十八大以來黨內反腐法規建設研究

○韋希源

十八大以來黨內反腐法規建設研究

○韋希源

腐敗問題由來已久，它滋生彌漫于社會生活的各個領域，嚴重制約社會的發展，更動搖著國家制度的穩定。中國在反腐問題的治理上從來沒有停止過探索的腳步，因為反腐倡廉建設不僅是國家政治體制改革的關鍵，而且也攸關黨和國家的生死存亡。

一、完善黨內反腐法規是反腐倡廉建設的前提

在當今世界上，政黨是國家權力運行的核心，政黨政治是民主政治的表現形式。但是在政黨與國家的內在關系上，西方國家的政黨具有強烈的內生性特點，他們是在既有國家制度架構內誕生和活動的，是國家制度長期發展的產物。而社會主義國家的政黨無論在歷史邏輯關系還是政治邏輯關系上都與西方不同，政黨建設的新制度是在舊制度上破而后立的，即政黨建立國家并領導國家。這也就決定了中國的反腐倡廉體系是以政黨為核心建立，在黨委的領導下，各部門各司其職，開展反腐工作。可以這么說，中國共產黨是反腐的主導力量。

法治國家需要廉政建設，反腐的有效推進離不開共產黨自身組織的完善。也就是說，治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。所以，完善黨內反腐法規是反腐倡廉體系建設的前提和基礎。

二、十八大后黨內反腐法規建設的特點

從目前法規建設情況來看，黨內反腐法規建設已經形成了以制度監督和制約權力運行為核心的較為完整的反腐法規體系，在繼承和發展之前的反腐思路上既有所繼承又有所改進。縱觀現行法規，我們可以按照法規主要的功能分類，逐一分析十八大后黨內反腐法規建設的趨勢和特點。

（一）總體規劃

中國共產黨一向高度重視反腐問題，在十八大之后更是態度鮮明，立場堅定，在廉政建設方面著重了系統化、全局化的部署。2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在強化權力運行制約和監督體系方面圍繞科學反腐、機制創新、改進作風等方面做出了安排部署，這些都是廉政建設在全面深化改革中不可缺少的步驟。隨后頒布的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》從黨風建設、廉政建設的方方面面提出了進一步的法規完善要求。同年年底的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》提出了反腐倡廉建設的五年規劃，在總體反腐戰略布局下統一預防和懲治腐敗機制與改進作風建設，為反腐建設指明了發展方向。

這些全局性的廉政建設部署，對法規建設起到了統籌把控的作用，給接下來在各環節的具體措施提供了依據，也凸顯了黨中央堅定不移的反腐態度，增強了全黨上下治理腐敗的信心。

（二）思想作風建設

十八大之后專門制定的關于黨員作風建設的法規有兩部：2012年的《中共中央政治局關于改進工作作風密切聯系群眾的規定》，從深入基層、精簡會議、精簡文件、規范出訪、改進警衛工作、改進新聞報道、嚴格文稿發表、厲行勤儉節約這八個方面規定了作風改進的內容，強調時刻保持與群眾的血肉聯系；2014年的《關于深化“四風”整治、鞏固和拓展黨的群眾路線教育實踐活動成果的指導意見》對已取得的黨風建設成果做出了持續深入治理的戰略部署，明確提出了繼續加強作風整改工作的要求。

那個時候，我們的縣里，早就有了洋學堂了。小學好幾個，大學沒有。只有一個男子中學，往往成為談論的目標。談論這個，不單是翠姨，外祖母、姑姑、姐姐之類，都愿意講究這當地中學的學生。因為他們一切洋化，穿著褲子，把褲腿卷起來一寸，一張口，格得毛寧外國話，他們彼此一說話就“答答答”，聽說這是什么俄國話。而更奇怪的就是他們見了女人不怕羞。這一點，大家都批評說是不如從前了，從前的書生，一見了女人臉就紅。

在尚未形成廉潔思想文化的中國，思想文化觀念體系的建設很容易遭受腐朽思想侵蝕，所以健全與時代相統一、與中華民族傳統文化相承接的廉政文化才能從根本保障廉政建設，抵御消極腐敗。十八大以來開展的群眾路線的教育實踐活動加強了黨與人民的血肉聯系，引領了以上帶下、以上促下的全方位黨風建設活動，堅定了黨員的信念，帶動了廉政文化的建設。

（三）制度建設

制度反腐可以說是反腐建設的根本之策，是今后要堅持發展的反腐道路，是經過長期探索的科學性結論。十八大以來，按照“把權力關進制度的籠子里”的思路進行的制度建設，進一步推進了制度反腐的進程。黨中央圍繞強化干部監督、領導示范帶頭、提倡厲行節約、規范公務接待、嚴禁公款送禮等方面先后出臺一系列廉政新規，涵蓋的內容大至干部選拔任用、公務接待、機關會議費，小至公共場所禁煙、寄送賀年卡、購買贈送煙花爆竹，建立起了一套從預防、監督到懲治的嚴密的廉政制度體系。

1.預防性制度建設

加強風險防控體系的制度建設是反腐倡廉制度建設的前提性環節，也是黨中央近幾年集中力量整改的環節，畢竟亡羊補牢不如防患于未然。黨的十八大報告就曾指出：“防控廉政風險，防止利益沖突，更加有效地防止腐敗”。在之后黨中央制定的預防性規范共計有38部，是反腐各環節中制度數量占比最高的，從中也可以看出黨中央把腐敗消滅在萌芽狀態的決心。根據這些規范調整的對象不同，可以從以下兩個類別來分析理解：

首先，規定工作中涉及的各項事務的具體標準。這也是預防性規范著重調整的部分。針對工作中不同層面的問題做分類。從中可以看出，這一時期黨中央加強了對工作人員本身的約束，在教育培訓和職業能力方面都做了提高性的要求，對參與社會活動和兼職方面進行了限制性的規定。對于工作中的辦公資產則是設置了規范性標準，以期杜絕使用和建造中的肆意濫用權力。在工作事務方面，從會議、差旅、培訓、公務接待、節假日事項、晚會籌辦等幾乎可預見的所有問題的各個環節做出了明確性的規定，是對當下社會上不良現象做出的及時且有力的回應。這些制度規范圍繞權力配置與運行中滋生腐敗的可能，在每一個薄弱環節都做出了防范性的規定，都是為了從根源處遏制腐敗。

其次，要求在生活作風上廉潔自律。全面性的預防措施有實施領導干部報告個人有關事項，指導性的文件有《中國共產黨廉潔自律準則》。此外，在生活中易腐化的層面都有專門的規定，明確了反對浪費，整治“會所中的歪風”，殯葬改革，公共場所禁煙，嚴禁公款送禮，嚴禁使用“特供”“專供”等標識這些具體的腐敗打擊手段。

3.懲治性制度建設

在反腐法規的制度中單獨設立的懲治性的規范并不多，大部分的法規是就某方面問題提出改善性的意見后，連帶提及了行為違反后的懲處方式。十八大之后專設的懲治性規范有強化領導干部環保責任的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》和維護收入分配秩序的《違規發放津貼補貼行為處分規定》。除此之外還有兩部法規是對黨員違規行為的綜合規定，部分涉及到了反腐方面的懲戒要求。一部是2015年新頒布的《中國共產黨紀律處分條例》，其中第八章全章規定了違反廉潔紀律行為的處分，25條紀律較之前版本新增了權權交易、利用職權或者職務上的影響為親屬和身邊工作人員謀利等近幾年新發現問題的懲處措施。另一部是2016年頒布的《中國共產黨問責條例》，其中第六條第五款明確指出廉政建設和反腐工作不徹底應當予以問責。這些突出重點、針對時弊的條例體現了十八大以來全面從嚴治黨的戰略方針。

三、關于黨內反腐法規建設的思考

十八大之后，黨內反腐法規體系圍繞腐敗產生的過程，從腐敗根源的預防治理、外部的防控和監督，還有最后的懲治和處罰都建立了相應的規范，為反腐工作提供了良好的黨內反腐法規機制，在黨內廉政建設方面法規已初具規模，但仍有部分內容需要進一步完善。

（一）制定指導反腐工作的綱領性法規

在現行的黨內反腐法規中缺少一部綱領性的法規來指導廉政法規建設工作。雖然目前的法規中也有關于腐敗問題規劃上的部署與安排，但都是階段性的戰略意見，而不是專門的反腐法規體系的綱領性法規。制定一部總體指導反腐敗工作的法規，應該規定反腐倡廉的目標、原則、程序、調整的問題與方法，各部門的職責與義務。總規可以把反腐領域內各種紛繁復雜的法規進行歸納梳理，形成一個邏輯清晰的有機體系，這樣才能保證各項具體法規適時地修正和完善。

（二）完善黨內反腐體系構建

1.提高單項法規質量

首先，反腐的順利開展有賴于準確且適應形勢的高質量的法規體系，這就要求構成這個體系的每一部規范都精準有效。近幾年法規的規范性和嚴謹度明顯提升，但一些法規仍存在著內容重申和表述籠統的現象，還有部分調整具體問題方面的法規也應進一步嚴密結構，簡明內容。其次，國家經濟處于一個高速發展時期，行政管理與市場經濟也在一個磨合試錯的階段，許多法規的制定是迫于形勢，對于這些法規的調整要及時進行，避免因政策和時勢變化而導致法規功能被架空。最后，針對相同事項的規定應及時刪減更正、整合匯編，增強法規實用性，防止過多空泛內容以致反腐流于形式。

2.法規之間的協調

黨內反腐法規涵蓋領域日趨廣泛，對黨的權力運行進行了有效的規制。法規的豐富也造成了內容的分散和部分規定的交叉。明晰一項事務的規定可能同時要查找多部規范以避免遺漏。例如黨政機關召開會議時可能同時需要查詢《黨政機關國內公務接待管理規定》《中央和國家機關會議費管理辦法》《中央和國家機關公務用車制度改革方案》等多部規定，而這幾部規定雖涉及范圍大小不同，卻沒有嚴格的主次關系和邏輯順序。法規之間的協調不足，會降低執行的效率。將法規按功能內容分類，例如采取本文上述分析法規特點的方式將全部法規分為幾大功能類別，再從中根據具體內容分為具體篇章，理清各層關系，逐一列明，使法規之間既各自獨立，又相互協調。這樣不僅方便查閱學習，而且還便于以后法規編纂的及時修訂，以減少紕漏。

（三）黨內反腐法規與國家法律的銜接

在中國特色社會主義法治體系下，黨內法規和國家法律都是法制體系的重要組成部分，目標都是為了維護人民的利益。但是在制度建設上，國家法律是黨內法規制定的重要依據，任何黨內法規的制定都必須遵從國家法律。黨內法規作為規范全體黨員的準則，是中國共產黨全體黨員行為的底線，標準上嚴于國家法律。然而實踐上存在著部分人既是黨員又是普通公民的情況，又由于黨內法規與國家法律并存，所以部分黨內法規的規范對象除了黨員，還包括其他公權力機關和公職人員。正如黨內反腐法規中的《黨政機關國內公務接待管理規定》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等多部規定都將調整的范圍拓寬到了公權力機關和公職人員。因此，黨內法規和法律區分銜接這一點確實有待改善。雖然從中國現階段的實際情況出發，在國家事務和黨內事務間難以劃分出一條明確的界限，但是明確雙方的分界可以健全黨內反腐法規制度體系，更好地發揮黨員的先進性。

（四）建立科學評估機制

黨內反腐法規體系籌建過程中，需要一個科學精密的系統進行實時的評估與清理，從法規開始的制定與否，到法規執行中的缺漏修訂，再到法規結束的失效廢止進行全程的跟蹤與改進。這是一個周期循環的工作，定期的核審可以嚴格保證反腐法規的程序規范，也可以及時對法規實質內容進行糾錯。現行的《中國共產黨黨內法規制定條例》雖然確立了對黨內法規的適時清理和評估制度，但在執行和效果的評估上尚未有強制規定，而且評估系統工作需要嚴格按照程序，有計劃有步驟地展開，才能保證評估的效果。所以，具體有效的法規評估制度是建立反腐法規體系必不可少的內容。

（作者單位：河南科技大學）

（責任編輯張敏）