政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革研究

孫繼輝++徐敏

摘要：為了全面落實(shí)中央財(cái)稅體制改革要求，實(shí)現(xiàn)從收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府預(yù)算會計(jì)制度向權(quán)責(zé)發(fā)生制下政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的轉(zhuǎn)換，本文基于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革情況，首先分析了政府綜合報(bào)告改革制度中存在的問題，其次針對財(cái)務(wù)報(bào)告改革制度存在的問題，提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議，以期為公共財(cái)政制度改革提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：綜合財(cái)務(wù)報(bào)告；財(cái)務(wù)報(bào)告制度；權(quán)責(zé)發(fā)生制

中圖分類號：F810.6 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-0000-01

一、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的意義

我國現(xiàn)行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，只能反映政府當(dāng)期財(cái)政收支狀況，難以反映未來財(cái)務(wù)狀況的相關(guān)信息，因此無法對政府財(cái)政是否具有可持續(xù)性做出評價(jià)。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的改革不僅成為了公共預(yù)算會計(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，更成為了引導(dǎo)整個(gè)政府財(cái)務(wù)會計(jì)體系和預(yù)算制度變遷的一大突破口。 不斷推進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的改革，將使得政府會計(jì)不局限于反映政府當(dāng)期預(yù)算收支狀況，只是核算政府全部的經(jīng)濟(jì)資源與變動情況，有利于全面、完整地反映政府當(dāng)前及今后的財(cái)政能力，進(jìn)而為整個(gè)社會的全面、可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動。

二、政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革的制度改革現(xiàn)狀及問題

2012年財(cái)政部發(fā)文要求全國所有省份必須試行編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，同時(shí)根據(jù)2012年發(fā)布的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編辦法》開始試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。然而至2015年底，全國范圍內(nèi)市級及所屬縣（區(qū)）政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告僅有一半試編完成，主要存在如下問題：

（一）制度規(guī)范不全面

政府編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為原則綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，是一個(gè)相當(dāng)龐大的系統(tǒng)工程。目前試編工作主要以《試編辦法》為主要指南，但在采用規(guī)定的編制方法上存在許多難點(diǎn)。首先，現(xiàn)行的決算報(bào)表體系信息涵蓋不全并且口徑不統(tǒng)一。其次，采用《試編辦法》在現(xiàn)行財(cái)政報(bào)表體系上編制合并報(bào)表后進(jìn)行調(diào)整的方式，不能準(zhǔn)確進(jìn)行政府債權(quán)債務(wù)內(nèi)部抵銷問題。地方政府的債權(quán)債務(wù)種類繁多，而且行政事業(yè)單位、財(cái)政、政府融資平臺、公益性國有企業(yè)等合并主體之間的債權(quán)債務(wù)相當(dāng)大，內(nèi)部抵銷的操作難度也很大。在編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部抵銷，否則會造成債權(quán)總額和債務(wù)總額的虛增。

（二）未明確政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)

目前財(cái)務(wù)報(bào)告改革已經(jīng)到了試編階段，但是政府財(cái)務(wù)目標(biāo)定位有待進(jìn)一步提高，《試編辦法》不能給出全面的財(cái)務(wù)報(bào)告來滿足使用者對財(cái)務(wù)信息的需求。就目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制制度，目的是要確定信息使用者的范圍及對財(cái)務(wù)信息的定位不全面。首先，對政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告信息使用者的范圍限定過小。其次，對財(cái)務(wù)報(bào)告提供的相關(guān)信息要求規(guī)定過窄?，F(xiàn)行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的信息著重強(qiáng)調(diào)其合法性和對國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理決策的有用性。不僅缺少全面反映政府對于社會大眾的受托責(zé)任的履行情況，也不利于使用者確定政府主體當(dāng)期的運(yùn)營結(jié)果，因此無法評判其政府主體提供服務(wù)的水準(zhǔn)及履行義務(wù)的能力。

（三）未確定會計(jì)核算基礎(chǔ)的運(yùn)用范圍

收付實(shí)現(xiàn)制的會計(jì)核算基礎(chǔ)，就是以當(dāng)期現(xiàn)金實(shí)際的收付作為收入和支出的確認(rèn)依據(jù)，會計(jì)上記錄的收益不僅不能代表當(dāng)期業(yè)務(wù)活動的真實(shí)結(jié)果，盈余或赤字也不能真實(shí)反映政府業(yè)績的情況。因此作為政府會計(jì)改革成功與否的重要標(biāo)志，我國將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入會計(jì)改革中，既擴(kuò)大了政府會計(jì)的核算范圍，同時(shí)也健全了政府會計(jì)系統(tǒng)的基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告規(guī)范中《試編辦法》未充分說明會計(jì)的核算基礎(chǔ)運(yùn)用的具體方式。這一難點(diǎn)使得政府財(cái)務(wù)綜合報(bào)告的編制基礎(chǔ)不一致，會計(jì)核算系統(tǒng)存在缺陷。

三、遼寧政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革制度的改進(jìn)建議

（一）制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則，確保政府綜合報(bào)告的編制基礎(chǔ)

依據(jù)全國政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革面臨的現(xiàn)實(shí)狀況，想要編制高質(zhì)量的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，急需制定相關(guān)準(zhǔn)則來規(guī)范綜合報(bào)告編制的基礎(chǔ)，改變目前《試編辦法》許多試編多方式。例如根據(jù)政府綜合報(bào)告需要披露的內(nèi)容，準(zhǔn)確確定政府財(cái)務(wù)報(bào)表的合并范圍。合并范圍應(yīng)該包括本級政府財(cái)政、行政單位、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、以及主要從事公益性項(xiàng)目融資、建設(shè)任務(wù)的國有或國有控股企業(yè)。

（二）正確定位政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)， 實(shí)現(xiàn)政府的受托責(zé)任

基于我們目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告定位的不全面，建議進(jìn)行政府財(cái)務(wù)改革時(shí)首先明確政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告所有使用者。政府的財(cái)務(wù)信息使用者包括：立法機(jī)關(guān)、社會公眾、債權(quán)人、財(cái)政的部門等。再次，應(yīng)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)中準(zhǔn)確定位政府的受托責(zé)任。受托責(zé)任觀作為政府會計(jì)的基礎(chǔ)，應(yīng)該將其引入到政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度并在目標(biāo)中加以明確。最后，政府的財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)該要體現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)告“有用性”的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建立過程中，需要特別重視會計(jì)信息質(zhì)量的特征，突出其重要地位，應(yīng)當(dāng)以真實(shí)性為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)其相關(guān)性，將提高財(cái)政透明度作為綜合的質(zhì)量要求。

（三）合理引入權(quán)責(zé)發(fā)生制， 完善會計(jì)核算基礎(chǔ)

政府會計(jì)改革引入以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)需要充分考慮我國的具體國情，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)公共財(cái)政改革的進(jìn)程，然后采取循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)的改革策略。即先會計(jì)、后財(cái)務(wù)報(bào)告、再預(yù)算，最后可以采用修正后的權(quán)責(zé)發(fā)生制逐步過渡到完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。

目前，國內(nèi)各省份已經(jīng)開始采用修正后的收付實(shí)現(xiàn)制，已經(jīng)在“動支中央預(yù)備費(fèi)安排，當(dāng)年未能實(shí)現(xiàn)的支出”，及 “預(yù)算已安排，由于用款進(jìn)度的原因當(dāng)年未能實(shí)現(xiàn)的支出”，“為平衡預(yù)算需要，當(dāng)年未能實(shí)現(xiàn)的支出”以及“預(yù)算已安排，由于政策性因素當(dāng)年未能實(shí)現(xiàn)的支出”四種個(gè)別事項(xiàng)中采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行確認(rèn)。除此之外，豐富和完善會計(jì)報(bào)表的附注或附表內(nèi)容，建立一整套全新的預(yù)算會計(jì)系統(tǒng)，從而更好地體現(xiàn)預(yù)算會計(jì)在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的價(jià)值。

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