最多的問題之一。在推進社區治理法治化過程中，社區維度的努力核心就是實行社區工作的準入制度或社區職責清單制度。所謂社區工作準入制度，主要指的是各級黨政職能部門工作在向城市社區延伸下沉的過程中，應當依法遵循政事分離、政社分離的原則，對所有涉及的工作任務和項目實行“制度化審核準入”的工作路徑。具體包括凡屬于部門和單位依法承擔的行政職能不得轉嫁給社區居委會，政府部門及其派出機構應當依法充分尊重社區居委會的自主權并依法支持和指導其實行自我管理、自我決策、自我監督和自我服務，而社區組織對不屬于其法定職責范圍，未經申報批準的工作任務有權拒絕接收或辦理。比如浙江省于2004年在全國率先出臺了《城市社區政府工作申報準入實行辦法》，規定了除法律法規有明確規定外，政府各個職能部門和有關單位原則上不得在社區內設立行政性機構。2013年5月，寧波市城鄉社區建設工作領導小組辦公室會同寧波市政府糾風辦制定出臺了《關于建立社區工作準入制度的意見》。在全市全面推行建立社區工作準入制度，對黨政部門、群團組織和有關單位需要將組織機構、工作任務、考核檢查、統計調查等延伸到社區的，實行準入報批，未經準入的不得進入社區，以切實為社區“減負”，使社區工作者有更多時間和精力服務居民群眾。顯然，“社區工作準入制度”是社區治理法治化的重要一環，以該制度厘清各類主體權責，減少治理過程中的隨意性和有效預防政府機關的“懶政”行為，減輕社區工作負擔，讓社區回歸憲法法律的“自治”定位。

其五是社區居民維度：自覺遵守國家法律與社區規約。需要特別明確的是，社區居民的第一身份是公民，其次才是社區居住居民。“公民”的要義是“公”，即分享、獲得并體現國家倫理普遍性之“公”的“民”，是達到個人的“單一物”與國家的“普遍物”統一的體現民族精神的倫理性存在。［6］在社區治理中，社區居民若對社區規則不關心、不遵守，其“公民”的法律屬性就沒有得到體現，那么社區治理法治化最終將難以為繼，因為社區內一系列管理和服務規約是“法治”在社區內的重要載體和具體體現。比如南京市仙林街道在網格化社會治理的基礎上，探索和實踐社區治理法治化，在每個成熟小區建設一個“居民之家”法治服務綜合平臺，組建“萬家歡”巡邏志愿服務隊等法治共建的志愿力量，制定居民共同遵守的“居民公約”，讓居民依法處理矛盾和糾紛。目前街道已形成13個立足小區特點的“個性化公約”，由社區黨支部牽頭，物業、“萬家歡”服務隊、居民代表共同監督。尤其是由老黨員、老干部和志愿者組成的“萬家歡”巡邏服務隊，成為維護公約執行力的重要力量。戴起紅袖章，手拿筆記本，每天4次巡邏。［7］南京的實踐證明，“居民公約”的涵蓋范圍是廣泛的，發揮作用是明顯的，當務之急是各社區應當將其進一步規范化，形成規約體系，同時制定遵守規約的監督和懲戒制度，進一步強化居民對社區內各種規約的“守法意識”和“護法精神”。

最后，值得進一步強調的是，我國新時期的城市社區治理盡管面臨諸多新形勢和新問題，但也面臨許多新機遇。比如國家層面的高度重視、全面依法治國進程的不斷加快、市民法治觀念和依法辦事能力的逐步提高以及信息化技術的廣泛運用等，這些都要求我們在推動社區治理法治化進程中秉持“兩點論”和“重點論”相結合的哲學思維，積極借鑒全國一些地方的優秀做法，學習貫徹黨的十八屆四中和五中全會精神，結合本地實際和發展優勢，由點到面，一步一步探索深化城市社區治理法治化的有效路徑，為全面推進國家治理法治化提供鮮活的基層經驗。

［1］于燕燕.社區自治與政府職能轉變［M］.北京：中國社會出版社，2005：197.

［2］江東黨員律師社區“坐診”助推治理法治化［EB/OL］.寧波日報網，2015-04-09.

［3］［4］黃壽長.羅湖以法治思維和法治方式推進社區治理［N］.晶報，2014-10-29.

［5］以法治的思維和理念深化社區治理工作［EB/OL］.成都長安網，2015-04-23.

［6］樊浩.中國社會價值共識的意識形態期待［J］.中國社會科學，2014（7）.

［7］仙林街道探索社區治理法治化［N］.南京日報，2015-10-21.

責任編輯：毋斌

F291.1

A

1674-1676（2016）05-0084-04

2015年全國行政學院系統科研合作基金課題（15HZKT122）。

郭祎（1981-），男，河南鄲城人，博士研究生，成都行政學院馬克思主義理論部副主任，副教授，研究方向為法政治學。