Z藥檢機(jī)構(gòu)以預(yù)算管理為核心的內(nèi)控體系信息化建設(shè)

張旭

摘要：本文按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的要求，對(duì)Z藥檢機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的建設(shè)過(guò)程進(jìn)行梳理，并根據(jù)建設(shè)過(guò)程提出建議。

關(guān)鍵詞：藥檢機(jī)構(gòu) 預(yù)算管理 內(nèi)控體系 信息化

2012年，財(cái)政部出臺(tái)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，2015年底又出臺(tái)全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的要求。在此形勢(shì)下，藥檢機(jī)構(gòu)作為國(guó)家事業(yè)單位，進(jìn)行內(nèi)部控制是時(shí)不我待。

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求，建設(shè)內(nèi)控體系，有單位層面和業(yè)務(wù)層面之分。業(yè)務(wù)層面包括，預(yù)算業(yè)務(wù)控制，收支業(yè)務(wù)控制，資產(chǎn)控制，政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制，合同控制，建設(shè)項(xiàng)目控制六大方面。對(duì)于Z藥檢機(jī)構(gòu)，預(yù)算、收支業(yè)務(wù)由財(cái)務(wù)部門管理。資產(chǎn)、采購(gòu)、合同、工程都各有歸口管理部門，且各有管理軟件。因此進(jìn)行內(nèi)控體系信息化建設(shè)的過(guò)程中，主要以預(yù)算管理為核心，給資產(chǎn)、采購(gòu)、合同、工程等內(nèi)控業(yè)務(wù)做了接口。

一、建設(shè)過(guò)程

（一）梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)

根據(jù)單位新三定結(jié)果，對(duì)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，對(duì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)和歸納，確定業(yè)務(wù)管理的組織構(gòu)架。

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)。Z藥檢機(jī)構(gòu)的預(yù)算業(yè)務(wù)主要包括預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算和績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。預(yù)算業(yè)務(wù)可分為收入預(yù)算與支出預(yù)算，也可分為財(cái)政預(yù)算與內(nèi)部預(yù)算。

預(yù)算編制階段的業(yè)務(wù)流程主要是各部門按照自己歸口管理范圍進(jìn)行預(yù)算編制，各部門將預(yù)算上報(bào)到財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門進(jìn)行匯總后，交單位負(fù)責(zé)人審批后，再上交上級(jí)單位。預(yù)算批復(fù)階段的業(yè)務(wù)流程是上級(jí)單位將批復(fù)后的預(yù)算下達(dá)到單位，財(cái)務(wù)部門連通業(yè)務(wù)部門將預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解。預(yù)算執(zhí)行階段的業(yè)務(wù)流程是各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行收支，財(cái)務(wù)部門進(jìn)行會(huì)計(jì)記賬。決算階段的業(yè)務(wù)流程是財(cái)務(wù)部門對(duì)會(huì)計(jì)結(jié)果進(jìn)行匯總，將財(cái)務(wù)報(bào)表上報(bào)。績(jī)效評(píng)價(jià)階段的業(yè)務(wù)流程是各業(yè)務(wù)部門對(duì)各自執(zhí)行的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)務(wù)部門出具經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并匯總結(jié)果上報(bào)。

（2）收入業(yè)務(wù)。Z藥檢機(jī)構(gòu)的收入業(yè)務(wù)主要包括檢驗(yàn)收費(fèi)、技術(shù)服務(wù)收入、貨款等。收入業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)流程主要是單位收款后，各部門確認(rèn)收入，開(kāi)具發(fā)票或匯繳證明，記賬。

（3）支出業(yè)務(wù)。Z藥檢機(jī)構(gòu)的支出業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)流程主要是各部門先申請(qǐng)資金支付（借款或報(bào)銷業(yè)務(wù)），會(huì)計(jì)記賬，最后出納進(jìn)行資金支付（支票、匯款、公務(wù)卡還款、無(wú)現(xiàn)金報(bào)賬、現(xiàn)金支出）。

完整的收支流程還應(yīng)包括銀行對(duì)賬、會(huì)計(jì)報(bào)表出具、會(huì)計(jì)檔案保存。

2.分析風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)。在預(yù)算編制階段的主要風(fēng)險(xiǎn)是：業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門缺乏溝通，預(yù)算編制不合理，導(dǎo)致業(yè)務(wù)活動(dòng)與財(cái)務(wù)支持脫節(jié)，影響后續(xù)預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算編制階段風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：各部門溝通協(xié)調(diào)是否充分；預(yù)算編制與資產(chǎn)配置是否相結(jié)合；預(yù)算編制與具體工作是否相對(duì)應(yīng)；預(yù)算編制與項(xiàng)目完成時(shí)間是否相一致。

在預(yù)算批復(fù)階段的主要風(fēng)險(xiǎn)是：按照程序批復(fù)的預(yù)算在單位內(nèi)部沒(méi)有進(jìn)行指標(biāo)分解，單位預(yù)算調(diào)整和追加程序不規(guī)范。預(yù)算批復(fù)階段風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：預(yù)算批復(fù)指標(biāo)分解是否下達(dá)到具體工作部門；預(yù)算調(diào)整程序是否規(guī)范；預(yù)算追加程序是否規(guī)范。

在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)是：不按照預(yù)算規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算指標(biāo)不符，產(chǎn)生無(wú)預(yù)算支出、超預(yù)算支出，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：是否在預(yù)算批復(fù)額度和開(kāi)支范圍內(nèi)執(zhí)行預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行是否符合國(guó)家政策；預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是否合理。

決算階段的主要風(fēng)險(xiǎn)是：決算編報(bào)與單位原始數(shù)據(jù)不一致。決算階段風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：決算編報(bào)是否真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)。

（2）收入業(yè)務(wù)。收入業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)：未按收費(fèi)許可規(guī)定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)征收；上繳國(guó)庫(kù)的收款收入到非國(guó)庫(kù)銀行賬號(hào)；合同收入的合同簽訂不準(zhǔn)確。收入業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：收入是否實(shí)現(xiàn)歸口管理；是否按規(guī)定時(shí)間向財(cái)務(wù)部門提供收入有關(guān)憑據(jù)。

（3）支出業(yè)務(wù)。支出業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)：支出事前審核不嚴(yán)；原始票據(jù)審核不嚴(yán)，存在使用虛假票據(jù)套取資金的風(fēng)險(xiǎn)；借款不還款，往來(lái)款變壞賬；支出資金安全性；支出特殊項(xiàng)目科目是否合規(guī)安全。支出業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：支出是否與預(yù)算相符；是否符合國(guó)家要求的支出標(biāo)準(zhǔn)；原始票據(jù)是否真實(shí)、合法；支出是否與合同一致；往來(lái)款能否及時(shí)催收；支出大額資金是否有審批；支出特殊項(xiàng)目是否有歸口管理部門管理。

（二）設(shè)計(jì)具體內(nèi)部控制方案，采用相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制方法

1.不相容崗位相分離

Z藥檢機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)部門內(nèi)部將出納崗與會(huì)計(jì)核算崗剝離，出納崗與印章保管崗分離，會(huì)計(jì)核算崗也與會(huì)計(jì)檔案保管崗、銀行對(duì)賬崗相分離。

在業(yè)務(wù)部門內(nèi)部將業(yè)務(wù)申請(qǐng)人與業(yè)務(wù)審批人相分離。

紀(jì)檢監(jiān)察部門作為內(nèi)部監(jiān)督與各部門相獨(dú)立。

2.內(nèi)部授權(quán)審批控制

Z藥檢機(jī)構(gòu)對(duì)資金支出的管理是以項(xiàng)目管理的模式進(jìn)行管理的。按照項(xiàng)目區(qū)分，每個(gè)項(xiàng)目設(shè)定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目支出由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審批。涉及歸口管理部門的由歸口管理部門負(fù)責(zé)人審批。涉及大額資金的，嚴(yán)格按照管理權(quán)限進(jìn)行審批。

如果授權(quán)人無(wú)法實(shí)施審批，需要授權(quán)給他人的，必須將授權(quán)人本人簽字的授權(quán)書(shū)在財(cái)務(wù)部門備案。

3.歸口管理

Z藥檢機(jī)構(gòu)成立預(yù)算管理委員會(huì)，由財(cái)務(wù)部門牽頭組織預(yù)算工作；對(duì)財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，由紀(jì)檢監(jiān)督部門負(fù)責(zé)；政府采購(gòu)由后勤服務(wù)部門負(fù)責(zé)辦公用品和實(shí)驗(yàn)材料集中采購(gòu)，由儀器設(shè)備管理部門負(fù)責(zé)辦公儀器和實(shí)驗(yàn)儀器的集中采購(gòu)，召開(kāi)會(huì)議和培訓(xùn)由各組織部門按照政府采購(gòu)名錄自行抉擇，但要提前一年上報(bào)會(huì)議計(jì)劃，提前一個(gè)月上報(bào)會(huì)議預(yù)算；資產(chǎn)管理由儀器設(shè)備管理部門負(fù)責(zé)規(guī)章制度的制定，綜合管理，實(shí)盤；合同管理由業(yè)務(wù)部門綜合統(tǒng)管，負(fù)責(zé)參與合同的簽訂和相關(guān)活動(dòng)，統(tǒng)一管理合同專用章和授權(quán)委托書(shū)，對(duì)合同履行實(shí)施有效控制。

4.預(yù)算控制

Z藥檢機(jī)構(gòu)加強(qiáng)預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制。

完善內(nèi)部預(yù)算管理，設(shè)立預(yù)算管理工作小組，健全預(yù)算論證審批組織架構(gòu)；制定《預(yù)算管理辦法》，規(guī)范預(yù)算管理職責(zé)，明確預(yù)算編制內(nèi)容，嚴(yán)格預(yù)算審批程序；專項(xiàng)預(yù)算實(shí)行歸口管理、指標(biāo)控制。

建立財(cái)務(wù)分析體系。按月發(fā)布預(yù)算執(zhí)行簡(jiǎn)報(bào)，建立預(yù)算執(zhí)行季度分析、年度財(cái)務(wù)分析制度，及時(shí)提供會(huì)計(jì)信息。

要按照預(yù)算批復(fù)的額度和規(guī)定的開(kāi)支范圍辦理資金支付業(yè)務(wù)，對(duì)資金的使用形成了預(yù)算約束。政府采購(gòu)也要先上報(bào)預(yù)算→后計(jì)劃→再采購(gòu)的流程，形成了預(yù)算對(duì)單位資產(chǎn)購(gòu)置行為的約束。

實(shí)行會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)年度有計(jì)劃，舉辦前要提交預(yù)算、執(zhí)行中不得突破預(yù)算。

5.會(huì)計(jì)控制

Z藥檢機(jī)構(gòu)梳理現(xiàn)有財(cái)務(wù)制度，建立健全財(cái)務(wù)制度，制定財(cái)務(wù)部門服務(wù)公約；加強(qiáng)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)，配備相應(yīng)資格能力的會(huì)計(jì)人員，從事會(huì)計(jì)記賬工作的人員必須有從業(yè)資格證書(shū)；合理設(shè)置財(cái)務(wù)崗位，主要分為預(yù)、決算崗位，出納崗位，支出核算崗位，收入核算崗位，銀行對(duì)賬和會(huì)計(jì)檔案管理崗位，科研管理崗位，工資薪酬核算崗位；實(shí)行崗位責(zé)任制，確保各崗位權(quán)責(zé)明確，不相容崗位相分離；制定會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范手冊(cè)，明確工作責(zé)任，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審核；每周固定一個(gè)下午的工作時(shí)間，專門拿出來(lái)對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，將培訓(xùn)日常化，著力提高會(huì)計(jì)人員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平。

6.單據(jù)控制

預(yù)算、決算方面主要通過(guò)留存領(lǐng)導(dǎo)審批簽字、蓋章后的報(bào)表；收入方面通過(guò)開(kāi)具發(fā)票實(shí)現(xiàn)；支出方面，除勞務(wù)費(fèi)、專家費(fèi)要提交勞務(wù)費(fèi)、專家費(fèi)表由領(lǐng)取人親筆簽字領(lǐng)取外，都需要報(bào)銷人提供原始發(fā)票；其中，材料費(fèi)和辦公費(fèi)需要附明細(xì)；差旅費(fèi)的報(bào)銷需附出差審批單和會(huì)議通知；會(huì)議費(fèi)的報(bào)銷需附會(huì)議預(yù)算表、報(bào)銷發(fā)票、舉辦地點(diǎn)提供的流水單，會(huì)議通知、簽到表、會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)照片等。

在單據(jù)控制中，會(huì)計(jì)檔案保存是內(nèi)部控制尤為重要的一環(huán)，按照新會(huì)計(jì)檔案管理辦法的要求和未來(lái)云審計(jì)的需要，對(duì)會(huì)計(jì)檔案進(jìn)行掃描，存儲(chǔ)在網(wǎng)絡(luò)，對(duì)目前的會(huì)計(jì)檔案保存的安全性提出了新的挑戰(zhàn)。

7.信息內(nèi)部公開(kāi)

Z藥檢機(jī)構(gòu)在內(nèi)網(wǎng)搭建了財(cái)務(wù)信息平臺(tái)，既發(fā)布國(guó)家財(cái)經(jīng)政策也發(fā)布機(jī)構(gòu)內(nèi)部制定的財(cái)經(jīng)制度，這些制度既對(duì)廣大職工有培訓(xùn)宣傳的意義，也同時(shí)作為收支業(yè)務(wù)控制的依據(jù)。財(cái)務(wù)信息平臺(tái)還能提供銀行收款情況供各部門認(rèn)領(lǐng)收入，也提供項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)查詢功能和支出審批功能。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以在平臺(tái)上進(jìn)行網(wǎng)上審批，也可以在平臺(tái)上查詢自己負(fù)責(zé)的項(xiàng)目的收支情況，與預(yù)算框架進(jìn)行對(duì)比，了解項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)余額。

（三）根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度

根據(jù)本單位實(shí)際和近期國(guó)家要求的重點(diǎn)進(jìn)行了內(nèi)部管理制度梳理，包括財(cái)務(wù)管理總制度，經(jīng)費(fèi)支出管理辦法，出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理辦法，差旅費(fèi)管理辦法，會(huì)議費(fèi)管理辦法，公務(wù)接待費(fèi)管理辦法，公務(wù)卡管理辦法，票據(jù)管理辦法，暫借款管理辦法，會(huì)計(jì)檔案管理辦法，固定資產(chǎn)管理辦法，政府采購(gòu)管理辦法，基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法等。

（四）信息系統(tǒng)架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系信息化

1.信息系統(tǒng)基礎(chǔ)

鋪建信息系統(tǒng)首要是綜合考慮信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行環(huán)境，包括對(duì)硬件的要求，對(duì)操作系統(tǒng)的要求，對(duì)瀏覽器的要求等。

2.信息系統(tǒng)的主要模塊

采用網(wǎng)上預(yù)約報(bào)賬系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上報(bào)賬；采用檔案管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)單據(jù)掃描上傳和對(duì)電子單據(jù)的管理；采用無(wú)現(xiàn)金系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)報(bào)銷款項(xiàng)直接支付到經(jīng)辦人卡內(nèi)；采用物流化報(bào)賬系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)報(bào)賬單據(jù)的分配和狀態(tài)記錄，還可通過(guò)綜合信息發(fā)布平臺(tái)實(shí)現(xiàn)短信通知。

3.在信息系統(tǒng)中固化流程

將網(wǎng)上審批歸口管理部門梳理清楚，對(duì)大額資金審批進(jìn)行限定，按照一般報(bào)銷申請(qǐng)，借款申請(qǐng)，出國(guó)費(fèi)申請(qǐng)，差旅費(fèi)申請(qǐng)，勞務(wù)費(fèi)、專家費(fèi)申請(qǐng)，會(huì)議、培訓(xùn)費(fèi)申請(qǐng)分為六類。

網(wǎng)上填報(bào)的業(yè)務(wù)在后臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)校驗(yàn)，根據(jù)業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門的網(wǎng)上流程審批，保證申請(qǐng)通過(guò)的業(yè)務(wù)在財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)中切實(shí)可行。

經(jīng)辦人選擇報(bào)銷業(yè)務(wù)類型，選擇經(jīng)費(fèi)使用項(xiàng)目，填寫報(bào)銷金額，掃描上傳原始單據(jù)，進(jìn)入審批流程，經(jīng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審批后，系統(tǒng)自動(dòng)凍結(jié)相應(yīng)的項(xiàng)目額度。還需要?dú)w口管理部門審批的，進(jìn)入歸口管理負(fù)責(zé)人審批流程，需要大額資金審批的，進(jìn)入大額資金審批人審批流程。審批完成的報(bào)銷單，財(cái)務(wù)人員在財(cái)務(wù)系統(tǒng)可以讀取并生成全部或部分會(huì)計(jì)憑證。

通過(guò)審核后，出納人員可以進(jìn)入無(wú)現(xiàn)金系統(tǒng)進(jìn)行支付，報(bào)銷款項(xiàng)直接支付到經(jīng)辦人卡內(nèi)。綜合信息發(fā)布平臺(tái)可以將經(jīng)費(fèi)使用情況，往來(lái)催款，經(jīng)費(fèi)到款，項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，工資發(fā)放通知，報(bào)銷流程進(jìn)度發(fā)送到相關(guān)人員處。

二、建議

（一）自上而下，領(lǐng)導(dǎo)的支持是關(guān)鍵

內(nèi)部控制很復(fù)雜，涉及到多個(gè)歸口管理部門，不單單是財(cái)務(wù)一個(gè)部門的事情。建設(shè)單位內(nèi)部控制，執(zhí)行單位內(nèi)部控制，對(duì)單位內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程，涉及預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，需要各部門進(jìn)行溝通，協(xié)調(diào)，形成動(dòng)態(tài)控制，長(zhǎng)效機(jī)制。這些跨部門的協(xié)調(diào)溝通與合作，關(guān)鍵在于單位領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。

（二）解決信息孤島問(wèn)題是基礎(chǔ)

完善的內(nèi)部控制應(yīng)建設(shè)一個(gè)覆蓋全部門全流程，從預(yù)算審批到?jīng)Q算報(bào)表的信息系統(tǒng)。事業(yè)單位內(nèi)部往往各部門各有信息系統(tǒng)，信息孤島問(wèn)題無(wú)法徹底解決。在這種情況下建造信息系統(tǒng)時(shí)首先要注意系統(tǒng)的運(yùn)行環(huán)境，該信息系統(tǒng)與操作系統(tǒng)的適應(yīng)度，與掃描儀、打印機(jī)、高拍儀的適應(yīng)度，與銀行系統(tǒng)的銜接情況。同時(shí)，建設(shè)系統(tǒng)時(shí)不但要滿足現(xiàn)有業(yè)務(wù)需要，還要注重面向未來(lái)發(fā)展，給各個(gè)管理模塊都留下未來(lái)可接入的端口。

（三）制度完善是支撐

相關(guān)制度中其實(shí)早有內(nèi)部控制的要求，比如出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理辦法中對(duì)團(tuán)組和預(yù)算審批的要求，以及開(kāi)支控制的要求，但這些內(nèi)控要求都分散在各個(gè)制度中。內(nèi)部控制制度的建立健全及完善，既是對(duì)現(xiàn)有的一些制度的梳理、整合，也是對(duì)缺失或模糊脫節(jié)部分的明晰完善，實(shí)現(xiàn)管理制度的整合，銜接業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門的工作環(huán)節(jié)。

基金項(xiàng)目：中國(guó)食品藥品檢定研究院中青年基金項(xiàng)目“以預(yù)算管理為核心的中檢院內(nèi)控體系信息化研究”（2014A1）

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（作者單位：中國(guó)食品藥品檢定研究院）