美國水污染源排污許可制度研究

溫中海　王軍霞

美國水污染源排污許可制度研究

溫中海1王軍霞2

（1.廣西壯族自治區環境監測中心站，廣西 南寧 530028；2.中國環境監測總站，北京 100012）

美國“國家消除污染排放制度”（NPDES）排污許可制度是實現水環境保護目標的重要手段。NPDES排污許可證有個別許可和一般許可兩種。NPDES有明確的職責分工，嚴格的申請和發放程序，完善的監督機制。通過對美國NPDES許可的研究，提出我國排污許可證制度完善中，應重新認識排污許可的地位和作用，正視排污許可證制度與排污權交易間的關系，重視排污許可證文本的設計，完善排污許可證制度的監督檢查機制設計。

排污許可；水污染源；NPDES

1972年美國《清潔水法》規定，建立排污許可證計劃，稱為“國家消除污染排放制度”（NPDES），授權美國環保署（EPA）在全國實施，至今已有近四十年歷史。美國許可證制度的發展是一個漸進的過程，在立法之后，經過2～3年的努力，產生最早的許可證。之后，許可證制度經過污染物和污染源控制范圍的逐漸擴大，管理程度逐漸嚴格的過程，最終形成目前的美國排污許可證制度框架。我國排污許可證制度從八十年代在各地試點，但至今仍未在全國范圍內統一實施，對美國NPDES許可制度進行研究，可以為我國排污許可證制度的完善提供借鑒。

1　NPDES排污許可制度在廢水污染物監管中的地位

排污許可證制度是實現清潔水法中所設定的國家目標的手段和工具，是清潔水法中對于點源排放要求的實施載體。

1.1污染物排放控制

針對“至1985年，全面停止向通航水體排放污染物”的國家目標，要求對點源排放進行控制，所有向通航水體排放污染物的點源都必須獲得排污許可證，否則視為違法。

清潔水法第三章，對排放標準及其實施做了詳細的規定，其中關于點源的排放控制標準，是對點源污染排放的直接要求，而這些要求的實施主要依靠排污許可證制度。通過在排污許可證中明確點源需要執行的排放標準類別，以及相應的監測方案，并通過排放許可證制度的實施，實現對點源的排放監督，從而保證點源按照排放標準的要求進行排污。因此，排污許可證是污染物排放控制政策手段。

1.2水體水質保護

針對“1983年7月1日，在所有可能實現的地方達到水質保護的中期目標，這一目標將有利于魚類、水生貝類和野生生物的保護和繁殖，并有利于在水面和水中進行娛樂活動。”的國家目標，需要水體達到相應的功能區要求，而僅僅從排放控制的角度出發，在某些時期或者某些地區，即便點源能夠滿足排放標準的要求，河流水質仍然無法滿足水體功能的需求，因此，需要從水體水質保護的角度出發，確定日最大排放量，并將計算所得日最大排放量進行分配。

從圖1清潔水法框架中可以看出，排污許可證制度水體水質保護的載體和工具。清潔水法中確定水體保護目標，并對水體進行評價，對于受損或者受脅迫水體提出保護計劃，建立TMDL計劃，而排污許可證是TMDL計劃在點源污染中實施的載體。

圖1　清潔水法框架

2　NPDES排污許可的種類與內容

2.1許可證文本的類別

許可證文本是設施在特定條件下向水體排放指定的污染物量一個執照。有兩個基本類型的NPDES許可文本：

個別許可證。個別許可是專門為單個設施調整的許可。一旦設施提交合適的申請，許可證權威機構為這個特定的設施開發一個許可證，許可證的開發是在許可申請中包含的信息（如：活動類型、排放性質、接收水質）基礎上進行的。權威機構向設施發放許可證，許可證的具有一定的有效期（一般不超過5年），并要求在有效期結束之前重新申請。

一般許可證。一般許可包括特定種類的大量設施。一般許可為許可證機構提供了一個費用有效的選擇，因為很多設施可以被一個許可包括在內。根據水法中NPDES的規定，以下有共同點的點源種類可寫通用般許可：雨污點源；有相同或者充分相似工藝類型的設施；排放同樣類型的污水或者從事同樣類型污泥利用或者處理活動的設施；有相同排放限制、運行條件或者污泥利用和處理標準的設施；要求相同或者相似監測的設施。一般許可證只能在特定地理區域內使用，如市、縣或者州邊界；指定的計劃區域；污水區域或者污水當局；州高速公路系統；標準的大城市統計區域；或者城市化區域。通過發放一般許可，許可權威機構以更有效率的方式發放更及時的許可證，以分配資源。如，大量有某種共同相同因素的設施都可囊括在一般許可中，省去向各個設施方法個別許可證所需的金錢和時間。另外，使用一般許可保證了類似條件設施許可的一致性。

2.2許可證文本的內容

所有的NPDES許可證，最少包括5個一般部分：

封面——通常包括被許可者的名稱、位置，批準排污的說明，被批準排放的具體位置。

排放限制——控制向水體排放的主要機制，設計許可證的人花費大多數的時間獲得合適的排放限制，排放限制根據基于技術和基于水質的標準確定的。

監測和報告——用于確定廢水和接收水體的特征，評估污水處理的有效性，以及確定遵循許可條件。

特殊要求——排放限制指導的補充情況，例如：最佳管理實踐（BMPs），額加監測活動，周邊河流調查，毒性削減評估（TREs）。

標準要求——適合所有的NPDES許可的預先制定的要求，以及描述許可證的法律、法規和程序上的要求等。

每個許可證包括這五個基本部分，但是各部分的內容根據許可證是發給市政還是工業設施，以及是向個別設施發放還是向多個設施發放（即一般許可）而有所區別。

3　NPDES排污許可的管理機制

3.1職責分工

NPDES許可計劃是《清潔水法》授權聯邦環保局實施的行動，由中央政府負責。聯邦EPA可以授權州或者部落具體實施該項目。如果希望獲得該項目授權的州，需要符合一定的要求，經聯邦環保局評估認定有資格管理該項目的州，要將NPDES許可計劃納入本州法律中，使其具有法律效力，州的要求可以比聯邦的要求嚴格，但是不能比聯邦的要求低。州既可以申請全面的許可計劃，也可以申請部分許可。對于沒有申請授權的州，以及申請部分授權的州，州負責以外的部分由聯邦環保局直接管理。目前，有5個州是完全授權，5個州沒有任何許可證管理授權，由聯邦EPA設計所有的許可證，其他的州都屬于部分授權。

排放許可證并不是簡單地從聯邦政府機構交給州政府機構去做，變成一個地方的專項工程。它仍然是聯邦專項工程，由美國環保局與州的有關環保機構制定有法律認可的契約性質的備忘錄（MOA，Memorandum of Agreement），正式授權給州環保機構辦理。

聯邦環保局及分支機構職責：制定法律規范、人才培訓、批準和否決、監督、執行未授權的部分。城鎮污水處理廠的污泥排放證管理在技術上比預處理管理簡單，但是美國環保局迄今直接管理全美國各州的排放證事務。由于污泥中的污染物含量直接反映了污水處理廠的處理水平和排放水水質，所以污泥排放的管理可以幫助美國環保局直接了解各個城鎮污水處理廠的運作和監督授權污水排放許可證各州的工作。

地方許可證管理機構職責：發放由聯邦EPA授權了的許可證；至少達到《清潔水法》要求的程度去檢查、監測、進入和要求報告；評估。檢查設施和活動提交的信息的準確性，取樣的代表性等，以及其他相關的實施狀況的評估；通知公眾及其水域可能受影響的其他任何州每份申請，舉行聽證會；匯報。轉交局長每份申請（包括其副本）；匯報許可證的執行情況；上報監測數據等。州許可計劃的負責人需要每季、每半年、每年分別向聯邦EPA地區負責人或者向聯邦環保局局長匯報執行和不執行狀況，以及不執行狀況的類別等；征求相關部門的意見，以保證許可證不違背其他部門的要求；對許可證的違反行為進行民事或刑事制裁，或者其他方式的處罰。

3.2許可證的申請與發放程序

個別許可的主要步驟：許可證地方管理機構接到來自被許可者的申請，檢查申請的完整性和準確性，如有需要，要求其他信息，由此獲得完整和準確的申請信息；根據申請數據和其他資料來源確定基于技術的排放限制，根據申請數據和其他資料來源確定基于水質的排放限制，對比基于技術和基于水質的排放限制，選擇較嚴格的作為許可證的排放限制；設計每種污染物的監測要求；綜合考慮申請單位的特殊情況和一般情況，考慮差別和其他適用規定，最終形成對申請單位排放方面的要求和限制；草稿公示和說明，概述主要事實和重要的確鑿的合法性說明；將許可證草稿和說明提交EPA局長；完成檢查和發放程序；發放最終許可證；確保許可證要求的實施。

一般許可的程序與個別許可相似，不過在某些規定中有不同。許可機構首先通過搜集證明一群或者一類排放者有相似之處，發放一般許可是合理的數據，確定需要一般許可，在決定是否發放一般許可時，許可機構考慮以下問題：是否有大量設施包括在內，這些設施是否有相似的生產過程或活動，這些設施是否產生相似的污染物，這些設施是否低的潛在違反水質標準的比率。

一般許可發放之后，設施想包括在一般許可下的，通用向許可機構提交意向報告（NOT）。許可機構或者要求附加信息，或者通知將其納入一般許可，或者要求其申請個別許可。

3.3監督機制

在NPEDS體系中，獲得并保持一個較高的環境法規的遵守和執行效率是聯邦和州環境管理機構的最重要的目標。因此對排污許可證的執行情況進行監督和檢查則成為一種有效的管理和激勵機制。通過監督機制的實施，可以有效的檢查規章、許可要求和其他項目要求的執行狀況；檢查被許可者提交的信息的準確度，以及被許可者執行的抽樣和檢測的合適性和適度性。此外，通過監督機制的實施，還可以實現為執行相應的措施搜集證據、為許可程序獲得信息支持以及評估法令的執行程度等目標。

《清潔水法》（section 402）規定，點源的許可證持有者必須遵守許可證的特定要求，對于取得許可證的設施是否嚴格的遵守許可條件，第308條規定了兩種監測方式：一是點源的自我監控；二是由EPA或州污染控制機構按照一定程序對許可證的執行情況進行監督檢查，以及對點源的自我監控情況進行評估。

EPA的責任。按照清潔水法的要求，EPA可以對一切排放至天然水體的污水排放點進行監控，而無論其是否擁有許可證。水法中規定在州滿足一定條件時，允許聯邦機構授權給實施NPDES的州許可證的簽發，執行和監督的權利，但聯邦保留許可證的最終批準的權利。EPA和州水污染控制機構簽署正式的合作協議，以保證對許可證的監督按時準確的完成。一旦州、管轄區和部落被授權發放許可證或者管理部分計劃，EPA將不再管理這些活動。但是，EPA必須有機會檢查每個由州、管轄區和部落發放的許可證，并且否決與聯邦要求有沖突的因素。EPA同時保有在州管轄范圍內選擇某些設施或活動進行監督檢查的權利。如果許可機構不遵循反對意見，EPA將直接管理許可證。

州政府的責任。國家要求州必須要有一定條件才能把管理的權利下放到州。條件是州必須將EPA制定的NPDES的法規納入本州相關的法律體系，或將此作為許可證管理和執行的最低標準。EPA需要和州制定一個具體的MOA，屬于中央政府的專案，在中央政府法規下執行。州政府按州內劃分的區域設立區域辦事處，作為許可證的發放和監督管理機構。如果州違規了MOA的規定，聯邦執法機構可以直接介入進行調查和處罰而不需通過州政府，同時聯邦和州法庭也可以接受訴訟。這實際上都是提高了管理的層次。在對許可證的監督中，州政府首先需要制定一個完整的實施計劃和程序。這項計劃需要滿足以下要求：①可以獲得州長的授權，對所有違反許可證和相關法規的設施及活動進行全面調查；②按照許可證要求定期對相關設施和活動進行檢查；③可以有效獲得違反許可證要求的相關違法信息；④制定公眾監督程序，使公眾對于違法行為的監督信息可以有效反饋。

公眾參與。社會監督在美國的環境保護法令執行過程當中，起著非常重要的作用，是一個不可缺少的基本成分。美國《清潔水法》范疇下的“公民訴訟”被使用的最廣泛，社會影響也最大。“公民訴訟”條款允許任何利益相關的公民，包括環保團體，在聯邦地方法院提出公民訴訟，懲辦違反排放標準的排污戶，或者沒有盡到水法所規定的職責的美國環保署或者州的環境保護政府機構負責人。公民可以參與多種形式的執行過程。根據信息自由法案，公民有權利要求獲得EPA數據庫中的某些特定的設備執行信息。感興趣公民可以參加任何聯邦民事訴訟，參與復審和評論被提議的許可法令。

由上可見，美國的許可證的監督機制分為三個層次：聯邦對州的監督；州機構對持有許可證的點源的監督；點源的自我監督以及非贏利環境保護團體為主要力量的社會監督。這種多層次、直線型的系統使監督機制嚴密且容易實施。同時采用證明書等強調個人法律責任的自我監督機制，以及守法援助等政策對守法者提供激勵措施，從而提高許可證的執行效果，降低監督成本。

4　對我國排污許可證制度完善的啟示

4.1重新認識排污許可的地位和作用

排污許可證實質上可以看作環保機構發給持證單位的法律文書，同時也是政府的執法文件。排污許可證中包含了持證單位所應遵循的所有要求，而且通過設計模板，提供標準的表格，設計嚴格的計算公式等形式將對持證單位的要求規范化，一方面對持證單位的要求更加具體和明確，另一方面對持證單位提交的信息的質量提出要求，進行規范，可提高信息的質量。而我國目前普遍認為排污許可證是實施污染物排放總量控制的手段，是以總量控制為基礎的污染物授權排放制度。或者認為排污許可證僅僅是對企業排放行為的許可，而對排污許可作為一項水污染源基礎而全面的監管政策認識不足。

4.2正視排污許可證制度與排污權交易間的關系

在美國，廢水排污許可證并不是為了進行排污權交易，也不允許點源之間進行交易。在同一受納水體范圍，實施TMDL的區域內，點源和非點源之間可以實施排污權交易，主要的方式是由點源提供資金來進行非點源的污染控制，從而可以在降低對點源排放控制要求的情況下，滿足TMDL的要求，實現對水質的保護。在美國，能夠普遍進行交易的是酸雨許可證，是針對于大型排污企業二氧化硫和氮氧化物的排放控制制度，這與我國的情況是不同的。之所以如此，主要是考慮到不同排放源對環境質量影響的可替代性。廢水排污影響區域性特征十分明顯，不同區域的點源對水體的影響是不同的，不能簡單的進行交易。而高架源的二氧化硫和氮氧化物排放遷移性強，不同區域源排放控制具有較強的可替代，可以通過交易的方式實現排污控制。而在我國，排污許可證制度一直以來被當作實施排污權交易的載體，認為實施排污許可證制度就是為了進行排污權交易，或者說實施了排污許可證就一定要進行排污權交易，這種認識是存在誤區的。因此，應該正視排污許可證制度與排污權交易的關系。

4.3重視排污許可證文本的設計

排污許可證文本既是持證單位的守法依據，也是政府部門對排污單位進行檢查的重要依據，因此，文本越詳盡，對排污單位的管理越確定，政府部門的檢查越具針對性。從美國的經驗來看，因為設有專門編寫排污許可證的專家，并有非常詳盡的手冊，每個排污單位的許可證文本都非常具體而確定，尤其是對于較大排放源，從各個方面對排污單位廢水污染治理進行了規定，形成數十頁甚至更多的許可證文本。而我國一直以來，并未對排污許可證文本設計基于足夠的重視，許可證文本內容過于原則性和籠統，使得排污單位難以通過許可證文本了解本單位所應采取的污染治理措施，政府部門也不會以許可證文本為依據對排污單位展開全面的檢查。許可證文本僅僅作為一個許可的證明，而非真正意義上的排污許可制度的載體。因此，應借鑒美國的經驗，重視對排污許可證文本的設計，使其包含對排污單位污染治理和排放的全面而具體的要求，從而正在發揮許可證制度的作用。

4.4完善的監督檢查機制是許可證有效實施的重要保障

美國NPDES許可制度之所以能夠在水污染治理中發揮重要的作用，離不開完善的監督檢查機制。聯邦政府對州政府的監督有利于督查州政府更好的開展各排放源的監管，州政府對排放源的監管則直接保證了排污許可證制度的實施效果，公眾監督則為該制度的實施提供了強大的外部動力。我國目前缺少全國統一的排污許可制度，國家對省級部門的監督基本不存在。由于我國信息公開制度的不完善，公眾參與還很不完善。因此，我國的排污許可證制度的監督檢查機制極不完善。我國目前正在研究制定排污許可證制度，應重視對監督檢查機制的設計，否則，排污許可證制度的實施效果將難以保障。

［1］ EPA Office of Wastewater Management-Water Permitting. Water Permitting101［EB/OL］. ［2016-04-13］.http：//www.epa. gov/npdes/pubs/101pape.pdf.

［2］ EPA Office of Wastewater Management-Water Permitting. U.S. EPA NPDES permit writers’ manual［EB/OL］. ［2016-04-13］.https：//www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/ documents/pwm_2010.pdf.

［3］ EPA Office of Wastewater Management-Water Permitting. NPDES Compliance Inspection Manual［EB/OL］.［2016-04-13］. https：//www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/docume nts/npdesinspect_0.pdf.

Research on water pollution source discharge permit regulation in USA

NPDES discharge permit is the main instrument to protect water quality in USA. There are individual and general permits. There is definite reasonability among stakeholders， rigorous application and payment procedures， and perfect supervision mechanism. While improving the permit instrument in China， it should re-recognize the role of permit， envisage the relationship of permit and emissions trading， pay attention to permit text designing， and improve the designing of supervision mechanism.

Discharge permit； water pollution source； NPDES

X52

A

1008-1151（2016）02-0042-04

2016-01-

廣西自然科學基金項目“西江流域水環境重金屬污染機制與調控”（2013GXNSFEA053001）。

溫中海（1984－），男，江蘇沭陽人，廣西壯族自治區環境監測中心站工程師，碩士，從事環境保護和環境監測科研工作。