黨內問責的三個比較維度

□張　偉

黨內問責的三個比較維度

□張偉

十八大以來反腐敗已成高壓態勢，把“權力關進制度的籠子”的步伐不斷加快，從《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》的出臺，直到現在《中國共產黨問責條例》實施，反腐制度化進程不斷加緊完善?！吨袊伯a黨問責條例》的實施是順應趨勢的需要。如何正確理解問責條例與其他條例的聯系與區別，如何把握黨內問責與行政問責的界限，如何看待黨內問責與黨內民主的關系，都是問責條例能否順利實施的外部政治環境。

一、黨內問責與黨紀處分的區別

問責，是指對各級領導干部在工作中不作為、亂作為和效率低下等不履行或不正確履行職責，造成不良影響和后果的情形進行責任追究的活動。有些人認為在對領導干部進行問責的過程中，實行了問責就不再需要黨紀政紀處分，或者進行了黨紀政紀處分后就不再問責。這種觀點是錯誤的。問責不能代替黨紀政紀處分，黨紀政紀處分也不能代替問責，問責后是否追究黨紀政紀責任，應根據《中國共產黨紀律處分條例》和《行政機關公務員處分條例》等規定執行?！吨袊伯a黨紀律處分條例》《中華人民共和國刑法》《行政機關公務員處分條例》等對黨紀政紀處分和刑事處罰已經作出了明確規定。

一般情況下，領導干部被問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關規定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。問責與黨紀政紀處分以及刑事處罰并不矛盾，問責后，同時需要追究紀律責任的，依然可以按照有關規定給予黨紀政紀處分，嚴重的還要按照有關法律法規來處理。不是說所有問題通過問責就全部都解決了，制定問責辦法的目的在于規范黨紀政紀處分以及刑事處罰以外的對領導干部實行問責的其他責任追究方式。問責和黨政紀處分有其相似的地方，但二者并不是一個概念，如何區分問責和黨紀政紀處分呢？

1.問責和黨紀政紀處分的決定機關不同。對領導干部實行問責，問責決定機關是各級黨委、政府；對一般干部職工進行問責，問責決定機關是該干部職工所在的單位或主管部門。而給予黨紀政紀處分的決定機關一般是紀檢監察機關。

2.問責和黨紀政紀處分的對象范圍不同。問責的對象范圍主要是指負有領導和決策責任的領導干部。而被黨紀政紀處分的對象范圍則廣得多，涵蓋所有的黨員；政紀處分的對象范圍是從事公務的人員。

3.問責和黨紀政紀處分的形式不同。對黨組織的問責方式有3種，包括檢查、通報、改組。黨的領導干部的問責方式有4種，包括通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分，其中誡勉既包括談話誡勉，也包括書面誡勉；組織調整或組織處理包括停職檢查、調整職務、責令辭職、降職、免職等。

而違反黨紀政紀相關紀律的要給予的處分形式有黨紀處分和政紀處分。黨紀處分有：黨內警告、黨內嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍；政紀處分有：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

4.問責和黨紀政紀處分的啟動程序不同。問責的程序是：紀檢監察機關或組織人事部門按照權限和程序進行調查后，對需要實行問責的，按照干部管理權限向問責決定機關提出問責建議。問責決定機關作出問責決定后，由組織人事部門辦理相關事宜，或者由問責決定機關責成有關部門辦理相關事宜。而黨紀政紀處分則由紀檢監察機關按照特有的程序完成。

二、黨內問責與行政問責的關系

在適用范圍方面，根據《中國共產黨問責條例》第四條規定，問責主體是有管理權限的黨組織，追究的是在黨的建設和黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的政治責任，包括主體責任、監督責任和領導責任。問責對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員，重點是主要負責人，突出了“關鍵少數”。特別是對于一把手這個“關鍵少數中的關鍵少數”，更是問責的重中之重。而行政問責，是指一級政府對現任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

《中國共產黨問責條例》第五條規定：“問責應當分清責任。黨組織領導班子在職責范圍內負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任”。本條規定了“責任劃分”。在追究黨組織領導班子集體責任時，必須分清領導班子和班子成員的責任。根據《條例》規定，領導班子負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任，體現了“權責對等”精神，不管是黨組織還是黨的領導干部，有多大的權力就有多大的責任，就得有多大的擔當，不擔當、亂擔當就要被追究相應的責任。一般情況下，行政首長兼任黨委副書記，是一級黨委的主要領導之一。在實際的問責實踐中，往往是決策由黨委集體通過，甚至一把手起關鍵作用，但是在問責時往往是行政一把手承擔主要責任，黨委一把手居于幕后。這就造成了權責關系的不對等。現有問責制度的不完善首先破壞的是問責制的公平性。亞里士多德曾指出：“公正是為政的準繩，因為實施公正可以確定是非曲直，而這就是一個政治共同體秩序的基礎。”公正性應該成為問責制的根本要求。中國共產黨作為長期居于領導地位的執政黨的現實以及傳統政治文化的影響，使得黨的執政方式在很大程度上難以擺脫傳統的束縛，“黨政不分、以黨代政”現象依然很嚴重?！包h委始終把政府看作自己的執行機關，于是黨委決策、政府執行，政府請示、黨委批準就視為理所當然的事情”。［萬澤民、黃枧，我國行政問責與黨內問責一體化的思考，《長春理工大學學報（社會科學版）》，2011年第4期。］一旦問責制在公正性上受到考驗，就不利于理順權責關系。另一方面，權責關系的不科學也會進一步阻礙以“黨政分開”為關鍵的政治體制改革。不少學者提出要實現行政問責的一體化，即行政問責與黨內問責的協調統一。這樣清晰的問責體制將會倒逼主體責任的落實，避免相互之間的推諉扯皮。同時，這也是加強權力制約監督與完善問責對象監督失衡現象的重要一環。

三、黨內問責與黨內民主的關系

黨內民主是黨的生命，在中國共產黨的發展歷程中有這樣一種規律：凡是黨內民主實施好的時期，黨的各項事業就能良好發展，反之，黨的事業就會受到阻礙，甚至嚴重倒退。正反兩方面的例子有新民主主義革命時期黨的建設和文化大革命時期黨的發展嚴重受挫。從著名的毛澤東與黃炎培的延安窯洞對話到新時期的社會主義核心價值觀，民主處處彰顯其重要性和引領性。

黨內民主的重要性已經為執政黨和眾多的政治學者所熟知，相當多學者認為黨內民主可以為人民民主提供示范與引領。林尚立認為：“由于黨直接掌握國家政權，在國家制度層面上直接主導者人民民主發展，所以，對于人民民主發展來說，黨內民主的發展狀況具有直接的決定作用”。［林尚立，黨內民主：中國共產黨的理論與實踐，上海社會科學院出版社。］中共中央黨校王長江教授也認為：“當民主大潮到來之時，如果有所準備，就可以引導民主的發展；如果缺乏對民主政治必然性的認識，沒有任何準備，民主就可能進入一種無序發展乃至失控狀態。發展執政黨的黨內民主，就是推進有序民主的最現實途徑。顯而易見，在黨內民主得到長足發展的情況下，人民民主的發展等于有了一個可資效法的樣板。”［王長江，不要誤讀黨內民主與人民民主的關系，組織人事報2014年7月31日。］

黨內民主固然十分重要，但如何落實與推薦黨內民主建設可能是更為關鍵與緊迫的事。在整體考慮黨內民主途徑的時候，會發現黨內問責是重要的一個環節。所謂黨內民主是指：“在黨內生活中，根據黨章和黨的其他有關規定，黨員按照有關的民主程序和形式，對黨的事務的參與、決定與管理。共產黨在黨內生活的長期實踐中形成的民主作風、民主傳統、民主方式和方法等是黨內民主的具體表現，黨的民主集中制、代表大會、民主選舉、民主決策、民主監督等民主制度是黨內民主的制度形式”。［李鐵映，論民主，中國社會科學出版社。］黨內問責是黨內監督的重要內容，對實現黨內民主具有重要的意義。作為一個擁有八千多萬黨員的龐大政黨，中國共產黨是以間接民主的方式來實現黨內民主的。因此，黨的領導機關和領導干部就成了黨內權力分配格局的主要承擔者。那么，對這些領導機關和領導干部的有效監督與制約就成了黨內民主實現的關鍵。

從問責路徑的方向來看，對領導機關和領導干部的問責屬于縱向的自上而下的問責。這就需要完善黨內問責的主體及配套建設，這可以從完善黨代會問責機制、對黨內問責權力主體的問責機制和建設民主的問責文化三個維度思考。

“黨的代表大會制度和委員會制度是我國黨組織的一項根本政治制度，同時也構成了黨內民主的制度性基礎。”［張賢明，當代中國問責制度建設及實踐的問題與對策，《政治學研究》，2012年第1期。］黨的代表大會是黨內最高的決策機關和監督機關，各級黨委由其產生對其負責。同時它也是黨內權力授受的轉換環節，因為它是由全體黨員通過間接授權的方式由黨代表組成的，這是從“受”的角度上來看；而從“授”角度來看，由黨的代表大會選舉產生黨的委員會，再由黨的委員會產生常委會。參考這條授權路徑，黨內問責也應該有一條相應的路徑。但現實是，問責往往是由上級領導或上級黨組織發起的，黨代會的問責功能往往被虛置。這一方面固然與黨的領導體制的現實性有關聯，尤其是民主集中制的不完善，集體負責制變形為類似“行政首長負責制”的“黨委書記負責制”；但另一方面，黨代會的非常任制在更大的程度上限制了黨代會和黨代表在質詢、監督等方面功能的發揮。五年一次的黨代會，使得廣大黨代表每五年才履行一次職責，并且又限于會期有限、代表人數有限等等，很難保證黨代會問責的質量。要解決這些問題，可以從落實黨代會常任制入手。把它作為一個切入點，進而為黨員代表履行問責職能提供有效的制度化平臺。

對黨內問責權力主體展開問責是完善問責機制的重要環節，這樣就實現了自下而上問責方式與自上而下問責方式的有效銜接。我們一般認為，黨內問責權力主體是上級領導機關或黨組織。從黨內權力授予來看，第二個層次的授權，即由上級機關對下級機關來看，在現實中更具有普遍性。因此，自下而上的問責就比自上而下的難度要大得多。然而，自下而上的問責在現今的反腐倡廉建設中的重要性已不斷凸顯。沒有自下而上對黨內問責權力主體的問責，就不能保證問責的民主性與科學性。因為，一方面它會損害黨員的平等地位，削弱黨員尤其是普通黨員的積極性；另一方面，不對黨內問責權力主體進行問責，問責就極易淪為權力斗爭的工具，使權力的應用更加肆無忌憚。所有這些都偏離了黨內問責的宗旨，也不利于黨內民主的構建。良好的政治文化是政治制度有效實施的重要外部環境。同樣的，問責制度的有效必然離不開良好問責文化的營造，問責文化會間接而又深遠地影響著問責制的發展。從黨內民主與黨內問責辯證的關系來看，問責制度需要以民主為價值取向。以民主為取向的問責文化，一方面解釋和說明黨內問責的合理性；另一方面，可以從價值層面到制度層面為黨內問責制提供理論指導。當前，培育問責文化的重點應該是努力減少“官本位”政治文化的影響，這種文化會造成嚴重的等級觀念與權力、人身的依附關系，使權力淪為謀私利的工具，不利于培養自主自律的責任意識。

《中國共產黨問責條例》的發行無疑會是黨內問責制度化的標志性事件，然而制度的完善還需要一個漸進的過程。這個過程需要我們正確認識黨內問責與黨紀處分的關系，正確思考黨內問責與行政問責的邊界和聯系，以及黨內問責與黨內民主的辯證關系。從這三個維度，進一步思考與考量黨內問責制的發展與完善。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯張敏）