國家公園：我們到底在建什么？

徐菁菁

2016年是世界上第一個國家公園體制——美國國家公園體制建立100周年。而在中國，一場建立國家公園的摸索才剛剛開始。它不僅僅關乎自然保護，而是一個國家對生態資源的全面審視，一場傷筋動骨的體制改革。

北京師范大學虎豹研究團隊已經在中國東北的溫帶針闊混交林工作了10余年。在東北的茫茫林海中，他們架設了超過3000臺紅外相機，用于探明中國境內的珍稀瀕危物種——野生東北虎和東北豹的種群及生存狀況。而最近一年多時間里，他們10余年的調查和研究成果直接推動了一件引人注目的工作。這項工作足以吸引國際頂尖科學雜志《科學》（Science）的記者跟隨團隊深入東北地區森林。“馮利民及其所在的北京師范大學研究團隊同事們已經說服并正在協助中央政府建立一個面積約為1.5萬平方公里的國家公園，保護這些大貓脫離滅絕的危險。”《科學》記者寫道，“這個國家公園面積比美國黃石公園還要大60%。”《科學》的官網在主頁顯要位置刊登了報道：“一個新公園能夠拯救中國的大貓嗎？”

這個東北虎豹公園僅是中國國家公園建設中的一部分。2013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出：“加快生態文明制度建設……建立國家公園體制。”2015年1月，國家發改委等十三部委發布的《建立國家公園體制試點方案》，提出在北京、吉林、云南、青海等9個省份開展“國家公園體制試點”。按照《試點方案》要求，這9個試點省份需要擇地并編制一份為期3年的試點實施方案，報給國家發改委評審。

世界上第一個國家公園是1872年建立的美國黃石國家公園。1916年，美國建立國家公園管理局，標志著世界上第一個國家公園管理體制的形成。在過去一個世紀里，國家公園已經成為世界保護地領域最廣為人知的名稱。1948年，世界自然保護聯盟（IUCN）成立，這個擁有超過1200個政府和非政府機構成員的組織的核心工作之一，就是在國家公園發展方面提出具有權威性和建設性的建議。1994年，IUCN出版了《保護地管理類別指南》（Guideline for Protected Area Management Categories）一書，確立了新的保護地分類系統并建議世界各國依照實施。IUCN將國家公園（National Park）納入保護地（Protected Area）6個類別之第二類，認為國家公園主要是以生態系統保護和游覽為目的實施管理的保護區，對該類陸地或海洋自然區有以下要求：（1）為現在及將來一個或多個生態系統的完整性保護；（2）禁止有損于保護區規定目標的資源開發或土地占用活動；（3）為精神、科學、教育、娛樂及旅游等活動提供一個環境和文化兼容的基地。

但事實上，用世界自然基金會（WWF）北京代表處科學與政策創研中心王蕾博士的話說：“全球沒有任何一個國家是完全按照IUCN的保護地體系來構建自己的國家公園體系的，每個國家都有自己的現實情況。國家公園，沒有一個法定定義，也沒有全球認證體系，中國完全可以走出一條自己的道路來。”

政府之外，“建立國家公園體制”的說法一經提出首先挑動了自然保護界人士的神經。北京大學生命科學學院保護生物學教授呂植同時也是非政府組織“山水自然保護中心”主任。山水自然保護中心多年來一直在青海三江源地區從事生態保護工作。2014年，在政策尚不明朗的情況下，呂植在一篇論文中發問：“中國國家公園：挑戰還是契機？”她提出，“建立國家公園制度”的提法可能導致三種情形：在現有的保護地體系中增加一個新的“國家公園”類型；將現有的“公園”類型保護地組合形成國家公園；利用建立國家公園體制的契機和中央政府對生態保護的重視，從根本上理順我國自然保護地的管理、立法和分類體系。在三種情形中只有第三種能夠真正提高整個保護地體系的有效性，而它必須理順管理機構，建立健全法律體系。“過去兩年多的發展證明，中國現在是在往第三條道路上走的。”王蕾說。

非政府組織和自然保護研究團隊都成為這條道路上的推動者。“從‘山水來說，可期待的是隨著政策空間的放開，若干的科學研究和保護實踐可以得到更好的推動和推廣。”山水自然保護中心的趙翔告訴我，三江源國家公園試點成立后，他們和試點境內的雜多縣人民政府的合作又多了一條：基于基礎研究和社區保護實踐，形成政策建議和報告，提交給政府。2016年，山水自然保護中心和雜多縣人民政府合作，參與建立了“瀾滄江野生動物補償基金”，“希望未來在國家公園區域內推動”。

在中國東北，東北虎豹保護的前景讓北京師范大學生命科學學院副教授、世界自然保護聯盟（IUCN）物種生存委員會貓科動物專家組成員馮利民感到興奮。2015年1月，在經過了10余年默默無聞的科學觀測后，北師大研究團隊把在吉林全省監測到東北虎27只、東北豹42只，以及有關中國野生東北虎豹生存挑戰和機遇的研究成果拿到了吉林省委書記巴音朝魯的辦公桌上。

“東北虎主要分布于俄羅斯錫霍特山脈至中俄交界的區域，現在大概有540只野生東北虎。東北豹世界上僅有一個種群，生活在吉林東部中俄交界區域。”馮利民說，“我們的研究發現由于放牧及強烈的人為干擾，東北虎豹在我國境內的個體活動主要局限于中俄邊境約5公里的狹窄區域。它們活動頻繁的琿春保護區面積僅為1087平方公里，加上與之接壤的俄羅斯豹地國家公園，共約4000平方公里區域。2012～2014年，這個區域的虎豹數量快速增長，已經超出資源承載力的3倍，正面臨資源耗竭和種群崩潰的威脅。”但是東北虎豹種群向中國的進一步有效擴散在既有條件下難以實現。研究團隊的結果顯示，在琿春保護區西側，S201省道向北通往黑龍江東寧，兩側的村莊、農家樂、工廠，形成一道人工的阻隔。

“找到巴音朝魯書記時，由于虎豹保護承載的使命和特殊的需求，我們希望通過探索生態保護體制和運行機制的改革，為虎豹建立一個特別的保護區。”馮利民說，“隨后，我們又向中央政府提出‘關于實施中國野生東北虎和東北豹恢復和保護重大生態工程的建議。”在這個建議中，第一期建立6000～8000平方公里的虎豹生態保護示范區，將吉林省琿春、汪清國家級自然保護區及周邊區域連成一個整體，使得目前中俄邊境區域的東北虎、豹種群獲得穩定安全的生存空間。第二期將周邊的天然林保護工程實施區納入建設范圍，形成2萬余平方公里的保護區，形成世界上最主要的虎豹保護區和避難所之一，為未來中國長白山和小興安嶺全面恢復虎豹種群奠定堅實的基礎。這個建議得到黨中央的高度重視，虎豹保護進程快速推進。“2015年1月我們提出了虎豹保護戰略，3月‘兩會上得到中央領導人的重視，6月份習總書記做出重要批示，2016年3月東北虎豹保護被明確列入國家‘十三五的建設內容，2016年4月中央財經領導小組辦公室召開東北虎豹國家公園啟動部署會。從我們向中央提出建議，到東北虎豹國家公園計劃啟動，前后不到一年時間。”“我們建議中第一、二期保護工程，計劃需要5～10年的時間，如今，我們協助規劃了1.5萬平方公里的國家公園，等于是一步完成了。”如今，S201省道沿線的小村莊已經開始啟動移民工程，未來這條道路兩側的人為干擾將被消除。同時，圍繞建立東北虎豹國家公園的體制和機制改革也正在全面試點和展開。

但人們還不敢百分百地樂觀。“因為尚未有具體的方案出臺，總體格局上仍然是觀望。”趙翔說。

國家公園到底會給中國帶來何種變化？《建立國家公園體制試點方案》頒布近兩年來，9個國家試點的建設究竟如何？為此，我對國務院發展研究中心研究員蘇楊進行了專訪。

三聯生活周刊：國家公園是世界保護地領域最為人熟知的概念，但各國國家公園的內涵外延都不盡相同。就中國而言，我國九類已經形成管理體系的保護地類型（自然保護區、森林公園、濕地公園、風景名勝區、地質公園等）都有掛“國家牌”的，甚至有的地方干脆早已直接命名國家公園。那么現在，當我們說國家公園的時候，我們是在指什么？

蘇楊：雖然我們已經有多種保護地掛上了“國家”的牌子，但是中國的國家公園目前還處于事實空缺狀態。以往的“國家”牌并不是由中央政府認證的，國家部委可以掛牌，如環保部和國家旅游局掛牌的湯旺河國家公園；地方政府也可以掛牌，如云南的各個國家公園；企業也可以掛牌，如青海的昆侖國家公園。

像美國等采用國家公園體制對遺產地進行的管理有兩個明顯的特點：第一，國家保護。國家公園一定要明確資源屬性為國家所有，由較高級別政府承擔主要管理和保護事權，將這些資源保護好；第二，全民公益，即公益性是國家公園體制的核心，進入國家公園一定要成為政府提供的基本公共服務。

2015年1月，國家發改委等13個部委聯合發布的《建立國家公園體制試點方案》中對未來建立的國家公園的目標表述得很清楚：通過國家公園體制試點，實現中國保護地體系的“保護為主”和“全民公益性優先”。以這兩條原則來衡量，中國既沒有建立國家公園體制，也還沒有國家公園。我的一己之見，對目前情況的準確描述，應該是還處于中央統籌安排的國家公園體制試點過程中。除此以外的國家公園，顯然都是“偽”國家公園，或者是自己掛了個國家公園牌子的旅游景區。

三聯生活周刊：對于普通的中國人來說，國家公園和現在我們光顧的旅游景區相比，能夠實實在在帶來什么變化和好處？

蘇楊：從游客角度，建成后的國家公園應該有4個方面的變化。第一個是價格相對比較低的門票。第二，對于游客來說相當重要的是，國家公園內將會有專業的、以科學和歷史為兩條主線的環境教育和愛國教育。第三，公眾的參與。一方面，國家公園將招募大量志愿者。另外一個很重要的公眾參與的體現，是公眾監督。第四點，國家公園的餐飲、住宿等存在消費彈性且非基本公共服務，都由以項目為單位的特許經營商來提供，絕對不是公園管理局自己經營。有了這四點，你在國家公園的體驗會跟在普通商業景區非常不同。

三聯生活周刊：《試點方案》中提出，建立國家公園體制要實現中國保護地體系的“保護為主”，是否說明我們現在的保護地體系存在重大問題？

蘇楊：與我們資源價值比起來，我們做得不夠好。中國的生態環境不如歐美，這么說需要把生態和城市人居環境區別開來。只講生態的話，云南一個省的高等植物種類比整個北美或歐洲多得多。舉個例，作為生態系統旗艦物種的貓科豹亞科動物，整個歐美都沒有一只野生個體了，但中國還有虎、豹、雪豹、云豹四種。中國人常覺得瑞士環境好，但瑞士基本沒有原生態和珍稀物種了，就連狼這樣的常見食肉動物也屈指可數——世界自然基金會專門成立的瑞士狼項目團隊的首席科學家在野外兩年都沒有見過其研究對象。而我們去三江源國家公園試點考察，一下午能夠見到幾百只野生動物。在瑪多縣的一座山上，我們不僅看到巖羊，還能看到狼在捕食。精彩的野生動物景觀并不是只有在非洲才能看到。

前些年我們對生態破壞得比較多，但這10多年，各種嚴謹的評估都顯示，我國面上的生態在恢復。但這并不意味著我們的保護就完美了。這是因為，除了面上的生態，對重要的保護地的管理，總體來看，多數遺產地存在著沒有保護好、沒有服務好、沒有經營好等問題。中央啟動國家公園體制試點的目的之一，就是通過具有龍頭作用的國家公園體制建設帶動整個保護地體系的統一、規范、高效化。

三聯生活周刊：是否能這樣理解：我們建設國家公園體制是為了重塑我們的保護地體系？

蘇楊：這是個重要的目的，但必須強調的是，我們說“保護為主”，絕不是將國家公園體制的功能僅限于生態保護，不能把國家公園簡單看作自然保護區的升級版本。很多業內人士都沒有意識到的，“保護為主”的后面還有“全民公益性優先”，而全民公益包括了很多內容：愛國教育和環境教育、帶動社區發展等。

美國國家公園有兩個維度，一個是歷史文化維度，這使它成為一個愛國主義的教育基地。另一個是科學的維度，美國國家公園是為科普和科研服務的一個基地。此外，美國的國家公園也注重對周邊社區產生的經濟效益。美國國家公園管理局每年都會發布一本測算其經濟效益的報告。在2013年的報告中，詳細說明了國家公園參觀者在周邊社區總共近146億美元消費支出的具體構成，以及如何產生了14.3萬個就業崗位。美國今年國家公園的預算大幅度增加到約30億美元，這是國會批準的。你要把它狹義理解為加強保護的話，是把它的重要價值低估了。

而中國的國家公園體制，還承擔了一個重任——生態文明體制的先行先試區。自中央《生態文明體制改革總體方案》提出生態文明八項基礎制度以來，這些制度如何落地、綠水青山如何轉化為金山銀山，始終是執政者的難題。在國家公園這樣的資源價值高、發展壓力小、社會支持強的區域，顯然更利于把八項制度配套建設起來。目前的國家公園試點區，多數在八項生態文明制度配套落地上初見端倪。比如中央確定的錢江源國家公園試點區所在地浙江省開化縣，就是全國第一批取消對領導干部GDP考核的地方。武夷山國家公園試點區，則是統一、規范的生態文明試驗區福建實施方案中的重點，是生態產品價值實現的先行區。

三聯生活周刊：你特別強調，我們目前建立的是“國家公園體制”，而非僅僅是“國家公園”，怎么理解“體制”二字？

蘇楊：掛牌子是很簡單的，但任何社會公益事業要達到目標，必須以體制為基礎，否則目標不可能實現的。像我們三江源國家公園試點區，國家直接行使所有權，三江源國家公園管理局未來屬于中央，它是作為中央政府的派出機構的。這樣的話，地方編制可以突破，資金主要由中央財政給。這就保證了它能吸納一批人才進去，它的重要功能才能夠得到實現，所以我們特別強調體制的意義。

三聯生活周刊：《建立國家公園體制試點方案》由國家發改委牽頭，這是出于什么考慮？

蘇楊：與國家公園建設關系最密切的有三個部門：林業、住建、環保。我個人認為林業系統條件最好。林業系統的保護區、森林公園、濕地公園等則占了保護地面積的近九成，且有林權、有機構、有森林公安的隊伍，所以它管理力量是最強的，客觀地說，林業系統的自然保護區也是管得最好的。環保部是自然保護區的綜合管理部門。住建部則管理著風景名勝區。但是，如果由這些部門來牽頭設計國家公園體制會存在一個問題：全民公益的體制是很難由部門建立起來——可能出現國家利益部門化。

因此我們在進行體制設計時就必須讓一個專攻體制設計的超脫的部門去做。國家發改委是綜合性的體制改革部門，未來也不可能去具體管理國家公園事務，所以體制建設階段由它來牽頭做，如果要讓別的部門牽頭做，那就可能變成一個部門利益的劃分了。

三聯生活周刊：你提到過后來出臺的方案與大家，特別是保護領域的人員和機構的期望有區別。首先一個建立的是體制試點區而非國家公園，我們怎么理解體制試點？

蘇楊：允許你用不同的模式去嘗試，保護需求的差別要體現到管理體制的差別上。例如，對人地關系的處理，保護需求就決定了不同的國家公園，其土地權屬制度安排必須因地制宜。像三江源這樣的地方，它的人地關系不僅是相對寬松的，而且維持原住民適當的生產生活是有利于自然保護的。原住民的游牧狀態形成了一個非常好的物質上的循環。如果你要把草場用圍欄圍起來，或者把人都趕走，這個地方的生態質量反而會下降。世界上類似的還有很多例子，比如朱鹮習慣依賴人工稻作生存，如果禁止了傳統農耕生產，反而可能滅絕。這就是日本朱鹮滅絕的重要原因之一。這就意味著我們在體制的設計上不能采取封閉管理。而東北虎豹國家公園試點區，則是另一種人地關系：需要盡量把人員清除出去，把地還給老虎，否則人和獸會直接產生很嚴重的沖突。三江源和東北虎豹國家公園的土地權屬相關制度設計，自然有別——這都要求必須搞試點，一刀切肯定是不行的。

三聯生活周刊：最后確定的9個試點區是如何選擇的？

蘇楊：從合理性而言，國家要考慮生態系統的類型多元化，要考慮東中西部布局，也考慮了兼顧文化遺產保護需要，所以也確定了一個以文化遺產為主體的試點區——北京八達嶺。從可行性而言，也需要地方有主動性，地方沒有積極性是建不成國家公園的。