國有企業監督機制變革研究

郝艷慧

摘要：國企監督機制的完善是國企改革過程中的重要目標和改革順利進行的保證。文章結合中儲糧系統的一系列改革，從建立監督基礎、設計和執行監督程序、評估和報告監督結果三個方面對中儲糧監督機制變革的經驗和發展趨勢進行了分析和總結，通過對具有不同組織特征（多級委托代理關系）和經營特征（從事政策性業務）國企的細化分析，為我國國企監督機制的完善提供參考。

關鍵詞：監督機制 中儲糧公司 變革研究

一、 引言

中儲糧總公司在全國各地設立了分（子）公司，分公司是總公司的派出機構，根據總公司的授權委托負責管理轄區內中央儲備糧油和直屬庫。2010年6月，河南許昌直屬庫主任和副主任涉嫌貪污、挪用上千萬元公款被檢察機關批捕，由此河南分公司貪污窩案曝光，涉及到河南分公司和許昌、周口、駐馬店、安陽等多個直屬庫。部分直屬庫的貪腐案件表明，中儲糧系統的監督體制亟待完善。企業內部控制的目標在于為公司經營活動的效率性和效果性、資產的安全性、經營信息和財務報告的可靠性提供合理保證，而監督作為內部控制五要素之一，對內控其他四個要素的運行狀況進行監控，在公司內部控制中的重要性不言而喻。自2013年下半年以來，中儲糧總公司開始以建立人、財、物三條垂直管控機制為主線的改革，實現了分散型管理到集中型管控的轉變，監督機制也得到了完善，提高了公司的經營效率。筆者對中儲糧監督機制的變革進行了研究，總結了其監督機制變革的經驗，并對監督機制的進一步完善進行了展望。

二、中儲糧變革后監督機制分析及經驗總結

韓洪靈等（2009）根據2009年COSO頒布的《監督內部控制系統的指南》，總結了包括建立監督基礎、設計和執行監督程序、評估和報告監督結果這三個程序的監督模型。本文以此監督模型為框架，對中儲糧變革后的監督機制進行了分析。制度經濟學指出制度與組織的交互作用決定了制度變遷的方向，監督機制的設計需與組織的目標、類型、氛圍、經營方式等特征相結合，本文進一步對中儲糧監督機制變革的經驗進行了總結。

（一）強化上級單位的集中管控

1.建立集中型管控體制。中儲糧總公司形成了三級架構、兩級法人垂直管理體制，分（子）公司、直屬庫是獨立核算、自負盈虧的法人實體，分公司、直屬庫分布范圍較廣，管理難度較大，為此，分公司根據直屬庫的區域特點進行了一體化的改革，將所管轄的眾多直屬庫整合為大型的重點中心庫，中心庫對區域庫推行“經營管理、財務管理、人力資源管理、風險防控、入賬并表統計”五統一管理，被整合庫作為分庫，無法人資格，僅履行基本職能。

這表明需要根據組織的職能和類型，明確監督主體。監督機制包括監督理念選擇、監督制度建設、監督主體安排、監督職責配置、監督范圍劃分和監督方式選用等要素。其中，監督主體的安排較為關鍵，不同的監督主體具有不同的監督意愿和監督能力，進而會影響監督理念、監督制度、監督方式等要素。中儲糧系統采取三級架構，為實現維護區域市場穩定的目標，在各地區設置了分公司和直屬庫，層層代理，基層單位信息不對稱程度高，利益相對獨立，在監督機制變革后，總公司通過整合直屬庫縮減管理幅度的方式，為實現人財物的集中管控奠定了基礎，借助多項信息化程度較高的技術，實現了日常實時監督，采用關鍵人員委派制和巡視制加強了專項監督力度，發揮了總公司監督人員較為獨立、資源相對豐富等優勢，有利于實現監督的目標。

2.重點監管一把手權力。針對基層單位權力高度集中進而很可能導致糧庫變成庫主任“家天下”的弊病，中儲糧系統在直屬庫基礎管理、權力監管、審計監察、業績考核等出臺了一系列政策，總公司發布了《直屬庫經營管理規范運行權力清單》，梳理了10項重點業務環節的權力邊界和運行流程，將權力分別配置給總公司、分公司和直屬庫，要求重大經營決策、資金動用和人事安排實行前置審批，分公司和直屬庫重要崗位實行輪崗制，制約了一把手的權力，確立了從嚴治企的基調。

3.優化監督部門的配置。政策性糧食規模增加、管理業務擴展和組織規模的擴大使得中儲糧公司監督的難度增加，為此，總公司在所有的分公司均配備了紀檢書記，并設立黨群監察處，在管理規模較大的中心庫設立專職紀檢審計監察員，在直屬庫設立紀委或配備紀檢委員，分期分批委派總會計師和財務負責人；建立總公司質檢中心、分公司質檢中心、直屬庫檢化驗室三級監督檢查體系，監督庫點糧油質量，強化了監督部門的力量。

（二）規范各項監督程序的設計和執行

河南分公司貪腐案件多發與資源稟賦息息相關，初始稟賦包括天氣、地域、植物、動物和礦產，不同的稟賦特征使得人們的獲利機會不同，河南省是全國重要的糧食生產核心區和小麥生產第一大省，河南分公司每年收儲糧食規模大，財政補貼費用高。糧食資質確認時主觀性較高，儲備糧、托市糧和貿易糧三者并無明顯界限，存在轉換空間，固有風險較高，因此，在進行監督時，應將那些糧食收儲規模較大、組織變革程度較高的單位作為重點監督對象，在分析資源稟賦和業務特征后，明確監督重點，并執行以下監督程序：

1.分離政策性和市場性業務，明確經營邊界。直屬庫的業務包括兩種，一是通過收儲和輪換儲備糧與托市糧這兩種政策性糧食獲取國家費用補貼，二是通過開展貿易糧購銷業務盈利，這就為直屬庫可能挪用這三種糧食來盜賣出售或填充賬面套取補貼提供了便利。為此，總公司規定了直屬庫所從事的主業經營范圍，剝離了以前與直屬庫混合經營的加工企業，使其成為獨立法人，而直屬庫專注政策性業務的實現，這就提高了直屬庫提供政策性業務的能力。

2.考察承儲庫資質，檔案化分類管理。托市收購時，承儲企業可動用提前劃撥的購糧款進行收購，后續還能獲得國家支付的糧食保管費和出庫費，利益較大，很多糧商很可能會在不具備承儲資格時，向關鍵人物進行尋租來獲取承儲資格，產生了收購時暗箱操作和收購后承儲庫問題頻出的風險。為應對這一問題，各直屬庫根據轄區庫點性質、經濟狀況、企業信譽、法人素質、管理水平等基礎條件，建立庫點業務檔案和誠信檔案，全面掌握轄區所有委托收儲庫點的基本狀況，分類管理，合格后上報分公司，經分公司批準后準予收購，這就大大降低了此類風險。

3.建設智能化糧庫，完善糧食監管制度。為了應對糧庫陳舊、虧庫、出庫難和“轉圈糧”這一難題，中儲糧系統主要采取了如下措施：各分公司按照總公司的部署，積極建設智能化糧庫，直屬庫依托糧情遠程監測、糧食智能出入庫監管、庫存數量監測技術等，并采用簽訂保管合同、交納履約保證金、聯保（擔保）、加鎖、貼封條等措施予以配合，保證糧食安全，這就大大緩解了因地理位置和人力資源造成的約束，提高了糧庫的監管效率。

4.采用網銀和ERP系統，監控資金流向。為了保證收購銷售環節中的資金安全性，分公司在轄區所有直屬企業及參與收購的委托收儲企業范圍內實行網銀結算，規定銷售貨款必須直接回籠到直屬企業銀行賬戶，對每筆購銷貸款的流向進行監控，建立月度貸款通報制，每月堅持進行財務、統計和倉儲三賬核對。利用ERP系統，進行報表分析，將傳統的事后核算模式，變為業務活動和會計核算同步完成的模式，這就提高了財務信息的時效性。

5.總公司加大巡視力度，強化專項監督。除了完善日常監督程序外，中儲糧總公司也加大了專項監督力度，如完善巡視制度，設立巡視辦公室，對重點投資項目全過程跟蹤審計，對分公司進行經濟責任審計。組織全系統開展糧油數量、質量、安全和租庫的“四查”工作，并派出督查組對分（子）公司進行專項督查。一般來說，風險應對機制可分為三個層級，對于大多數風險，可通過企業業務部門人員自行檢查和遵循性查核化解；對于因新流程規劃、風險意識不足或作業生疏、曾出現過事故等內控薄弱之處的非預期風險，采用證實性查核來應對；對于高層忽視內部控制、帶頭徇私舞弊、內部監督資源不足等風險，外部稽核較為有效。中儲糧將基層單位自查上報和上級單位巡視整改機制相結合，配合使用事前審批機制和事后監督程序，符合成本效益原則。

（三）重視監督結果的評估和報告

中儲糧依托信息技術實現了對各直屬庫糧食收儲、資金運作、人員選聘等方面的實時監控，并將在糧食出庫、糧食收購、庫存管理及資金使用中易出現的四大違規行為視為“四害”，列入依紀依規從重或加重處分的范疇，適用“一旦發生，堅決予以嚴厲處分”的零容忍規定，河南分公司貪腐等違規事件的主要負責人得到了黨政紀處分、經濟處罰、移送司法機關的處理，并在全系統內進行了通報，可見中儲糧總公司增加了懲處力度，以便形成威懾。

積極利用監督結果，對違規問題進行反饋。內部控制的高效運行需要打造一個連貫且閉合的“設計-實施-監督-考核評價-優化改進-再實施”的閉環，中儲糧積極利用分公司自查、總公司巡視的查核結果，對違規行為加大懲罰力度，既可提高違約成本，減少高層利用規則漏洞設租尋租的動機，也可通過對已涉案人員的處置，形成一種心理威懾效應，起到教育效果，營造一個“不敢貪”的環境氛圍。

三、中儲糧監督機制變革趨勢展望

（一）建立監督基礎：發揮基層監督優勢

1.總公司以垂直管控為主，地方以分級管理為輔。地方政府和地方企業之間的信息不對稱程度較低，完善地方分級管理制度勢在必行，在現有中儲糧實行垂直管理的基礎上，可采取如下措施：一方面，應明確中儲糧總公司、地方分公司、地方政府（糧食局）三者的權責，給予地方政府充分的監管權；另一方面，建立激勵相容的獎懲機制，可將分公司目標完成情況納入政府相關責任人的考核中，提高地方監管積極性。

2.健全群眾舉報制度，激發基層監督活力。中儲糧主要依靠自上而下的檢查巡視機制進行監督，針對中儲糧基層人員較多、業務規模較大的現實，應激發基層的監督活力。一是可嘗試引入同一層級不同業務流程員工之間的相互監督機制，如讓下一環節的員工監督上一環節員工的作業，并計入績效考核。二是完善不同層級員工的監督舉報機制，讓下級員工監督上級員工，舉報制度能否真正發揮作用，除了明確界定責任義務外，還有賴于舉報結果反饋、舉報人保護和相應的績效評價及獎勵機制的配合。

（二）設計和執行監督程序：明確監督目標和思路

1.根據企業經營業務的特點，確定監督目標。中儲糧既具有政策性業務，也有市場性業務，應根據此特點，執行不同的監督程序。承擔政策性業務的直屬庫的監督目標應該以保證糧食安全、應對突發事件、調控市場、穩定糧價等保障能力目標為首，以進行成本控制、提高營運效率等財務目標為次，并建立健全糧食周轉率、庫存變動率，補貼費用變動率等細化指標監督機制；對于承擔盈利性業務的部門來說，可適當轉變監督目標，重點監督那些有助于實現利潤目標的關鍵性控制程序。

2.轉變監督思路，從過程控制到結果分析。中儲糧通過關鍵人員委派制和巡視制來進行監管，體現了過程控制的監督思路，但巡視制度不可能形成常規性的監督局面，不排除巡視中發現的一些問題會反彈的情況，且監督成本較高，可從強調過程控制的監督思路轉變到強調對報告信息質量監督思路上去。舉措如下：分公司在梳理業務核算流程的基礎上，依據管理的不同需求，出具成本報告、社會責任報告和財務報告等，由總公司考察報告的可靠性和決策有用性，這樣不僅可降低監督成本，還可對不同區域分公司的責任履行、績效完成情況進行橫向對比，提高經營效率。

（三）評估和利用監督結果：重視信息公開和信譽機制

1.依托現有信息平臺，加大信息公開力度。中儲糧系統應在已公開的總公司組織架構、業務類型、規章制度、文化建設等狀況披露的基礎上，從橫向上擴展對財務狀況、企業負責人薪酬、監督中問題及整改情況的詳細說明，增加信息數量；從縱向上加深對各分公司和直屬庫的單獨披露，豐富披露層級，發揮媒體輿論和社會公眾的監督作用。

2.違規計入誠信檔案，發揮信譽機制的作用。因契約具有不完全性，高昂的監督和實施成本使得違約、偷盜和欺騙行為不能完全避免。信譽機制在促使契約的自我實施中發揮著重要的作用，可將相關人員的違規違紀情況詳細記錄，并加強在人員選聘晉升中對誠信、思想道德素質的考核。對正直、誠實等觀念的信奉，利用傳統文化重視名聲的習俗，能促使人們做出恰當的行為選擇。Z

參考文獻：

[1]徐虹，林鐘高.信任水平、組織結構與企業內部控制制度設計研究[J].會計研究，2011，（10）.

[2]韓洪靈，郭燕敏，陳漢文.內部控制監督要素之應用性發展——基于風險導向的理論模型及其借鑒[J].會計研究，2009，（8）.