全景再擔保：尋找優勢曲線

文/中國融資擔保業協會

全景再擔保：尋找優勢曲線

文/中國融資擔保業協會

再擔保具有較強的政策屬性，需要公共財政為主導，進行系統化的政策設計來解決出資主體、持續的資本注入和風險補償等核心問題。

中國融資擔保業在市場化改革中應運而生，再擔保機制的建立和發展，是完善我國融資擔保體系制度性創新和重要舉措。近年來，我國再擔保機構以政府政策為導向，以多元化的再擔保產品為切入點，通過發揮再擔保的增信擴能、分險補償、引領規范重要機制作用，穩步提升擔保規模，不斷放大杠桿效應，進一步提高了行業整體抗風險能力，基本形成覆蓋全國的再擔保框架性體系。

國外再擔保機制經典案例

擔保和再擔保機制因其在中小企業信用增級方面特有的外部性和溢出效應而為世界有關國家所重視。美國、英國、德國、法國、意大利、日本、西班牙、匈牙利、阿根廷、智利等主要國家都建立了中小企業信用擔保制度體系。意大利、西班牙、日本等國還建立了再擔保或類似再擔保的制度體系。

1. 意大利擔保和再擔保體系（Confidi）

2007-2009年的金融危機，意大利信用緊縮和經濟金融穩定受到威脅，意大利的擔保機構（Confidi）起了至關重要作用。這些機構的有效性不僅體現于在危機的情形下幫助企業的能力，還在于這些機構的特殊功能所帶來的更高效率，它們在信貸授予的過程中縮小了企業和信貸機構之間的差距。

（1）Confidi定義為開展“集體貸款擔保活動”的所有社團。是一個合作或是銀團結構組織，提供互惠的、聯合的擔保業務，旨在給小型或中性股份制或聯合企業的銀行貸款提供擔保。據有關材料統計，2009年意大利有589個Confidi。Confidi通過行業協會深入了解相關企業經營領域和特征，由于Confidi利用公司機密信息，所以它們能減少信息不對稱；為了防止投機取巧和背信棄義行為，Confidi實施了一種社會控制的形式，股東隱式地受制于它。

（2）Confidi被分為一級和二級。一級Confidi是由一大群企業家直接創造出來的，并和它們的活動直接相關。它的特點是在目標范圍內強化合作，同時，中小企業的普遍參與有利于二級聯盟或是合作的建立。二級Confidi，它主要負責再擔保和反擔保，提供中長期貸款的保證金，為一級Confidi再擔保。二級Confidi至少有3種類型，一是共同擔保，如債務人違約，二級擔保人就承擔相關支付義務；二是分保，只有在主要債務人違約發生的情況下，二級擔保人按約定承擔部分擔保義務；三是反擔保，只有在借款人和一級擔保人雙重違約的情況下，二級擔保人才履行擔保義務。前兩種情況被認為是一級擔保，反擔保代表了二級“間接”擔保。

（3）Confidi的非營利特點。不會向Confidi成員公司分配任何形式任何種類的利潤，甚至在聯盟解散或者成員或股東的退出、解散、被驅逐或死亡的情況下，也不會分配利潤。

（4）Confidi是提供公共金融的載體。超過50%的Confidi的貨幣擔保基金是公共基金。作為金融中介組織，2003年意大利法律體系改革，成為意大利銀行監管的實體。

2. 西班牙通過建立反擔保體系鞏固其信用擔保部門--西班牙互助擔保公司

西班牙1978年引入非營利性質的互助擔保機制，即西班牙互助擔保公司，其任務是通過擔保來支持中小企業。為提高互助擔保公司的償債能力，使它們能進行更高數額的擔保，1981年西班牙創造了反向擔保體系，旨在為互助擔保公司提供反向擔保。反擔保體系幾經改革，1993年重組為西班牙再融資股份有限公司（CERSA）。CERSA為一家非上市公司，互助擔保公司持有其11.23%的股份，銀行持股9.7%，其余部分約80%由國家持有。據有關材料介紹，西班牙信用擔保體系由23個混合資本互助擔保公司、行業協會（CESGAR）和一個公共反擔保公司（CERSA）組成。

盡管擔保體系的歷史并不長，然而對互助擔保和反向擔保模式（該模式結合了政策制定者、中小企業和銀行的利益）的闡釋卻頗引人注目。

（1）互助擔保公司是法律規定的特殊公共有限責任公司（sociedades anonima--SA）。是互助性質的，并明確互助擔保公司只能為合伙人（公司）提供擔保。法律規定兩類公司可以參與互助擔保公司（股東），中小企業和監督成員。互助擔保公司股東分配利潤在任何情況下，不得高于法定利率2個百分點。監督成員不能從互助擔保公司活動中獲利，它們由給中小企業服務的公共或私人機構組成，一般是自治團體、市政委員會、商貿協會及銀行。

（2）通過反擔保體系大量有組織的扶持。西班牙信用擔保部門的到鞏固。西班牙再融資股份有限公司（CERSA）與所有互助擔保公司簽訂有效期為1年或2年的合同，規定了獲得反擔保的條件，包括受益人。按此方法，國家就把反擔保作為經濟和產業政策工具，把資源轉移到國家扶持的產業部門。同時，互助擔保公司則因執行國家產業政策獲得反擔保并轉移風險。這些反擔保有三個層次，一是自治區在地方層面提供的反擔保和政府在全國范圍內提供的反擔保；二是西班牙再融資股份有限公司（CERSA）提供的反擔保；三是歐洲投資基金以西班牙再融資股份有限公司（CERSA）的名義提供的反擔保。

（3）西班牙互助擔保公司和反向擔保公司分別于1994年和1996年成為非銀行金融機構受西班牙銀行監管。受監管的地位和審慎監管，風險控制和資本充足等方面的要求，使擔保體系更加穩健和有效率，從而使得擔保對中小企業和銀行更有吸引力。

3. 日本通過金融公庫（JFC）對地方信用保證協會進行保險，建立了信用保險和信用保證結合制度，實現再擔保機制功能

在日本，中小企業向金融機構借款由地方信用保證協會提供信用保證，同時地方信用保證協會為實現風險分散，獲得日本金融公庫保險，這種信用保證制度和信用保險制度共同構成了日本信用補全制度。日本金融公庫是由日本中小企業協會更名重組而成的。1958年7月，依據《中小企業信用保險公庫法》，在東京設立了日本小企業信用保險協會，其具有保險功能，直接與日本各地的52家信用保證協會開展業務。1999年其更名為日本中小企業協會，2008年重組更名為日本金融公庫。

（1）52家地方信用保證協會為中小企業貸款或發債提供擔保。無論償還風險大小，均有日本金融公庫自動提供保險，日本金融公庫所屬的中小企業金融部門為信用保證協會的中小企業融資擔保提供70%-80%比例不等的保險。信用保證協會要向日本金融公庫支付相當于保證費收入40%的信用保險費。當信用保證協會發生代償時，代償資金的70%-80%由日本金融公庫在接到信用保證協會通知兩個月內給予撥付。信用保證協會為中小企業代償后，求償回收款要按照相應保險比例返還日本金融公庫。

（2）日本金融公庫不同于一般保險公司。它是專為中小企業信用保證業務進行保險的非營利性的特殊法人，國家對其營業收入全部免稅，并由國家預算列支，逐年補充資本金。

（3）日本金融公庫在保證地方信用保證協會的償付能力和提升其信用方面發揮了重要作用。政府通過建立基本財產制度、信用保險制度、融資基金制度和損失補償金補助制度，向信用保證協會提供資本金、貸款、財政補貼、損失補償等，在增強擔保機構的資金實力、分攤擔保風險等多個方面保障信用補充體系發揮作用。這種相互支持、相互依托的機制以中央政府和地方政府的支持為后盾，有力促進了中小企業的發展，對整個國民經濟的發展起到了積極的作用。

國內再擔保體系經典案例

再擔保制度是我國融資擔保體系建設重要制度創新，再擔保機構在發展中也形成各有特色的再擔保運營模式，如安徽模式、北京模式、廣東模式等，本文重點介紹安徽政策性再擔保模式。

安徽省為有效破解小微企業融資難融資貴問題確立了新型政策性再擔保模式。具體包括以下幾個方面：

1. 堅持政策性定位，建立省市縣三級全覆蓋的政策性擔保和再體系。服務小微企業和“三農”的經營宗旨，決定了融資擔保的公共服務政策屬性。安徽省擔保集團通過股權和再擔保業務紐帶，建立“扶小微、廣覆蓋、分層次、可持續”、省市縣三級全覆蓋的政策性擔保體系，為與銀行業金融機構進行體系與體系的對接創造條件。

2. 建立資本補充和風險補償機制。首先，建立擔保機構資本補充機制，做大資本規模，提升擔保能力。其次，建立風險補償機制，增強抗風險能力，實現效率、安全、公平、持續的有機統一。

3. 通過科學有效的比例再擔保機制，均衡合理的風險分擔與代償補償機制，構建“4321”新型銀政擔合作模式。新型銀政擔合作對單戶2000萬元以下的貸款擔保業務，由市縣擔保機構、省擔保集團、銀行和地方政府，按照4∶2∶3∶1的比例，承擔風險責任，形成銀政擔優勢互補、權責統一、風險共擔、互助共贏的工作機制，通過分擔實現共管，通過共管最終有效降低風險，從根本上提升銀行參與合作的信心。

“4321”新型銀政擔合作的核心是風險分散，既是一種業務模式的創新，也是一種工作機制的創新。銀行通過風險共管，降低了小微企業風險的實際發生率，同時獲得了更多客戶資源；擔保機構提高了擔保效率，控制了擔保風險，形成了持續可行的擔保模式；小微企業獲得了有效的擔保信貸支持，感受到普惠金融發展的實際效果；政府獲得了綜合效益，形成了穩定和諧的金融環境。新型政銀擔合作機制受到了銀行、政府、擔保、企業等方面的廣泛認同，在實踐工作中表現出了良好的可操作性和可持續性，成為安徽擔保模式的核心內容。

再擔保發展的六大對策

實踐表明，盡管近幾年再擔保機構作用日益凸顯，但是其在促進中小企業擔保體系建設及再擔保自身機制的建設方面，仍有一些問題亟待解決。

（一）認真研究再擔保頂層設計，加快立法建設，構建以政策性為主導的科學規范再擔保體系

碎片化的政策和模糊的認識也直接導致各地再擔保機構在業務模式和產品設計上缺乏一致性。處理好再擔保建設中所關注的若干重大關系，如政策性和商業化的關系，再保和直保的關系，分險和增信的關系，政府、擔保和銀行的關系。

（二）通過制度創新建立合格的擔保人制度，提升擔保和再擔保體系的公信力，激發銀行在銀擔合作的內生動力，確立新型銀擔合作機制

融資擔保機構數量多而資信差，功能發揮有限，原因在于制度設計上沒有建立合格的擔保人制度。應通過審慎監管，在機構準入、資本充足、風險管控、專業化等方面強化約束，建立合格擔保和再擔保體系，激發商業銀行與擔保合作的內生動力。

（三）轉變考核理念，建立與政策性功能相適應的考核管理體制，使再擔保以再保業務為主并專注于小微、三農領域

對再擔保機構的管理存在另一主要問題是考核機制與其功能定位不匹配，再擔保機構發揮政策功能和出資人的市場化資本要求不匹配。應弱化或取消利潤和凈資產收益率的比重，把政策性指標作為考核的主導因素，重點考核小微企業和三農融資擔保業務規模、服務情況。

（四）構建以財政資金為主、以金融機構捐贈為輔的多層次的風險補償基金補充機制，支持政策性再擔保長效發展

科學有效的資金補充機制是確保再擔保業長期持續有效發揮作用的基礎性制度環節。再擔保具有較強的政策屬性，需要公共財政為主導，進行系統化的政策設計來解決出資主體、持續的資本注入和風險補償等核心資金問題，保證再擔保長期有效發揮作用。

（五）調整稅前撥備政策，確立差異化 財稅調控原則

國際經驗，發揮財稅政策的導向作用，建設差異化的科學的再擔保財稅政策，匹配行業政策性功能定位。建議加快稅收政策調整步伐，及早將再擔保機構納入金融類企業風險準備稅前扣除體系。

（六）在制度安排上，強化再擔保分險功能，增強擔保的供給，特別是對縣區擔保的供給，在經濟下行時，充分發揮再擔保的引領作用

在經濟下行，擔保行業進入業務風險頻發的形勢下，擔保機構的分險需求越來越強烈。需要注意的是，我國縣區金融機構覆蓋率和金融滲透率相對較低，融資需求大而擔保供給不足。應充分發揮再擔保“雪中送炭”政策性功能，加強對縣區合格擔保機構培育和擔保供給。

再擔保業務主要類型

我國再擔保存在顯著的區域性差異，各地再擔保機構對再擔保業務存在不同理解。比較典型的業務類型有以下三種：

1. 一般責任再擔保。一般責任再擔保是指與再擔保機構合作的擔保機構因經營不善而破產時，再擔保機構承擔擔保機構破產而無力賠付的擔保責任，也就是風險兜底，給銀行業金融機構等債權人以信心，從而實現對合作擔保機構的信用增進。

2. 連帶責任再擔保。連帶責任再擔保相對于一般責任再擔保而言，但并不是無條件的連帶責任擔保。在賠付次序上，晚于擔保機構；在賠付條件上，以擔保機構無力償付為前提。連帶責任再擔保主要是在一般責任再擔保的基礎上，根據市場各方的需求，對再擔保機構承擔合作擔保機構無力賠付責任的前提做進一步的調整，有的是賦予一定的寬限期，有的是重新定義擔保機構無力賠付的條件，最終的效果是在債務人不履行債務時，債權人可以要求擔保機構代償，也可以要求再擔保機構代償，即債權人債權得到擔保機構和再擔保機構的雙重保障，進而提升擔保機構的信用和承擔責任能力。

3. 比例再擔保。比例再擔保是指與再擔保機構合作的擔保機構向債權人承擔擔保責任的同時，將已承擔的擔保責任按照一定的比例向再擔保機構申請再次擔保，再擔保機構承擔這部分風險，如果發生代償，則由再擔保機構按照約定方式和比例予以代償補償，進而為合作擔保機構分擔風險，保障其資產流動性和代償能力。

再擔保的功能作用

各家再擔保機構基本上都確立了以政府政策為導向、以開發適用于不同類別擔保機構的再擔保產品為切入點、以提升合作擔保機構業務能力為手段、以滿足不同中小企業融資需求的創新業務為先導的再擔保經營模式，并逐步確立了增信、分險、規范、引領的四大功能，一方面提升了擔保行業整體抗風險能力，同時又提高了擔保行業的發展水平，以再擔保為核心和基礎性支撐的中小企業信用擔保體系得到不斷健全和完善。

1.增信擴能。納入再擔保合作體系是對擔保機構強有力的信用背書。一方面，再擔保公司對合作擔保機構實施準入制度，確保區域內優質擔保機構形成合力；另一方面，再擔保公司通過其業務產品，為擔保機構提供信用支持，使其信用能力得到顯著提升。對于擔保業務較為充實的擔保機構，在再擔保機構的信用支持下，較好地解決了其擔保放大倍數受限的問題，為其進一步擴大支持中小微企業融資規模創造了條件；對于資信能力不足的弱勢擔保機構，在再擔保機構增信作用帶動下，促進其業務規模增長，也使其成為支持區域內中小微企業融資的重要力量。

2.分險補償。分散風險是擔保機構對再擔保的一項基本需求。通過比例再擔保等補償性再擔保模式，再擔保機構在收取有限再擔保費用的前提下更多地承擔風險補償責任，切實加強合作擔保機構抵御風險能力和可持續發展能力。在當前中小企業普遍面臨生存壓力，擔保風險暴露都大幅增加的擔保行業“新常態”下，再擔保的分險功能顯得尤為迫切和重要。

3.引領規范。有三層含義：一是政策導向。再擔保機構是政府實施產業政策的平臺，是政策的延伸和抓手。再擔保通過對合作擔保公司的有力引導，帶動合作擔保機構加大對重點支持產業中小企業的融資支持力度，促進區域產業結構優化升級；二是創新引領。再擔保公司通過業務創新、平臺創新，為合作擔保機構業務發展提供有力支撐。再擔保公司發揮擔保行業領軍作用，積極進行中小企業融資業務創新和產品創新，一些地區再擔保公司籌備成立P2P公司、電商平臺，為擔保公司打破資金瓶頸。為合作擔保機構開拓市場，開發客戶資源，促進擔保行業拓寬市場空間，保持健康快速發展；三是市場規范。再擔保是促進擔保行業規范發展的市場力量。再擔保公司具有對區域內合作擔保機構的深入了解，通過市場化的合同契約關系，約束合作擔保機構經營行為，促使其規范經營，合規運作。

更重要的是，再擔保公司通過整合擔保行業資源、政策資源，同時通過再擔保增信、分險產品，為合作擔保機構爭取減免保證金、銀擔風險分擔等有利條件，理順銀擔合作關系，構建有利于行業發展的外部環境與合作條件。