反思中國城中村改造問題*——英國謝菲爾德貧民窟演變的啟示

陳路旋 康 健 陳 冰

反思中國城中村改造問題*——英國謝菲爾德貧民窟演變的啟示

陳路旋 康 健 陳 冰

以英國謝菲爾德市為例，通過對其18—19世紀貧民窟的演變歷程進行詳盡分析，總結出西方發達國家在貧民窟改造方面的經驗教訓。在此基礎上，反思我國當前城市化進程中的城中村問題，指出城中村改造需要注意：從長期規劃的視角來看待城中村改造問題，著眼于拆遷還建社區的可持續發展，注重短、中、長期策略的結合，避免形成拆遷與重建不斷交替的惡性循環；確保拆遷還建社區的建筑質量；倡導混合社區的發展模式。

城中村；城市化進程；貧民窟；清拆

陳路旋， 康健， 陳冰. 反思中國城中村改造問題——英國謝菲爾德貧民窟演變的啟示［J］. 西部人居環境學刊， 2016， 31（05）： 63-67.

0 引 言

自1978年改革開放以來，我國的城市化呈現出快速發展的勢頭——從文革后的恢復階段（1977—1981）迅速過渡到以小城鎮擴張、人口就地城市化為主的鄉村城市化階段（1982—1991），伴隨著20世紀90年代后國民經濟的高速增長，又進入到持續穩定的快速城市化階段（1992至今）。2011年的統計數據顯示，我國的城市化率（城鎮人口比重）已達到51.27%，并預計將于2050年前突破70%［1］。快速的城市化進程引發了一系列問題，其中之一就是“城中村”現象。

“城中村”從狹義上講是指農村村落在城市化進程中，由于全部或大部分農村土地被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后仍在原村落居住而演變成的居民區，亦稱為“都市里的村莊”；從廣義上講則是指城市高速發展進程中滯后于時代發展步伐、游離于現代城市管理之外、生活水平低下的居民區，包括管理不善的農村拆遷還建社區等［2］。本文對城中村問題的解讀更傾向于后者，所以討論的范疇也將涵蓋舊城區改造中的一系列問題。

由于缺乏統一的規劃、建設和管理，城中村問題通常表現為違章搭建、環境臟亂、人流混雜、治安混亂、基礎設施不配套、位于城市地域范疇卻游離于城市管理體制之外等。所以，城中村也常被與西方的貧民窟聯系起來進行比較分析，研究其對城市化進程帶來的阻礙作用及負面影響（如對城市基礎設施布局、城市整體規劃實施、城市精神文明建設的普及與發展等方面的影響）。而如何改造“城中村”，是當前我國幾乎所有城市發展都面臨的重大課題。

考慮到西方發達國家也曾經歷過我國當前正在發生的城市化進程，本文本著西學東漸的原則，從建筑、規劃的視角出發，選取率先完成工業革命的英國為例，對其19—20世紀的鋼鐵之城謝菲爾德（Sheffield）貧民窟的興衰演變史進行詳盡分析，并在總結相關經驗教訓的基礎上反思我國當前城市化進程中面臨的城中村改造問題。

1 我國的城中村問題

由于歷史和管理體制（即城鄉二元管理體制）等原因，我國的城中村內存在著大量與土地使用相關的問題，如宅基地、工業用地、商業用地相互交織，非法出租、轉讓、倒賣，管理混亂等。由此引發了居住條件和社會形態等方面的一系列問題，其中較為嚴重的是建筑環境質量差與基礎設施嚴重不足。以深圳福田中心區的崗廈村為例，2005年數據顯示，該片區內建筑密度高達60%，容積率高達3.8，本應保持在2～3層的房屋被自行搭建到5～8層［3］。由于缺乏整體的規劃設計，區內布局結構混亂，“握手樓”、“一線天”等違章搭建比比皆是，難以滿足居住最基本的采光、通風等要求，且存在嚴重的消防隱患。另外，片區內供水供電不足，缺乏分流制排水系統和垃圾回收站，加上居民的公共環境衛生意識薄弱，導致環境衛生狀況逐年惡化。

另一方面，城中村由以“原初級關系（地緣關系和血緣關系）”為基礎的社區形態逐步向以“次級關系（業緣關系和契約關系）”為基礎的社區形態過渡［2］，片區內原住民以土地、土地附著物以及城市工業化帶來的利益作為其主要生活來源，“握手樓”支撐的租屋經濟引發了大量的社會問題。仍以福田區為例，2005年數據顯示，福田區約有128萬人居住，其中常住居民僅47萬，區內人流混雜，倒掛比例懸殊。常住居民中初中文化水平以上者僅占30%［3］，他們通過出租自主違章搭建的“握手樓”而收入豐厚；流動人口大多從事收入較低的體力勞動類工作，貧富差距引發的社會治安問題突出，更有不少流動的閑雜人員（約占流動人口的10%）參與非法活動。另外，由于片區內居民素質普遍不高，個人安全、衛生意識與臟亂的居住環境形成了惡性循環，這也進一步加大了規劃管理、環境衛生、消防安全、治安計生等工作的難度。

綜上所述，城中村不僅影響城市環境，也在很大程度上制約了城市的發展。我國城中村形成的主要原因是在城市化的進程中，地方政府未能從可持續發展的長遠視角出發來制定發展策略（如征地的過程和方式、對外來人口居住需求的考量等），而現有規劃管理體制又缺乏全面性和相應彈性（如規劃編制的內容和適用范圍等），所以在城中村的改造問題上常常顧此失彼，或在解決一個問題的同時又引發新的問題［4］。

為了更好地理解上述問題，下面就以英國謝菲爾德貧民窟的演變史為例，分析西方發達國家在其城市化進程中面臨“城中村”（即貧民窟）問題時所采用的策略及取得的結果。

2 案例分析：英國謝菲爾德貧民窟的演變

歐洲國家在城市化發展進程中也曾面臨過與中國類似的問題。卡蒙（Carmon）將歐洲城市的演變史總結為3個階段［5］：早期的“推土機時代”倡導“質量（physical）決定論”，注重城市環境的改善以及由此帶來的城市形象的提升。地方政府意識到城市中心土地的價值，進而打著充分利用市中心土地的旗號對老舊街區進行清拆治理，其中具有代表性的案例是20世紀初聲勢浩大的貧民窟清拆行動（Slum Clearance Campaign），城市里的貧民窟迅速被各種新建商業中心和所謂的高質量高層建筑取代。第2階段為“社會復原時期”（Neighborhood Rehabilitation），由于第一階段的做法飽受爭議，所以這一時期地方政府的工作重心轉移到了“財富分配”上，旨在通過修繕（而非重建）提高現有建筑的質量，卡蒙將該階段視作對前一階段社會問題的總結和處理。第3階段是“市中心復興時期”（City Center Revitalisation），主要出現在歐洲經濟大蕭條的20世紀70—80年代——受發達國家中大城市利益的驅使，市中心低廉的土地價格吸引了大量的私人投資，結果卻導致了貧富差距的進一步加大。下文以英國謝菲爾德市為例，簡述其市中心貧民窟的演變歷程。

圖1 “背靠背”聯排住宅Fig.1 back to back row house

2.1 謝菲爾德市中心貧民窟形成的歷史背景

英國謝菲爾德市中心貧民窟的演變過程很清晰地反映出了上述階段性的變化。19世紀中葉，隨著鋼鐵行業的發展，謝菲爾德市（尤其是當時的Don Valley工業區）吸引了大量外來務工人口。1821—1881年間，謝菲爾德的城市人口增加了3倍［6］，“農民工外流型”發展模式成為當時謝菲爾德城市化發展的主要路徑。這些勞動力大多來自英格蘭與愛爾蘭的偏遠農村地區，為滿足他們的居住需求，大批低質量、高密度的“背靠背”（back to back）聯排住宅（圖1）被迅速建造起來——首先在當時城東的Don Valley工業區附近，隨著時間的推移和外來人口的增多，逐步向城市中心區域（如Crofts區）發展（圖2）。由于缺乏系統的規劃和管理，這批工人住宅區建筑環境質量差，衛生等基礎配套設施不足，加上人流混雜，迅速演變成貧民窟。

圖2 內向城市擴張（謝菲爾德1850年）Fig.2 inner urban sprawl （Sheffield in 1850）

隨著鋼鐵工業的發展，謝菲爾德東部的Don Valley成為當時的工業中心，隨之而來的是日益嚴重的工業污染，并隨著工人住宅區向市中心發展而延伸到市中心一帶（圖3）。當時，相對富裕的高級技工已無法忍受市中心日趨惡劣的生存環境，紛紛遷往謝菲爾德西部的中產階級居住區，滯留在市中心的僅剩下貧窮的工人。隨著經濟的發展，謝菲爾德市政府已經意識到市中心土地的潛在商業價值，而該區域高密度居住和集中污染的狀況嚴重阻礙了“公眾健康”（Public Health）計劃的實施，所以改善城市面貌被順理成章地提上了議事日程。19世紀末20世紀初，一場轟轟烈烈的貧民窟清拆運動開始了（即卡蒙概括的“推土機時代”），謝菲爾德Crofts片區在1809年被全部拆除，取而代之的是原址上新建的、供勞動階層人民居住的多層公寓［7］。然而，新建的多層公寓雖然建造質量更好，卻并沒有得到民眾的擁護，因為人們還是更偏好于傳統的、帶花園的獨棟住宅。由此可見，住宅的建設目的不僅是為當地居民提供一個棲身之所，更重要的是要尊重當地居民喜愛并習慣的生活方式。受住宅市場供需矛盾的影響，謝菲爾德成為了20世紀初英國“花園城市運動”的先行者，并于1904年在Wincobank建起了獨棟花園式洋房，以滿足當地居民的需求。然而新建花園洋房的數量偏少，不能滿足龐大的市場需求，且大部分勞動階層家庭也無法負擔起這樣的花園洋房。由于對現狀缺乏綜合考量，這一運動并沒能有效緩解謝菲爾德貧民窟清拆帶來的問題。

圖3 受污染的區域（謝菲爾德1924年）Fig.3 polluted region （Sheffield in 1924）

2.2 謝菲爾德市中心貧民窟的解決方案——Page Hall

1855—1923年間，謝菲爾德西北部的鄉村地區在公共交通體系支撐下進行轉型發展（TOD），這在一定程度上緩解了當時市中心的貧民窟問題。1880年之前，這些區域還是廣袤的農田和耕地，得益于公共交通（如有軌電車）的發展，在中產階級遷往謝菲爾德西部的同時，勞動階層家庭也開始借助公共交通體系，逃離當時市中心的貧民窟居住區，遷往謝菲爾德西北部地區。這與當前我國城市化進程中“征地吸入型”的發展路徑非常相似——隨著城市的快速擴張，交通便利的城鄉結合部（或城市周邊未被開發的鄉村）首先被劃入了城市發展用地。下文以謝菲爾德西北部的Page Hall為例，探討當時的謝菲爾德對與我國當代城中村在居住條件和社會形態等方面類似問題的解決途徑（圖4）。

圖4 逃離市中心后人們遷往的區域Fig.4 the moving region after evacuation from downtown

圖5 Page Hall在1855—1923年間的發展Fig.5 development of Page Hall during 1855 to 1923

1855—1880年之前，Page Hall所在區域尚未受到謝菲爾德工業快速擴張的影響，廣袤的農田上只零星分布著少量建筑（圖5）。至1880年左右，“背靠背”聯排住宅開始出現在Page Hall，主要服務于從事體力勞動的工人階層。早期從市中心遷往該住區的工人大多是有正當職業并決定在謝菲爾德定居的，所以住區內居民性質比較單一，沒有社會閑散人員和流動人口，犯罪活動與市中心貧民窟相比顯著減少。從該片區數十年來的發展狀況可以看出，早期的聯排住宅是沿當時已有的路網修建而成的，隨后出現的聯排住宅則在前者的基礎上成行或成列沿街修建，每一批新增的聯排住宅都與原有住宅形成遞進關系，直至將相關片區填滿為止。這種網格式布局構成了典型的維多利亞格狀規劃樣式（Victorian Gridiron Pattern）。

Page Hall聯排住宅的居住條件較之前市中心的居住區有了顯著提高。與市中心居住區聯排住宅“底層客廳與臥室+頂層小閣樓”的標準配置相比，Page Hall的聯排住宅通過動靜分區為住戶提供了兩層的生活起居空間（每層一間房），底層為半私密“動”空間（包括客廳與一間可用作客房的房間），頂層為私密“靜”空間（為住戶自用）。另外，住區內的公共衛生條件也得到了顯著改善。市政府于1864年出臺了關于聯排住宅的建造標準，對最小空間、街道寬度及花園尺寸等都進行了詳細規定，以預防疾病的傳播。1875年出臺的“公共衛生法”［8］在提高居民衛生意識的同時，也進一步推動了聯排住宅建筑標準的落地實施。新建聯排住宅區對自然景觀和公共設施一體化等方面也有了一定的考量，建筑師與規劃師嘗試通過設計手段，努力滿足當地居民對生活方式和與之對應的生活空間的需求。與以往的聯排住宅居住區相比，Page Hall居住區在建筑環境質量方面得到了顯著的改善。

雖然與貧民窟相比，Page Hall住宅區在居住條件和社會形態等方面提升明顯，但這批聯排住宅仍然屬于投機性的投資房產，其首要目的還是為了在短期內安置大批搬遷至此的勞動階層。由于缺少長期規劃，所以其在設計建造過程中仍遺留了不少問題，例如使用的仍是較為廉價和低質量的建筑材料，以致后期房屋陰冷潮濕；又如建筑密度較高，鄰里間缺乏開放空間。另外，暗含社會排外性（Social Exclusion）的集中式分區規劃模式（Zoning）雖然可以在短期內有效緩解當時謝菲爾德市中心貧民窟引發的社會問題（如犯罪等），但其在城市發展中、長期進程中所起的副作用也是明顯的。上述問題都為這批曾經被作為市中心貧民窟解決方案的聯排住宅社區再度淪為貧民窟埋下了伏筆。

從20世紀80年代到2012年間，Page Hall的演變很好地印證了上述假設。在Page Hall投入使用半個世紀后，它的角色慢慢發生了轉變，類似于我國當代城中村的情形也出現在這里，Page Hall進入了卡蒙所述歐洲城市發展的第2階段，即“社區復原時期”。由于建筑質量不高，許多住宅出現了空置的情況，大部分屋主則選擇將房屋低價出租給新來的移民。該做法帶來的弊端是：一方面，大量的出租房為政府統一改善房屋質量制造了障礙；另一方面，大量新移民的遷入使Page Hall曾經單純的社會結構又復雜起來，至2012年，該片區已居住了44%的巴基斯坦移民、40%的白人以及16%的其他人種［9］。由于貧窮和復雜的人口結構，Page Hall的犯罪活動日益猖獗，大大增加了社會不穩定因素（圖6-8）。

圖6 Page Hall全景Fig.6 panorama of Page Hall

圖7 Page Hall街景Fig.7 streetscape of Page Hall

圖8 Page Hall街景對比（a.2006年；b.2012年）Fig.8 comparison of Page Hall streetscape（a.2006； b.2012）

自19世紀80年代起，謝菲爾德市政府一直斥資對Page Hall地區的舊房進行維修，但效果卻差強人意，這里的狀況越來越接近當年市中心的貧民窟。2004年，Page Hall內數個街區的建筑質量已被市政府評定為不合規范，而調查顯示，修繕后的住宅質量仍無法滿足當時的社區標準。Page Hall面臨著與貧民窟（或我國城中村）相似的尷尬局面。經過綜合考慮，謝菲爾德市政府決定不再一如既往地為Page Hall的居民提供房屋修繕資金，取而代之的措施是拆遷。至此，曾作為市中心貧民窟解決方案的Page Hall聯排住宅也面臨著與多年前市中心貧民窟一樣的命運——清拆。

2009年，清拆工作正式開始，首先拆除少量聯排房屋以釋放更多的公共空間，同時改善基礎設施質量。最初的計劃是提供新的房屋來安置那些計劃拆遷的居民，可是由于擔心無家可歸，居民們都不愿意提前遷到政府提供的臨時安置房中。后來，當地居民發起了一項反對清拆Page Hall的抗議行動，市政府不得不放棄完全清拆Page Hall的計劃，將清拆范圍縮小到兩條街道。值得一提的是，有數據顯示，政府花費了1650萬英鎊用于清拆，而真正花在重建上的費用僅250萬英鎊。這個數據顯得有些本末倒置——清拆的費用大大超過改建的費用，可見政府將大多精力投入了清拆，為再發展所做的工作并不多，再發展并沒有很好地進行［10］。在縮小清拆范圍后，謝菲爾德市政府又對Page Hall進行了一些零星的小改建，可惜都沒有取得顯著成效。如今，不合建造規范的建筑和貧窮引發的社會問題依然充斥在該片區。

3 討論與思考

從縱向視角出發可以看出，謝菲爾德在卡蒙所述歐洲城市演變3階段的發展過程中，曾經作為市中心貧民窟問題解決方案的Page Hall又淪為了新的貧民窟——由于缺乏長遠的規劃，昔日用以解決問題的方案成為了今天的新問題。中國當前快速城市化進程中面臨的問題與“推土機時代”謝菲爾德面臨的問題非常相似，都是試圖以低質量的集中式拆遷還建社區來解決城中村改造（或土地征用）過程中面臨的棘手的短期問題。然而我們需要在解決城中村問題的同時帶來長遠的有益影響，如何避免我國的城市化進程陷入拆遷與重建不斷交替的惡性循環，這個問題值得我們深思。

從歷史的視角來看，我國當代城中村本身就是一個非常具有歷史意義的研究課題，其改造方式和方法都需要謹慎。城中村代表了我國快速城市化進程中形成的一種緊湊的社會聯系網，它有著開放的結構如商業街等，與帶門禁的中產階級住宅區相比，更像是一個24h的小型城市，更加貼近生活、富有人情味，也更加接近中國傳統的聚族而居的生活方式。與周圍單調的“國際化”都市氛圍相比，城中村除了擁有空間類型的多樣性外，也體現了地方特色，在很大程度上有助于形成城市的多元化特征。如果徹底拆遷城中村并用通行住宅小區取而代之，就會意味著一個傳統的、基本的社區和聚落從城市中消失。所以在改造過程中，需要在提高既有人居環境質量的前提下，采用保護引導的發展模式，適當保留一些街區，以讓后人有機會感受和了解這個我國快速城市化時代的產物，并感受不同時期建筑風格的融合、體會城市的演變歷程。

4 結 論

以英國謝菲爾德市中心貧民窟演變歷程為鑒，在我國當代城中村改造中，要從長期規劃的視角來對待拆遷還建社區，著眼于社區的可持續發展，針對不同發展階段的主要問題，在行動計劃中注重短、中、長期策略的結合，防止在解決一個問題的同時引發其他問題，以致形成拆遷與重建不斷交替的惡性循環。需要注重拆遷改建社區的建筑質量，防止因建筑質量不達標而衍生一系列問題，如拆遷家庭的“能源貧窮”（Fuel Poor）危機，使確保家庭主要生活區域溫度適當的能源開銷相當，不超過該家庭總收入的10%［11］。此外還應盡可能在拆遷還建社區的規劃設計中倡導混合社區（Mixed Community）模式，避免通行的集中式分區規劃模式可能帶來的負面影響。

［1］國家統計局. 2011年城鎮化率達51.27%［EB/OL］. （2012-08-17）［2014-10-06］. http：//finance.sina.com.cn/china/2012081 7/140012880832.shtml.

［2］杜君， 韋小青. “城中村”概念界定的研究［J］. 現代企業文化， 2009（33）： 98-99.

［3］SHUO Z. Study on the redevelopment of Urban Villages： Case study of Futian District， Shenzhen［D］. Enschede：International Institute for Geo-information Science and Earth Observation， 2007.

［4］CHEN B. A Comprehensive Approach to the Design of Sustainable Buildings： How to Facilitate Knowledge Transfer Across the Stakeholder Groups［M］. Heidelberg：Springer， 2016.

［5］CARMON N. Three Generations of Urban Renewal Policies： Analysis and Policy Implication［J］. Geoforum，1999（30）： 145-158.

［6］CLYDE B. The History of the City of Sheffield 1843-1899 Volume 2：Society［M］. Sheffield： Sheffield Academic Press， 1993.

［7］NASLAS M， CAULTON T， SIMMONS R. Urban Development and Planning of Sheffield Since the Begging of the Industrial Era［R］. Sheffield： University of Sheffield， 1976： 25-27.

［8］SWIFT L. Page Hall： A Story of Housing Inequality in Sheffield［R］. Sheffield： The University of Sheffield， 2012： 30.

［9］GREAT BRITAIN HISTORICAL GIS PROJECT. A Vision of BRITAIN Thought Time： Sheffield Historical Statistics/ Population Table View. Portsmouth：University of Portsmouth， 2004. ［EB/OL］.（2014-10-06）. http：//www.visionofbritain.org. uk/unit/10076882/theme/POP.

［10］SHEFFIELD CITY COUNCIL. Council Agenda 9th March 2012（Special）4（d）. Revenue Budget and Capital Programme［Z］. 2012/2013.

［11］陳冰， 康健. 可持續建筑教育：專業知識和職業道德的培養［J］. 建筑學報，2011（11）： 90-94.

圖片來源：

圖1、5：SHEFFIELD CITY COUNCIL. Council Agenda 9th March 2012（Special） 4（d）. Revenue Budget and Capital Programme［Z］. 2012/2013.

圖2：作者整理自https：//www.old-maps. co.uk/

圖3：SWIFT L. Page Hall： A Story of Housing Inequality in Sheffield［R］.Sheffield：University of Sheffield， 2012： 30.

圖4：作者整理自https：//www.old-maps. co.uk/

圖6-8：作者拍攝

（編輯：鄭曦）

Rethinking Issues Related to Urban Villages in China—An Inspiration from the Evolution of the Slums in Sheffield， UK

CHEN Luxuan， KANG Jian， CHEN Bing

This paper summarises important lessons on city renewal based on a case study of the evolution of the slums in Sheffield， UK， between 18C to 19C. Based on this case study， this paper provides a new thought on issues related to urban villages in China's urbanization process，and indicates that there are three important issues that need to be taken into account in the renewal of urban villages. First， it is important to explore issues arising in the renewal process from an integrated perspective and give priority to sustainable development of the reallocated communities. It is expected that the integrative implementation of short-term， medium-term and long-term actions would help avoid the vicious circle of demolition and rebuild. Second， it is important to ensure the high quality of the reallocated communities. Third， the reallocated communities should be designed towards a mixed development pattern.

Urban Village； Urbanization； Slum； Demolition

TU-092.8

B

2095-6304（2016）05-0063-05

10.13791/j.cnki.hsfwest.20160509

* 國家自然科學基金重點項目（51438005）

陳路旋： 謝菲爾德大學，阿德萊德大學，碩士研究生，a1683414@adelaide.edu.com

康 健： 謝菲爾德大學，哈爾濱工業大學，教授

陳 冰： 西交利物浦大學，講師

2016-03-10