城市社區(qū)黨群議事會的困境與對策——以上海市L社區(qū)為例

□李曉彬　汪金龍

城市社區(qū)黨群議事會的困境與對策——以上海市L社區(qū)為例

□李曉彬汪金龍

一、上海市社區(qū)黨群議事會的總體概況

1.城市社區(qū)黨群議事會的產(chǎn)生背景

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推動，城市社區(qū)居民自治已逐漸成為我國城市社區(qū)發(fā)展的明確目標(biāo)和基本方向。2014年，上海市把“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)”列為一號課題。經(jīng)過近一年的深入調(diào)研，2015年初，上海市委一號課題成果“1+6”文件正式發(fā)布。“1 +6”文件內(nèi)容豐富，涵蓋了上海基層社會治理和建設(shè)的各個方面，包括《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》和深化上海市街道體制改革、完善居民區(qū)治理體系、完善村級治理體系、深化拓展網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能、組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理、社區(qū)工作者管理6個具體實施辦法。兩年多來，上海的基層政府與社會發(fā)生了深刻的變化，基層黨組織也在變革的形勢下積極轉(zhuǎn)變工作方式，以適應(yīng)基層社會的發(fā)展與民眾的新訴求。目前國內(nèi)大多城市社區(qū)的社區(qū)自治都有較大程度的發(fā)展，形式也日益多樣化，如何幫助社區(qū)居民架起理解和溝通感情的橋梁，如何讓社區(qū)的公共利益和居民的私人利益得到最大協(xié)調(diào)，通過怎樣一種途徑來滿足城市居民自身的多元化發(fā)展和參與意識？這是開展社區(qū)民主協(xié)商平臺建設(shè)——黨群議事會的由來。繼居委會、業(yè)委會、社區(qū)社團這三個城市社區(qū)居民自治組織主體之后，黨群議事會作為創(chuàng)新型的城市社區(qū)基層民主協(xié)商議事平臺，其產(chǎn)生和發(fā)展?fàn)顩r備受關(guān)注。

2.城市社區(qū)黨群議事會的具體內(nèi)涵

城市社區(qū)黨群議事會是指在城市社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，主要由黨員代表、群眾代表以及單位代表等組成的群眾性議事組織，以黨員和干部廣泛聯(lián)系群眾，收集反映民情民意、民主協(xié)商、民主監(jiān)督為主要活動方式，其主要職責(zé)是對城市社區(qū)內(nèi)的各種重大問題以及涉及社區(qū)居民切身利益的相關(guān)事務(wù)進行討論，最大限度發(fā)揮黨員的凝聚作用，調(diào)動群眾的積極性，切實解決城市社區(qū)涉及地區(qū)性、群眾性、公益性、社會性的公共事務(wù)。作為新型的基層民主協(xié)商議事平臺，城市社區(qū)黨群議事會的成立和發(fā)展，有利于密切社區(qū)內(nèi)黨員、干部與居民之間的關(guān)系，減少社區(qū)居民對黨員和干部的誤會，為黨員、干部及社區(qū)居民搭建了一個良好的協(xié)商議事平臺，極大地提高了群眾參與社區(qū)治理的熱情，也能夠更好地滿足居民的需求，共同搞好社區(qū)建設(shè)并促進社區(qū)發(fā)展。

3.上海市L社區(qū)黨群議事會的發(fā)展現(xiàn)狀

為進一步適應(yīng)社區(qū)居民自治管理創(chuàng)新發(fā)展的需要，進一步動員和組織廣大居民群眾參與自治管理，進一步以黨的民主建設(shè)推動社區(qū)基層民主建設(shè)，上海市J街道研究決定，在已經(jīng)建立的居民區(qū)黨員議事會的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)調(diào)整和擴展，組建黨群議事會。2013年8月，應(yīng)街道要求，L社區(qū)成立了黨群議事會，有30人參與，15名黨員和15名群眾。這些人中，有總支委員，居委干部，也有樓組長，居民代表等。會議是不定期召開的，第一次召開的時候就大致定了一些規(guī)則，例如議事會成員要深入居民區(qū)去了解情況，聽取居民意見，再到總支這里來反映情況，雙方結(jié)合起來，先在總支委員里面討論，對于反映比較集中的，再下達議事會討論，如果大家都認(rèn)為是嚴(yán)重的問題，則必須高度重視并采取可行措施，力求高效解決。在對L社區(qū)的調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，處于初步發(fā)展時期的黨群議事會，在發(fā)揮積極作用的同時，也面臨著極大的實踐困境，對此，筆者將依據(jù)具體案例及對黨群議事會成員的訪談來進行深入分析。

二、上海市L社區(qū)黨群議事會在新形勢下所面臨的困境

1.議事主體構(gòu)成的單一化

議事主體是黨群議事會的核心和關(guān)鍵，議題產(chǎn)生的認(rèn)同性及結(jié)果的有效性在很大程度上取決于議事主體。

但是，在實際的調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，首先，在年齡結(jié)構(gòu)上，黨群議事會的成員大多是60歲以上的老年人，多為離退休的老干部、老黨員以及退休的企業(yè)職工。究其原因，可概括為以下兩點：第一，L社區(qū)是一個典型的老齡化社區(qū)，社區(qū)居民共有2800多人，其中老年人的數(shù)量大約占居民總數(shù)的50%（60歲以上的有967人，80歲以上的有219人，90歲以上的有30—40人）。他們這些“社區(qū)人”在社區(qū)居住的時間長，對社區(qū)有著極高的認(rèn)同感和歸屬感，在退休后身體狀況比較良好，而且有著之前的工作經(jīng)驗和工作熱情，愿意參與到黨群議事會的工作中來；第二，在社區(qū)工作的中青年作為“工作人”，由于日常工作生活的快節(jié)奏及社區(qū)黨群議事會的無償性，很少參與社區(qū)活動，從而造成了議事主體構(gòu)成上的單一化。

其次，在議事能力上，我們發(fā)現(xiàn)，這些“熱心腸”的老年人普遍存在著文化程度偏低、創(chuàng)新適應(yīng)能力不足、開拓能力較差，其議事能力和水平基本一致，思考問題的方式也比較“老化”和“固化”，例如他們都不太熟悉現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，在議事過程中遇到類似的問題時，就會陷入一籌莫展的狀況。因此，議事主體構(gòu)成上的單一化將直接影響著社區(qū)黨群議事會作用的發(fā)揮及各項活動的順利開展。

2.議事制度和規(guī)則的不完善

社區(qū)黨群議事會作為一個適應(yīng)新形勢而出現(xiàn)的新型居民自治組織，其最終目的是高效地發(fā)揮黨群議事會的作用并促進社區(qū)居民自治建設(shè)與發(fā)展，勢必要有明確的制度規(guī)范作保障，而我國社區(qū)黨群議事會自治制度和規(guī)則的缺失將在很大程度上導(dǎo)致黨群議事會的低效率。

首先，從國家和政府層面上來說，必須要給予制度上的規(guī)范，來保障黨群議事會功能的有效發(fā)揮。但目前在城市社區(qū)中，《城市居民委員會組織法》是城市社區(qū)居民自治所依據(jù)的唯一法律，在此基礎(chǔ)上，居委會再根據(jù)社區(qū)發(fā)展的具體情況制定相應(yīng)的制度規(guī)范和總則，鑒于此，社區(qū)居委會可能會忽視黨群議事會的實際情況而思維定式地將原有的居委會的制度規(guī)范順移至社區(qū)黨群議事會以指導(dǎo)其活動內(nèi)容與范圍，而這些制度規(guī)范勢必在一定程度上顯示出其“刻板性”，從而造成黨群議事會在適應(yīng)其自身具體情況的自治規(guī)范與制度上的“短板”。此外，隨著我國社區(qū)黨群議事會的快速發(fā)展，一些自治規(guī)范和制度呈現(xiàn)出兩個特點：一是明顯的滯后性，一些制度規(guī)范早已落后于社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀，不能適應(yīng)當(dāng)今態(tài)勢發(fā)展的現(xiàn)實需要；二是缺乏具體性，也就是說社區(qū)黨群議事會雖然對制度規(guī)范作出了明確的定義，但尚未做到事無巨細(xì)，存在著很大程度上的制度縫隙。這兩者都顯示出社區(qū)黨群議事會在自治制度規(guī)范的建設(shè)與運用方面，其合理性與完整性都存在缺失，這就使得黨群議事會缺乏必要的制度保障。

其次，在調(diào)研和訪談中我們也發(fā)現(xiàn)，L社區(qū)黨群議事會沒有制定成文的議事規(guī)則，例如議事成員的選舉和到會情況、議事會召開的時間、議題以何種方式確定以及議事結(jié)果以何種方式通過等。沒有這些規(guī)則，就無法約束和規(guī)范議事會成員，也會影響議事會的順利開展和議事的效率，不利于議事會的長期發(fā)展。

3.議事成員缺乏專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)

在城市社區(qū)自治發(fā)展的過程中，大多數(shù)人會產(chǎn)生這樣一種想法，即社區(qū)的事務(wù)大多為“家務(wù)事”，而“自家的事務(wù)自家處理”也成為人們普遍認(rèn)可的一種觀念，受這種傳統(tǒng)家庭觀念的驅(qū)使，在黨群議事會中，大家普遍會陷入“拉家常”的局面。但實際上黨群議事會的最終目的是通過民主協(xié)商和議事的方式為社區(qū)居民提供能夠解決涉及他們切身利益的共同問題和難題的建議和方案，促進居民更好地生活。因此，在黨群議事會幫助社區(qū)居民實現(xiàn)更大程度的自治過程中，勢必會面臨很多與居民生活息息相關(guān)的情理之中亦或是意料之外的現(xiàn)實問題，這也就說明黨群議事會在很大程度上需要專業(yè)的指導(dǎo)和培訓(xùn)來使其趨利避害，但我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)黨群議事會在這方面仍存在明顯的缺失。

例如在L社區(qū)，這個社區(qū)因為門多，保安相對比較少，導(dǎo)致社區(qū)的治安管理存在一定的難度，經(jīng)常發(fā)生一些盜竊事件，黨群議事會的成員鑒于這一情況，為更好地確保社區(qū)居民的切身利益，就此事在黨群議事會上進行討論，最后提議安裝攝像頭來加強管理。但是需要裝多少個，裝在哪里以及經(jīng)費的預(yù)算等一系列問題都需要有相應(yīng)知識的專業(yè)人員經(jīng)過精確的測量來定，而專業(yè)人員的缺乏成了黨群議事會發(fā)揮效用的明顯阻力，使得提議長期處于擱置狀態(tài)，無果而終。此外，黨群議事會成員自身缺乏專業(yè)的指導(dǎo)和培訓(xùn)也是社區(qū)自治發(fā)展滯后的一個原因。針對這些問題，議事會成員要適應(yīng)發(fā)展的需要重視社區(qū)內(nèi)專業(yè)工作人員和技術(shù)人員的運用，同時也要加強對自身的指導(dǎo)和培訓(xùn)，從而更好地發(fā)揮黨群議事會的功能。

4.居民自治各組織的職責(zé)和權(quán)力邊界模糊

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進和城市社區(qū)民主建設(shè)的不斷發(fā)展，在城市社區(qū)中，有居民委員會、業(yè)主委員會、社團等多個自治組織，呈現(xiàn)多中心治理模式。其中居委會是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。業(yè)委會是指在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實施管理和監(jiān)督的群眾性自治組織。社區(qū)社團是社區(qū)居民根據(jù)自己的興趣愛好和發(fā)展需要，按照“自愿、發(fā)展、共享、服務(wù)”的原則，以豐富文化生活、服務(wù)公益事業(yè)、維護自身權(quán)益為目的，以自我管理、自我發(fā)展、自我完善為基本特征的群眾性自治組織，例如老年協(xié)會、舞蹈隊等各種形式。現(xiàn)在隨著創(chuàng)新社會治理體制和加強基層民主建設(shè)的進一步發(fā)展，黨群議事會也應(yīng)運而生，它們豐富了社區(qū)居民自治的主體力量，為社區(qū)的發(fā)展和居民的利益發(fā)揮各自的作用。基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角，它們應(yīng)該各司其職，互不干涉。

但在調(diào)研中我們了解到，目前在社區(qū)的建設(shè)和管理過程中，這些多中心組織對自身的職責(zé)認(rèn)識不清，在具體開展工作的過程中，會出現(xiàn)缺位、越位、錯位、互相推諉、無人管理的狀況，導(dǎo)致社區(qū)居民的事務(wù)不能得到有效地解決。根據(jù)法律規(guī)定，居委會是對社區(qū)事務(wù)進行管理自治的組織，業(yè)委會只是針對物業(yè)進行管理自治，而物業(yè)管理又從屬于社區(qū)事務(wù)管理。但目前社區(qū)黨群議事會在進行社區(qū)事務(wù)活動時通常會出現(xiàn)兩種情況：一種是“缺位”和“越位”同時存在；缺位即本應(yīng)該由議事會處理的事務(wù)而被居委會或業(yè)委會解決了，從而產(chǎn)生了議事會職責(zé)的缺失而導(dǎo)致居民對議事會的信譽度大打折扣。越位即議事會著手處理了本應(yīng)該由居委會或業(yè)委會處理的事情，如：治安、清潔、綠化等，這就造成了“管了不該管的，管了也管不好”的局面而致使公有資源的浪費。另一種是“一肩挑”；在這種情形下，黨群議事會和居委會或業(yè)委會存在交叉或重疊，出現(xiàn)“一個班子，兩個牌子”的局面，從而在對社區(qū)事務(wù)進行管理時，出現(xiàn)較大程度的職權(quán)模糊狀態(tài)。例如在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)L社區(qū)議事會的成員里有居委會主任和黨組織書記，他們在議事過程中往往會以居委會或黨組織的干部身份來給自己定位，而不是作為議事會的成員來參與議事，這就導(dǎo)致了各組織的職權(quán)不清晰，可能會引發(fā)各組織之間的矛盾，導(dǎo)致議事結(jié)果的低效率，不能解決居民的實際問題，不利于各組織自身的發(fā)展，也不利于和諧社區(qū)的建設(shè)。

三、針對L社區(qū)黨群議事會實踐困境的對策分析

1.完善議事會人員組成結(jié)構(gòu)，擴大代表性，提高參與度

在基層民主協(xié)商和居民自治的過程中，黨群議事會要實現(xiàn)更好的發(fā)展，單純依靠有熱情和奉獻精神的退休老干部、老黨員是遠遠不夠的，必須要改變這一現(xiàn)狀。具體來說，可從以下兩方面著手努力：

第一，在人員數(shù)量和年齡結(jié)構(gòu)上予以完善。通過增加男女比例、不同年齡階段人員的比例來逐步擴大議事會人員的數(shù)量，鼓勵更多的社區(qū)居民積極主動地參與到社區(qū)黨群議事會的協(xié)商議事中來，從而促使最終的議事過程更加具體化、民主化，議事結(jié)果更加明確化、全面化。同時，必須高度重視吸納中青年人參與到黨群議事會的工作中來，逐步讓中青年人成為主力軍，發(fā)揮主導(dǎo)作用。相較于老年人來說，青年人在身體素質(zhì)和知識技能等方面有著較為明顯的優(yōu)勢，他們能夠更好地處理和解決社區(qū)居民的現(xiàn)實問題。一個吸納青年人的重要渠道就是通過利用網(wǎng)絡(luò)平臺如微信公眾號的活動推送以及在社區(qū)里的宣傳欄張貼宣傳單等，讓青年人更多地了解與其自身密切相關(guān)的社區(qū)的日常工作和事務(wù)以及其參與黨群議事會是自身價值的體現(xiàn)，提高他們的社區(qū)意識，并積極組織和動員青年人與在職居民參加議事。

第二，提高議事會成員的整體素質(zhì)。由于目前的議事會的干部大多是之前在單位上退休的老干部，工作的性質(zhì)決定了其具有一定的指揮管理能力，但是黨群議事會這一群體性的組織性質(zhì)決定了其更加注重組織中的協(xié)調(diào)合作能力，這一明顯的認(rèn)識偏差決定了他們在開展具體的協(xié)商工作時難免會產(chǎn)生沖突，而且他們的文化水平普遍不高，難以適應(yīng)時代發(fā)展的要求，也缺乏創(chuàng)新意識，在處理一些事情時難免會力不從心。因此，在改善成員數(shù)量和年齡結(jié)構(gòu)的同時，也要注重提升老干部的整體素質(zhì)，例如可以讓專門的社區(qū)工作者或邀請大學(xué)里的專業(yè)研究人員定期給他們做一些處理事務(wù)的專業(yè)知識和相關(guān)必備技能的培訓(xùn)，讓他們逐步接受新知識、新思想、新理念，從而更好地發(fā)揮余熱，實現(xiàn)人生的價值。

2.完善議事會制度規(guī)范建設(shè)，依據(jù)實際開展工作

目前，我國的城市社區(qū)黨群議事會建設(shè)還在探索階段，很多制度和規(guī)范都不是很完善，這就給黨群議事會工作的開展帶來了很多困擾。為了最大程度上擺脫這種困擾，首先，在《城市居民委員會組織法》的基礎(chǔ)上完善居委會制度規(guī)范，并有選擇性地將這些制度規(guī)范順移至黨群議事會。制度和規(guī)范的制定與完善必須要做到及時、準(zhǔn)確、全面，并具有普遍性和合理性，不斷制定、完善、創(chuàng)新、落實各項社區(qū)居民自治的具體制度，并進行具體問題具體分析，結(jié)合不同的具體實際情況，將其順移至黨群議事會，從而發(fā)揮其對處理黨群議事會事務(wù)的指導(dǎo)作用。其次，要針對各地和各社區(qū)的具體情況，對適合本社區(qū)黨群議事會的相關(guān)制度和規(guī)范細(xì)則進行制定和調(diào)整。如制定《黨群議事會成員代表大會制度》《自治公約》《黨群議事會議事規(guī)則》及《黨群議事會事務(wù)公開制度》等。同時議事會要加強對成員干部的制度規(guī)范教育，使他們熟悉制度規(guī)范，靈活運用制度規(guī)范，按制度規(guī)范辦事，用制度管人和事。這樣才能促進社區(qū)居民自治的健康發(fā)展，從而推進基層民主建設(shè)的完善。

3.加強對成員的專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)工作，提高其議事能力

在社區(qū)的發(fā)展中，黨群議事會為了更好發(fā)揮其功效，首先，要進行專業(yè)人員的指導(dǎo)和培訓(xùn)。在社區(qū)中，非常缺乏專業(yè)的工作人員，在遇到實際問題時，議事會成員往往束手無策。因此，在目前社區(qū)居民自治中，迫切需要專業(yè)的工作人員和技術(shù)人員，幫助居民處理一系列專業(yè)性較強的事務(wù)，如“安裝攝像頭”和“測量綠化帶，改造停車位”等問題。為此，國家和各地政府可以針對每個社區(qū)的具體情況配備相應(yīng)比例的比較全能的社區(qū)工作人員，一方面更好地協(xié)助議事會處理其具體事務(wù)；另一方面定期為黨群議事會的其他成員做專業(yè)的技術(shù)性培訓(xùn)和指導(dǎo)，也讓他們學(xué)到更多的技能，提高他們工作的實效性，更有成就感，更加激起其為居民服務(wù)的熱情。其次，要加強對議事會成員其它方面的指導(dǎo)和培訓(xùn)。黨群議事會可以首先通過組織內(nèi)部黨員干部對成員進行黨性教育，使各成員在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加深他們對議事會的理解，增強組織的凝聚力與向心力。還可以通過有償形式、社區(qū)志愿者等其它形式，以座談會、討論會、講座等方式不定期地對議事會成員如何更好地管理實施組織事務(wù)進行相關(guān)指導(dǎo)和培訓(xùn)，并通過對組織成員進行各方面的繼續(xù)教育，使組織能及時做到與社區(qū)發(fā)展的要求高度一致。同時，要定期組織成員對其它議事會作用高效發(fā)揮的社區(qū)進行學(xué)習(xí)訪問，從而在自身的實踐中取其精華，將議事會的作用高效發(fā)揮。

4.明確社區(qū)各組織職權(quán)邊界，協(xié)同服務(wù)社區(qū)建設(shè)

在多中心的社區(qū)建設(shè)環(huán)境下，居委會、業(yè)委會及黨群議事會都在竭力發(fā)揮著各自的作用，但是它們并不能很好地明確自身的職責(zé)和權(quán)力范圍，從而造成多頭管理或無人管理的現(xiàn)象，出現(xiàn)問題之后更是互相推卸責(zé)任。所以，為了更好地發(fā)揮黨群議事會的積極作用，明確黨群議事會與其它各組織的職權(quán)邊界便顯得尤為重要。首先，在人員的選擇上，要盡量避免交叉重疊現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)，要深入體現(xiàn)其廣泛性，并定期對議事會成員進行培訓(xùn)與繼續(xù)教育，使他們的思想在適應(yīng)社區(qū)不斷發(fā)展的同時，能夠進一步了解自己的職權(quán)范圍并對其內(nèi)容的適時變化迅速作出反應(yīng)，同時在結(jié)構(gòu)功能主義理論的指導(dǎo)下，議事會成員還要經(jīng)常與社區(qū)其他組織如居委會、業(yè)委會進行溝通、聯(lián)系，了解它們的職權(quán)范圍從而進一步明確自己的權(quán)限，并充分發(fā)揮黨群議事會的作用，與各組織之間形成良性互動的關(guān)系，更好地服務(wù)社區(qū)建設(shè)和居民生活。其次，要對議事會的制度規(guī)范作出明確清晰的界定，在此基礎(chǔ)上保證議事會成員足夠熟悉黨群議事會的自治制度和規(guī)范，并嚴(yán)格要求自己在制度規(guī)范的范圍內(nèi)行事，還要利用好各種媒介做好組織宣傳工作，讓居民更進一步了解議事會的職責(zé)范圍，加深他們對議事會的了解，從而有選擇性的進行活動。議事會內(nèi)部也應(yīng)該成立相應(yīng)的監(jiān)督小組，對成員的活動事務(wù)進行監(jiān)督，使其更好地做到“在其位，謀其職”，既不“缺位”，也不“越位”。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯周巍）