我國中期財政規劃改革深層次問題探析

亓亞叢

摘要：《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》的頒布標志著我國中期財政規劃在我國已從試點階段進入正式施行階段。中期財政規劃在實施過程中困難重重并存在諸多問題。本文在深層次探析問題的同時，結合我國現狀提出相應對策。

關鍵詞：中期財政規劃；改革

中圖分類號：F812 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-000-02

一、中期財政規劃的內在機理及實施方略

中期預算的思想最早來源于20世紀40年代美國經濟學家阿爾文·漢森提出的周期預算平衡政策。漢森主張預算的平衡不應局限于本年度的預算平衡，而應在整個經濟周期內實現階段性的財政收支平衡。這種財政預算安排方式充分考慮了一定時期的財政政策與經濟發展周期，將當年收支平衡的財政政策轉向跨年度平衡的財政政策，將財政預算安排與國民經濟和社會發展規劃綱要，以及國家宏觀調控政策有機銜接。上世紀80年代以來，在世界上大多數國家掀起了一陣以實施中期財政規劃為主要模式的預算管理體制改革的熱潮，得到了世界上大多數國家的追捧。目前已有132個世行成員國實施了中期支出框架。

我國對中期財政規劃的探索起步較晚，真正開始于二十世紀初。2009年，財政部預算司在全國范圍內分別選擇了了“一省一市一縣”作為滾動預算的試點地區，從試點情況來看，中期財政規劃的試點工作在積累經驗的同時，由于缺乏法律依據、推進主體權威性不足和各方面認識程度、宏觀體制政策環境等因素所限，此項改革短期內未能取得預想的實質性效果，不僅沒有大范圍推開，而且陷于停頓的境地。2015年1月，國務院發布《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》，要求各級政府在編制年度預算的同時編制三年滾動預算，中期財政規劃在我國的實踐進入新篇章。

二、中期財政規劃存在問題及深層次原因分析

（一）滾動預算無法體現其約束性

預算的法律約束力直接影響了其在各級預算單位的執行效力。然而滾動預算只是作為一種增強預算前瞻性的工具來使用，屬于年度預算向中期預算演進過程中的一種過渡形式，缺乏法律的約束力。即使是2014年8月頒布的新《預算法》也并未對三年滾動預算是否需要經過審批做出詳細的規定。滾動預算缺乏約束力，又因為各部門認識不到位，部門協調機制不健全，共同導致滾動預算的形同虛設。只有中期預算從政府手里的工具變成約束政府的一種制度安排，才能真正發揮其功效，體現政府決策的前瞻性和可預期性。

（二）預算間存在各個部門銜接問題

長期以來，從中央政府到地方政府，都定期編制國民經濟和社會發展五年規劃。總體來看，各級政府編制五年規劃屬于宏觀計劃，實操性不強，預期目標和施政措施不夠明確具體。此外，經濟社會發展規劃是五年編一次，與三年滾動預算的周期和時間跨度存在著明顯的不一致，導致滾動預算的編制與經濟社會發展規劃難以銜接，俗稱為“計劃與預算兩張皮”。從河北省試點情況看，不同部門存在職能重復和交叉，在項目立項上難以把控，無法將不同部門的相關項目有效整合，同一項目不同部門重復申報現象時有發生，財政資金統籌使用相當困難，部門職能的協調也難以在三年滾動預算中實現。

（三）有關部門之間配合問題

首先，表現在財政資源配置層面。在當前經濟政治體制下，財政預算管理過程中的政治博弈較為突出地表現在政府內部各公共部門之間的爭執與合作。盡管各部門都在同一個政府領導下工作，總體上都是為轄區公民大眾提供公共物品和公共服務，但每個公共部門都有基于自身職能的獨立利益和發展意向，都希望能夠取得最多的財政資源，導致在中期財政規劃的編制過程中合理性極為欠缺，夸大實際需要資金數額，而財政部門難以衡量需求虛實，這項矛盾難以協調。

其次，體現在相關規劃協調層面。編制和實施中期財政規劃的牽頭者是財政部門，而編制和實施經濟社會發展規劃的是發展和改革委員會，組織編制經濟社會發展專項規劃的則是各職能部門，發改委和其他職能部門同時也是中期財政規劃編制和實施的參與者。因此，處理好各級財政部門與同級發展改革等其他部門之間的博弈型互動、配合關系這直接關系到中期財政規劃管理與政府的其他相關規劃之間能否實現較好銜接、同步落實。

（四）滾動預算編制的技術難題

準確的預測關乎中期財政規劃實施的成敗。科學預測中期財政收支，才能確定可支配財政資源。準確的預測技術相當復雜、成本也很高。以收入的角度來講，由于我國稅收改革的時間表和路線圖還不明晰，“營改增”以后重要稅種的改革調整還不明朗，這給財政收入中占比最大的稅收收入的準確預測增加了難度。然而，財政支出的預測難點在于支出受當年宏觀經濟政策影響很大，中期財政支出預測需要對各項政策、重大改革及重大項目進行系統把握，其可行性及困難程度可見一斑。

三、進一步完善中期財政規劃政策建議

（一）協調各部門，確保中期預算合理性

各部門在預算編制實施的各個階段要做到分工明確。首先，決策主體應加強政策調整和體制改革的頂層設計。政府部門需要認真做好本級部門的中長期財政收支預測的調度工作，組織和協調各部門配合財政部門積極推進本地區中期財政規劃的編制工作。其次，各個職能部門應當明確自身職責，申報預算過程中保證客觀性。中期財政規劃的編制要和地方經濟社會發展規劃、應加強中期預算執行部門、編制部門及監督部門信息流動，健全各部門間調節機制，加強各個職能部門間溝通交流，合理編制申報預算。

（二）改革發展規劃模式，消除“預算規劃兩張皮”

只有做到預算編制真實可靠才能從根源上消除“預算規劃兩張皮”現象。預算的編制應建立在對國內外重大形式做出詳細研究的基礎之上。因此，改革發展規劃模式的方案應具體分為三個步驟。首先，要制定合理的經濟發展規劃，即在客觀分析國際國內形勢、經濟社會發展中的矛盾和科學預判經濟社會發展趨勢的基礎上，揭示民間經濟和社會活動對公共經濟的需求，從而制定財稅政策在內的公共政策和中長期發展規劃。然后，對應當確定為公共經濟需求的包括財稅在內的公共政策和重大改革事項進行審慎的可行性論證，建立中長期重大項目的科學論證機制，再將其具體化為財政支出項目、量化為財政預算需求。最后，將應由政府承擔財政責任的稅費優惠政策和公共支出項目分解落實到中期規劃期各年度，編制年度預算和中期滾動預算。

（三）以法治思維提升中期財政規劃的地位

要使中期財政規劃真正發揮提升政府治理能力的作用，應提升中期財政規劃法律地位。不僅要提高政府各部門對中期財政規劃的重視程度，更要不斷提升中期財政規劃的約束性，在法律上確定其效力。這種約束不僅涉及規劃決策者，也包括規劃執行者。從決策主體來說，要改變政府決策的短期化思維，需要一個過程，這其中應有可遵循的法律制度，否則就容易再次陷入長官意志，隨意修改、調整規劃及重點政策。對規劃執行者來說，應重視規范的約束性。因此，在中期財政規劃編制和執行過程中，要強化預算的法律約束力，預算一經批復任何單位和個人都不得隨意修改。

（四）解決財政收支預測難題

政府對財政收支的預測能力直接決定了中期財政規劃實施的成敗，而且中期財政規劃編制的中心環節都是圍繞收支預測展開的。宏觀經濟預測又是對財政收支進行科學預測的基本前提。可以先由財政部牽頭運用宏觀經濟模型對經濟進行一個總體預測，并將經濟預測值反饋給稅務部門，稅務部門再將這些宏觀經濟變量預測值輸入稅收收入預測模型，使得財政部門與稅務部門預測口徑一致促進預算信息在部門間流動，提高了預算的準確性和科學性，為滾動預算的編制實施打下基礎。促進計算機和各種統計軟件在各預算部門廣泛運用，一級加強財政部門預測人員的預測知識和方法的培訓，在大數據的背景下，提高財政收支預測人員軟件編程能力和靈活處理數據能力，使得準確預測收支變成可能。

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