美國“雙反”十大問題之十：對國有企業(yè)“趕盡殺絕”？

文｜余盛興 凌希

美國“雙反”十大問題之十：對國有企業(yè)“趕盡殺絕”？

THE TENTH OF 10 LEGAL PROBLEMS IN ANTI-DUMPING AND ANTI-SUBSIDY IN THE USA - KILL THE SOES

文｜余盛興 凌希

美國政府長期將中國視為非市場經(jīng)濟(jì)國家。據(jù)此，在針對中國產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼（“雙反”）調(diào)查時，美國商務(wù)部（“商務(wù)部”）假設(shè)中國所有企業(yè)都受到政府控制，據(jù)此對它們裁定中國統(tǒng)一稅率，即懲罰性關(guān)稅。不過，如果某個企業(yè)可以證明其出口活動不受政府控制，則可以給予其區(qū)別于其它中國企業(yè)的稅率——單獨稅率（Separate Rate）。可以說，這是中國企業(yè)在美國應(yīng)訴的主要動力，也是擺脫被懲罰命運的少有路徑。

在很長的一段時間里，商務(wù)部根據(jù)法律和事實，認(rèn)定給予各種不同類型的企業(yè)（包括國有企業(yè)）單獨稅率。筆者代理的某些100%的國有企業(yè)就曾經(jīng)毫無懸念地獲得了單獨稅率。然而，近年來商務(wù)部對中國國有企業(yè)的態(tài)度出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，甚至帶有明顯的敵意。在反傾銷方面，商務(wù)部不斷變更規(guī)則，無視出口企業(yè)（即使是100%的國有企業(yè)）法律上（de jure）和事實上（de factor）都不受政府控制的事實，武斷地否定它們的單獨稅率申請，因而對它們適用懲罰性關(guān)稅；在反補(bǔ)貼調(diào)查中，商務(wù)部肆意獲得對公共機(jī)構(gòu)（Public Body）的解釋，將大量非國有企業(yè)都認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”，據(jù)此認(rèn)定是否構(gòu)成補(bǔ)貼。對于國際貿(mào)易法律師來說，“國有企業(yè)”成為一個高度敏感的詞語，而國有或者類國有企業(yè)在美國“雙反”應(yīng)訴中無不面臨十分艱難的局面。

一、主要問題

近年來，商務(wù)部在針對中國國有企業(yè)的“雙反”調(diào)查中，竭盡所能地百般刁難，在一系列案件中頻下狠手。

1.國有企業(yè)的出口活動必然受到政府控制？

根據(jù)美國法律，如果某國非市場經(jīng)濟(jì)國家的企業(yè)的出口活動在法律上和事實上都不受政府控制的話，則可以給予它們單獨稅率。在很長一段時間里，商務(wù)部在對中國法律和相關(guān)出口企業(yè)的實踐，尤其是對它們的出口活動進(jìn)行審查之后，一般傾向于認(rèn)定中國的國有企業(yè)在出口活動方面可以自由決定，因此符合單獨稅率條件。但是，近年來商務(wù)部將中國國有企業(yè)的國有股份等同于國家控制，拒絕向積極配合且獨立自主經(jīng)營的中國企業(yè)給予單獨稅率。以美國對華光伏產(chǎn)品反傾銷案為例。2015年1月8日，商務(wù)部在聯(lián)邦公報上發(fā)布公告，宣布對華光伏電池及組件反傾銷第一次行政復(fù)審的初裁結(jié)果。多家國有企業(yè)單獨稅率申請無辜被拒，并被課以238.56%重稅。在乘用車輪胎反傾銷調(diào)查案中，商務(wù)部同樣拒絕了多家國有企業(yè)的單獨稅率申請，并對它們裁定高達(dá)87.99%的全國統(tǒng)一稅率。最近的一些案例表明，即使是曾經(jīng)在過去的調(diào)查或者復(fù)審中獲得單獨稅率的企業(yè)，也因為各種莫名其妙的理由遭到商務(wù)部的拒絕，在復(fù)審中失去單獨稅率資格。

國有企業(yè)就意味著其出口活動受到政府控制嗎？商務(wù)部這種邏輯推斷不僅不合理，而且也嚴(yán)重違背其過去的實踐。既不符合自由貿(mào)易的精神，又不符合單獨稅率分析的意義，無疑是不公平的。

2.國有企業(yè)等于“公共機(jī)構(gòu)”嗎？

世界貿(mào)易組織（WTO）《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（《SCM協(xié)定》）第一條規(guī)定，補(bǔ)貼是指在一方成員（本協(xié)定中稱“政府”）領(lǐng)地內(nèi)，存在的由政府或公共機(jī)構(gòu)提供的特定財政措施，其主體應(yīng)為政府與公共機(jī)構(gòu)。其中，政府是很好界定的概念。然而，公共機(jī)構(gòu)的區(qū)分是比較復(fù)雜的。商務(wù)部采取“五要素分析法”確定某實體是否為公共機(jī)構(gòu)。這五種要素包括：政府在該實體的所有權(quán)情況；政府人員在董事會所占比例；政府對該實體活動的控制情況；該實體是否遵從政府的政策或利益；該實體是否依據(jù)法律法規(guī)設(shè)立。在實踐中，商務(wù)部往往采取擴(kuò)大解釋。凡是商務(wù)部認(rèn)為沾邊的，紛紛往公共機(jī)構(gòu)這個籃子里扔，以達(dá)到提高應(yīng)訴企業(yè)補(bǔ)貼稅率的目的。

商務(wù)部在對來自中國的標(biāo)準(zhǔn)鋼管、矩形鋼管、非公路用輪胎、復(fù)合編織袋等四種產(chǎn)品的“雙反”案件中，認(rèn)定中國的國有企業(yè)構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)。商務(wù)部作出該結(jié)論的依據(jù)在于其認(rèn)為，中國政府持有這些企業(yè)的多數(shù)股份，且這些企業(yè)又生產(chǎn)出售鋼鐵、橡膠及石油化工原料等原材料給接受反補(bǔ)貼調(diào)查的公司，而并未進(jìn)行“五要素分析”。然而，WTO上訴機(jī)構(gòu)在中國訴美國反傾銷反補(bǔ)貼措施爭端案（“DS379”）的裁決報告中認(rèn)為，商務(wù)部未盡到全力搜集證據(jù)并基于這些證據(jù)作客觀評估從而得出有足夠事實依據(jù)的結(jié)論這一義務(wù)。政府的控股地位的證據(jù)不能證明政府能對該實體能夠?qū)嵤┯行Э刂疲荒茏C明該實體被授予并實施政府性管制職能。相應(yīng)的，這一證據(jù)并不能單獨證明某一實體就是公共機(jī)構(gòu)。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為美國商務(wù)部在標(biāo)準(zhǔn)鋼管案、薄壁矩形鋼管案、符合編織袋案和非公用輪胎案中將中國國有企業(yè)認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)的做法不符合《SCM協(xié)定》。面對裁決，商務(wù)部一味拖延，拒不執(zhí)行。

3.中國境內(nèi)的商業(yè)銀行都是“公共機(jī)構(gòu)”？

在反補(bǔ)貼調(diào)查中，商務(wù)部不僅針對國有企業(yè)，而且還瞄準(zhǔn)特定行業(yè)，金融便是其中之一。在非公路用輪胎案中，商務(wù)部參考了無纖維紙案中有關(guān)中國國有商業(yè)銀行的調(diào)查結(jié)果，將中國國有商業(yè)銀行認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”。商務(wù)部聲稱自己對中國國有商業(yè)銀行是否構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”的分析，較之針對中國國有企業(yè)是否構(gòu)成“公有機(jī)構(gòu)”的分析而言更加深入，不僅依據(jù)了所有權(quán)及控制力方面的信息，還考慮了其它方面的信息，如中國的《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定有關(guān)商業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)應(yīng)基于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要、接受國家產(chǎn)業(yè)政策的指引等。WTO上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為美國商務(wù)部在該案的裁定中將中國國有銀行認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”的做法是符合SCM協(xié)定的。

商務(wù)部的判斷不能不說是戴著有色眼鏡的。同時，商務(wù)部將銅版紙案中將中國國有商業(yè)銀行認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”的分析結(jié)果用于非公路用輪胎案，而不進(jìn)行個案分析的做法是不合理的。

二、主要問題及其后果

商務(wù)部針對中國國有企業(yè)的一些小動作，不僅直接損害了中國出口企業(yè)的應(yīng)訴成效和美國進(jìn)口商的利益，而且對國際貿(mào)易秩序的維護(hù)也有著不好的影響。概括起來，包括：

1.違反WTO《反傾銷協(xié)定》

商務(wù)部對中國企業(yè)進(jìn)行單獨稅率審查，據(jù)此對大量的國有企業(yè)和類國有企業(yè)裁定懲罰性稅率的做法違反了WTO規(guī)則。如果我們參考中國政府訴歐盟對華緊固件反傾銷案爭端案，則更反映了美國的單獨稅率規(guī)則與時間違反了WTO規(guī)則。

根據(jù)歐盟反傾銷法律體系，歐盟有條件地承認(rèn)和賦予某些非市場經(jīng)濟(jì)國家（例如中國和越南）企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)地位和單獨稅率。為此，《歐盟反傾銷條例》第2.7條規(guī)定了非市場經(jīng)濟(jì)國家企業(yè)獲得市場經(jīng)濟(jì)待遇的標(biāo)準(zhǔn)，而第9.5條則規(guī)定了非市場經(jīng)濟(jì)國家企業(yè)獲得單獨稅率的標(biāo)準(zhǔn)，包括：（1）外商獨資或合營企業(yè)，其資本及利潤可自由匯出；（2）可自主決定其出口價格、數(shù)量、方式和具體銷售條件；（3）多數(shù)股份屬于私人，當(dāng)?shù)卣賳T參與其董事會或擔(dān)任主要管理職位應(yīng)屬少數(shù)情形；（4）有關(guān)外幣轉(zhuǎn)換的匯率由市場決定；（5）如果出口商獲得單獨稅率，不會因政府干預(yù)而導(dǎo)致規(guī)避反傾銷措施。

在實踐中，歐盟曾經(jīng)給予近百家中國企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)待遇，而且也給予不少中國企業(yè)單獨稅率。但是自從2005年歐盟對華皮鞋反傾銷案開始，歐盟采取非常苛刻的方式審查中國企業(yè)的單獨稅率申請，拒絕了很多中國企業(yè)（包括100%私有企業(yè)）的單獨稅率申請，導(dǎo)致其應(yīng)訴幾乎“一無所獲”。在緊固件反傾銷調(diào)查案中，歐委會同樣否決了近百家中國企業(yè)的單獨稅率申請。隨后，中國政府向WTO提出申請，要求就該案（包括與之相關(guān)的歐盟法律）進(jìn)行磋商。經(jīng)過1年多時間的審理， WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)分別于2010年12月3日和2011年7月15日就“中國訴歐盟緊固件反傾銷措施案”發(fā)布裁決報告，裁定歐盟違反WTO規(guī)則，其中最重要的一條即認(rèn)定《歐盟反傾銷條例》（第384/96號）第9.5條不符合WTO《反傾銷協(xié)定》第6.10條和第9.2條等規(guī)定。鑒于此，2012年9月2日歐盟委員會發(fā)布765/2012號法令，修改了對《歐盟反傾銷條例》第9.5條關(guān)于單獨稅率的條款，大大降低了門檻。

2.違反WTO《SCM協(xié)定》

在WTO 爭端解決案中，上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)明確針對商務(wù)部在對非市場經(jīng)濟(jì)國家“雙反”調(diào)查中將國有企業(yè)認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”的武斷做法的違法性進(jìn)行了詳實的分析，但商務(wù)部對于爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB）裁決的執(zhí)行一再拖延，長久處于停滯狀態(tài)。商務(wù)部的做法違反《SCM協(xié)定》，置DSB的裁決于不顧，肆意破壞國際貿(mào)易規(guī)則。同時還號稱自己是“國際自由貿(mào)易”的衛(wèi)士，常年使用“寬以律己嚴(yán)以律人”的雙重標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響了國際自由貿(mào)易的秩序。

3.國有企業(yè)應(yīng)訴無門

商務(wù)部近年來針對單獨稅率測試的“事實上獨立”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，提出了很多更嚴(yán)苛、更具體的要求。在實踐中，商務(wù)部要求應(yīng)訴企業(yè)提交其所有實際股東的更加詳細(xì)的信息，并且會特別詢問政府在企業(yè)經(jīng)營活動中的參與情況，尤其刨根問底追究關(guān)于政府作為股東所享有的權(quán)利，政府在應(yīng)訴企業(yè)董事會成員的選任方面的參與情況等。

然而，無論國有企業(yè)如何力證清白，商務(wù)部憑借著其將國有企業(yè)等同于國家控制的簡單邏輯，基本阻隔了中國國有企業(yè)應(yīng)訴美國“雙反”，乃至出口美國涉案產(chǎn)品的道路。商務(wù)部使用如此簡單粗暴的理由拒絕中國國有企業(yè)的單獨稅率申請，二話不說將它們通通打入全國統(tǒng)一稅率的“冷宮”。長此以往，中國國有企業(yè)發(fā)現(xiàn)應(yīng)訴無門，只能默默退出美國市場，另謀生路。同時，中國國有企業(yè)往往設(shè)備精良，生產(chǎn)工藝先進(jìn)，管理有序，產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)異，由于市場化程度高，價格也很有競爭力。國有企業(yè)面對高額反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅無法進(jìn)入美國市場，無疑也是美國進(jìn)口商和美國銷售者的巨大損失。

美國“雙反”十大問題已述至最后一篇。中國企業(yè)在美國的漫漫“雙反”應(yīng)訴路所面臨的各種各樣的不公正規(guī)則，卻遠(yuǎn)不止這十個。今年底，中國加入WTO15周年將至，中國加入WTO議定書第15條“非市場經(jīng)濟(jì)條款”即將到期。美國是否會如約承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位，感覺上希望渺茫，至少美國國內(nèi)利益集團(tuán)似乎不會輕易放棄此類工具。

面對這種局面，我國政府應(yīng)毫不猶豫地啟動雙邊和多邊程序，敦促美國盡早承認(rèn)中國完全市場經(jīng)濟(jì)地位，廢除非市場經(jīng)濟(jì)方法，尤其是要堅決遏制美國商務(wù)部的倒行逆施。在這方面，我國政府應(yīng)當(dāng)堅定而且毫不遲疑地采取救濟(jì)行動，包括將美國訴至WTO爭端解決機(jī)構(gòu)。除了通過政府在雙邊乃至多邊層面不斷施壓之外，眾多出口企業(yè)也應(yīng)當(dāng)在衡量其自身商業(yè)利益的同時，逐步建立追求規(guī)則公證和公平環(huán)境的意識，選擇適當(dāng)時機(jī)將美國商務(wù)部訴至美國法院，考慮司法救濟(jì)途徑。實踐證明，司法審查是監(jiān)督美國商務(wù)部違法行為和濫用職權(quán)的有效武器。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

作者單位：海華永泰律師事務(wù)所