利益沖突的廉政價值探究

□丁遠朋

利益沖突的廉政價值探究

□丁遠朋

作為一個廉政概念，“利益沖突”在20世紀中期開始被許多發達國家和地區普遍使用，諸如加拿大、美國等都建立了以防止利益沖突為核心的反腐制度，而我國對利益沖突概念的關注較晚。十七屆四中全會明確提出“建立健全防止利益沖突制度”，這是中國共產黨首次將“防止利益沖突”寫進中央文件，也是首次將“利益沖突”概念正式納入反腐倡廉的范疇。黨的十八大報告則進一步重申要“深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗”。研究廉政意義上的利益沖突概念，對于應對當前腐敗形勢，扎實有效開展反腐工作具有重要意義。但國內學術界對利益沖突問題研究較少，專門的著作更是少之又少。鑒于此，本文在梳理學術界對利益沖突界定的基礎上，分析其內涵，挖掘其理論基礎，并對其廉政價值進行探討，以期深化對利益沖突的認識。

一、利益沖突的內涵分析

作為一個舶來品，“利益沖突”原文是“conflict of interest”，所以“利益沖突”有時被譯成“利害沖突”。大體來看，利益沖突有兩層含義：其一“凡是涉及與利益相關聯的主體間（不同國家、地區、民族、階層與集團彼此之間以及這些組織內部人與人之間）的沖突，都可以稱為是利益沖突。”這種廣義上的利益沖突概念在社會學、法學等領域普遍使用。其二是狹義上的利益沖突，即作為一種廉政概念，特指發生在國家公職人員身上的利益沖突，它“以社會公眾與公職人員之間的委托代理關系為前提，與公職人員所具有的特定的公共角色相聯系”。作為一個倫理困境問題，狹義上的利益沖突與行政倫理的發展密不可分。而它真正成為一個廉政倫理問題，是在二戰之后，尤其是以美國“水門事件”為標志。

“利益沖突”在20世紀中期開始被許多發達國家和地區普遍使用，國際組織及西方學術界的諸多學者對利益沖突做出不同闡釋。其中，世界經濟合作組織（OECD）將利益沖突解釋為：公職人員的公共職責與其私人利益之間的沖突，其中公職人員的私人身份的利益不恰當地影響他們履行官方義務和責任。即只要公職人員的私人利益不恰當地影響到他們履行公共職責，他們就存在現實的利益沖突了。戴維斯認為：“利益沖突是一種情境（situation），在這種情境下某人的特定利益具有干擾他代表另一個人做出合適的判斷的趨勢。”利伯曼（Lieberman）將“政府行政雇員的責任與其個人的經濟利益之間的沖突”定義為普遍接受的發生在公共行政事務中的利益沖突。馬國泉在《行政倫理：美國的理論與實踐》一書中提出：“所謂的利益沖突是指公務員的社會關系、金錢財產往來或個人信念有可能會妨礙他（她）從公眾利益出發，依照法律秉公辦事”，并將其視為影響廉政的罪魁禍首之一。此外，杰瑞米·波普、威廉斯、蘇馬斯·米勒等學者也有相似的觀點。

就利益沖突的具體含義而言，我國學術界大致有三種觀點：第一種觀點認為利益沖突是指公職人員的個人利益與其代表的公共利益的沖突，并對后者造成干擾和侵害；第二種觀點從個人利益與公共責任沖突的視角出發，將利益沖突視為公職人員的個人利益與其公共職位產生的公共責任的沖突，并對后者造成干擾和影響；第三種是從公職人員角色視角來分析，認為利益沖突是在不同角色倫理沖突中進行道德和利益選擇的結果。

本文認為，作為一種廉政概念，利益沖突可分為兩種，即情境性利益沖突和行為性利益沖突。前者指“在這種情境下某人P（既可以是個人也可以是法人）具有利益沖突。P有利益沖突，當且僅當（if and only if）（1）P與另一個人處于要求P代表他做出判斷的關系中，且（2）P具有某種特殊的利益，這種利益具有干擾他在這個關系中做出合適判斷的傾向”。另言之，情境性利益沖突是指公職人員的私人利益對公共利益與公共責任可能產生干擾、侵害的情況，是一種能夠引發但尚未造成實際行為結果的或然狀態。只要公職人員所要履行的公務與其家屬等私人利益產生某些關聯，這種情境性利益沖突就會產生。“但當公職人員在公務過程中意識到了利益沖突且不加以正確處理時，就會產生真正的危害”。行為性利益沖突是指公職人員的私利侵害公共利益的實然結果。它意味著公職人員以權謀私，并對公共利益造成損害。可見這種行為性利益沖突其實就是情境性利益沖突進一步演化的結果。

因此，作為公職人員私人與公共利益發生矛盾的表現，利益沖突可界定為：國家公職人員在履行公職過程中，由于和私人、親屬等特殊因素存在關聯，而造成其私人利益侵害和影響其公職所代表的公共利益的或然狀態和已然行為。其中私人利益不僅僅指經濟利益，“經濟利益盡管力量強大但也只是利益的一種，其他重大的利益包括：情感、社會地位、權力、社會關系、成見、個人福利、別人的福利和社會認同。”

二、利益沖突概念的理論基礎

1.西方“理性經濟人”理論

“理性經濟人”是西方公共選擇理論的基本假設，也是“利益沖突”概念重要的理論基礎。“理性經濟人”假定人都具有利己心，在面臨選擇時，總是會選擇對自己更有利的、更能實現自身利益最大化的方案。該理論源于亞當·斯密的經濟理論，后被布坎南等公共選擇學派首次納入政治領域的分析，認為個人進行政治參與的目的，依然會進行成本—收益分析，并追求自身利益最大化。所以，繆勒說：“同樣的人怎么可能僅僅因為從經濟市場轉入政治市場之后就由仔細求利的自利者轉變成‘大公無私’的利他者呢？”“理性經濟人”這一假設為利益沖突奠定了理論基礎。“建立在道德神話基礎之上的國家政治理論一遇到經濟人這一現實問題便陷入了難以解決的困境”。西方“理性經濟人”理論認為國家公職人員兼“公共政治人”和“經濟人”的雙重角色，由此使得其行為具有公共性的同時，不可避免地帶有自利性。在履行職責過程中，國家公職人員的公共性與自利性發生矛盾，就會表現為公共利益與公職人員私人利益之間的沖突即利益沖突。若公職人員處理不當，就會進而導致權力尋租、以權謀私等腐敗行為。因此這種利益沖突是“公共政治人”與“經濟人”博弈的本質和表現。

2.“無賴”理論

18世紀著名哲學家大衛·休謨提出了著名的“無賴”原則。該原則堅持人性惡的邏輯假設，認為人追求自身利益最大化乃是自然本性，因此每一個進入政治領域、行使政治權力的人都是“無賴”。因此休謨認為：“在設計任何政府體制和確定該體制中的若干制約、監控機構時，必須把每個成員都設想為無賴之徒，并設想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標。”波普爾也有類似觀點：“我們渴望得到好的統治者，但歷史的經驗向我們表明，我們不可能找到這樣的人。正因為這樣，設計甚至使壞的統治者也不會造成太大損失的制度是十分重要的”。如果說，“理性經濟人”假設側重于利益沖突的發生機理，那么“無賴”理論則揭示了利益沖突發生的必然性。它有助于我們深入理解利益沖突與反腐以及道德之間的深層關系，為建造公職人員私人利益與公共利益之間的“防火墻”提供理論依據。

三、對利益沖突廉政價值的思考

作為重要的廉政概念，利益沖突既在基礎上為公共利益和私人利益的存在提供空間，又整合了“公共人”與“經濟人”假設，為探索腐敗根源、建設反腐倡廉體系開辟了全新視角。

1.利益沖突提供了“公利”與“私利”并存的空間

作為公職人員的私人利益與其公職所代表的公共利益之間的沖突，利益沖突在基礎上提供了公共利益和私人利益并存的空間。社會生活中，人們各種利益的實現和維護并非自發或自動進行，而必須靠人們的主觀自覺。人們在利益內在矛盾的驅使下，會結成各種利益關系，其中包括不同利益主體所共有的利益部分即公共利益。因此，公共利益是一種客觀存在。此外，隨著我國市場經濟的發展，私人利益不斷得到承認和保護。同作為客觀存在，公共利益與私人利益關系密切：一種觀點秉持公共利益優先，強調公利本位，如中國古代政治哲學中的“天下為公”思想，以及西方亞里士多德追求城邦之“善”，法國思想家盧梭強調“公意”優于“眾意”等；另一種觀點則相反，以個體主義為理論出發點，堅持私人利益本位，不能以公益之名犧牲私人利益。如英國功利主義思想家邊沁認為“不理解什么是個人利益，談論共同體的利益便毫無意義。當一個事物傾向于增大一個人的快樂總和時，或同義地說傾向于減少其痛苦總和時，它就被說成促進了這個人的利益，或為了這個人的利益”。

現實生活中，公共利益與私人利益是并存的，不能僅僅“崇公”而“抑私”或相反。不同于公共權力等概念，“利益沖突”不以“公利”為價值取向，而是在為公共利益的存在提供空間的同時，也承認私人利益的存在。因此，防止利益沖突既能避免公共利益“侵吞”公民私人利益，也能防止私人利益擠壓和侵害公共利益。

2.利益沖突整合了“公共人”與“經濟人”的假設

在理論上，利益沖突概念能夠整合公職人員“公共人”與“經濟人”角色的假設。作為一種非正義的倫理困境，利益沖突意味著公職人員的兩種角色即“公共人”與“經濟人”之間發生沖突。現代社會中，利益關系與社會角色日益復雜。對于公職人員而言，尤為如此。作為公共權力的委托人，公職人員應擔負實現和維護公共利益的義務，以公共利益最大化為價值取向和行動指南，扮演“公共人”角色；此外，由于公職人員作為普通人，具有自利的一面，因此又是追逐自身利益的“經濟人”。“公共人”與“經濟人”角色之間的對抗往往導致行政責任的矛盾和沖突，從而給公職人員的秉公執法帶來挑戰。

利益沖突是公職人員“公共人”與“經濟人”兩種角色發生錯位的表現。倘若以“經濟人”的角色來對待“公共人”的職務，即以普通人的角色來對待公職，公職人員就會將公權和公職視為謀取私利的途徑，進而發生以權謀私、權錢交易等腐敗行為。所以庫伯說“人們受雇扮演公務員角色（尤其是選舉產生的公務員和行政人員角色）常會體驗到公共利益和個人利益之間的緊張關系，也常為如何處理這些緊張關系而進退維谷”。可見，與僅僅以“公共人”為假設前提的公共權力概念不同，利益沖突的概念有效整合了“公共人”與“經濟人”的假設，為公職人員“公共人”與“經濟人”兩種角色提供了合理對話的平臺，有益于揭示腐敗根源。

3.防止利益沖突構成了預防腐敗制度的邏輯起點

所謂邏輯起點，是任何理論或制度安排的最初著眼點，往往表現為起始概念。“邏輯起點問題是預防腐敗理論研究的關鍵問題之一，邏輯起點選擇正確與否，直接決定預防腐敗理論體系內在的嚴密性，直接影響預防腐敗制度安排的科學性和合理性。”由于公共權力是腐敗產生的前提和基礎，所以學者們通常認為，制約公共權力是預防腐敗制度安排的邏輯起點，強調對權力運行的規范、制約和監督等，這是從權力著眼來壓縮腐敗空間的思路。但本文認為，約束公共權力對于預防和治理腐敗至關重要，但公共權力無法構成反腐的最初范疇和起始概念，而防止利益沖突才是防治腐敗制度的邏輯起點。這是因為：

第一，公共利益構成公共權力形成的基礎。社會生活中，人們各種利益的實現及維護都必須依靠人們的主觀自覺。而不同利益主體會結成各種利益關系，必然存在著共有的利益部分即公共利益。為了實現這些公共利益，滿足社會群體的公共要求，政治權力作為對各方利益進行權威配置的強制力量便應運而生，可見公共權力的形成基礎在于公共利益。權力只是獲取利益的工具和手段，獲取利益才是目的。因此對于預防腐敗的制度或理論而言，公共權力不是起始概念。第二，作為委托性權力，公共權力以“公共人”為人性假設前提，無法整合“經濟人”假設。如上分析，“公共人”以追求公利最大化為行動目標，“按照這樣的邏輯，公共人在掌握公共權力時就不存在為了私人利益侵害公共利益的可能。絕對權力導致絕對腐敗只是政治諺語，或者是經驗總結，從公共權力概念本身并不能推出腐敗的結果”。腐敗行為的發生離不開腐敗動機，即“經濟人”的逐利動機，而公共權力概念以公共利益為價值導向，顯然無法為公職人員“經濟人”角色的存在提供平臺。與此相對，利益沖突的概念則能很好地整合“公共人”與“經濟人”假設，提供“公利”與“私利”并存的空間。因此防止利益沖突“就是要在機構利益和個人利益之間設置一個‘防火墻’或‘隔離帶’，讓利益沖突不能發生，從而起到預防腐敗的作用”，具有很強的前瞻性。可見，防止利益沖突才是預防腐敗制度的邏輯起點。

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）

（責任編輯矯海霞）