用新發展理念審視疏解北京非首都功能

李躍

（長沙市委黨校，湖南長沙410004）

用新發展理念審視疏解北京非首都功能

李躍

（長沙市委黨校，湖南長沙410004）

經濟性集聚和非經濟性集聚是兩種不同性質、不同類型的城市集聚。“北京式集聚”的主要特征就是其不僅具有城市發展過程中一般城市都具有的經濟性集聚特征，更在于其還具有其他城市不具有的超強非經濟性集聚特征。體現經濟性集聚的非首都功能宜轉移到京津冀區域內，而體現非經濟性集聚的非首都功能則宜更多地轉移到京津冀區域外的地區。將北京（包括上海）部分優質高校和優質醫院遷移到教育和醫療資源匱乏的地區是實現全國協調發展和共享發展的一種戰略路徑。

新發展理念；疏解非首都功能；協調發展；共享發展

推動京津冀協同發展是《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）確立的重大國家戰略。有序疏解北京非首都功能，既是京津冀協同發展的戰略核心，又是京津冀協同發展的首要任務。從新發展理念的角度來看，疏解北京非首都功能不僅僅只是關系到京津冀范圍內的協同發展，同時還與全國范圍的區域協調發展和區域共享發展密切相關。

一、區分兩種不同性質的城市集聚：經濟性集聚和非經濟性集聚

現代城市是工業化的產物，是現代生產方式與生活方式的主要空間載體，是區域性的發展要素資源集聚中心。包括人口在內的各種要素資源向城市流動集聚，既是城市化的根本特征也是城市發展的基本規律和趨勢。從工業化與城市化的互動關系來看，工業化是城市化的根本動力，城市化是工業化的載體和平臺。經濟活動向中心城市的集聚帶來人口向中心城市的集聚和流動，這種經濟性集聚既是城市集聚的主要動力和主要方面，又是城市集聚的一般性特征。作為人類集中居住的地理空間，現代城市不僅僅是區域性經濟中心，還是政治管理、文化藝術、教育科技、醫療衛生等方面的中心并由此形成非經濟性的城市集聚。

對于城市發展而言，經濟性集聚和非經濟性集聚是兩種不同性質、不同類型的城市集聚。經濟性要素資源的空間流動性相對較高，因而其城市的根植性相對較低，經濟性集聚主要受產業分工、資本流動、區位優勢等因素的影響；政治、文化、教育、醫療等非經濟性要素資源的空間流動性相對較低，因而其城市的根植性相對較高，非經濟性集聚主要受政治制度、體制政策、歷史積淀等因素的影響。經濟性集聚和非經濟性集聚具有相互強化效應，經濟性集聚能強化非經濟性集聚，非經濟性集聚也能強化經濟性集聚。但由于經濟性集聚和非經濟性集聚在流動性和根植性上的差別，因此兩者的相互強化效應是不對稱的，非經濟性集聚對經濟性集聚的強化作用明顯大于經濟性集聚對非經濟性集聚的強化作用。在市場經濟條件下，包括人口在內的各種要素資源的流動性越高，其向中心城市特別是向特大、超大城市流動集聚的規模就會越大。

二、北京城市規模膨脹過程中的超常規集聚效應

進入21世紀特別是近10年來，北京城市規模（包括城市人口規模和城市空間規模）呈爆炸式擴張態勢。統計資料顯示，2005年末北京的常住人口為1538萬人，到2015年末北京的常住人口增長到2170.5萬人，①10年間增加632.5萬人，平均每年增加63.25萬人，相當于每年增加一個中等城市的人口規模。目前北京的流動人口存量穩定保持在780萬人左右，其人口集聚總規模高達3000萬人左右，即常住人口加上流動人口的總和。在3000萬人口總規模中，820萬外來常住人口加上780萬外來流動人口之和達到1600萬人，外來集聚人口總量已經占到北京人口集聚總規模的53.3%。

作為首都，北京是我國唯一的國家層面的全功能型首位城市。換句話說，北京是我國唯一的集全國政治中心、經濟中心、文化中心、教育中心、醫療中心、科技中心、國際交往中心、交通運輸中心等為一體的全功能型超大首位城市，其城市人口和空間規模的爆炸式擴張顯然是一種超常規集聚的結果，本文將這種超常規集聚稱之為“北京式集聚”。“北京式集聚”的主要特征就是其不僅具有城市發展過程中都具有的經濟性集聚特征，更在于還具有超強的非經濟性集聚特征。北京所具有的這種超強非經濟性集聚不僅是絕大多數城市基本上不具有的，而且與我國工業化和市場化進程中產生的經濟性集聚形成強大的疊加效應和相互強化效應，由此最終形成了“北京式集聚”這種超常規集聚。具有超強非經濟性集聚是“北京式集聚”最突出、最鮮明的特征，其根源就在于我國最優質的教育資源、醫療資源和科技資源過于集中布點在首都（上海與北京有類似情況）。“北京式集聚”的形成不僅對北京及其周邊的京津冀區域發展產生了重大影響，甚至對全國范圍內的區域發展不平衡造成了不可忽視的重要影響。

一流的大學和醫院代表了最優質的教育資源和醫療資源，其地域分布基本上反映了一國最優質教育資源和醫療資源的地域分布。鑒于中國和美國的國土面積規模非常接近，相關地域分布的對比具有較大可比性，故本文選取中美兩國一流大學和醫院的相關數據作地域分布對比分析（相關數據參見表1至表4）。表2顯示，美國綜合排在前30名的大學其城市分布比較分散，首都華盛頓特區僅有1所排名在第21位的大學，即便是美國第一大城市紐約也僅有1所排名第4位的大學。我國大陸的情況恰好與此形成很大反差。表1顯示，在中國大陸綜合排名前30位的大學高度集聚在北京和上海以及這兩個超大城市所在的京津冀和長三角。北京有6所，占比高達20%，上海有4所，占比為13.3%，京滬兩市共有10所，占比高達33.3%。京津冀地區有8所，長三角地區有7所，50%綜合排名前30位的一流大學集中在京津冀和長三角，另外有14個省市區則為空白，空白省市區占到我國大陸31個省市區的45.2%。若再加上傳媒、外語、藝術、政法、財經等專業領域排名前3位的一流大學，一流優質教育資源在北京的集聚程度還會更高。

從表4來看，美國一流醫院的地域分布同樣比較分散，與其一流大學的地域分布非常接近。首都華盛頓特區沒有醫院進入排名，紐約市也僅有2家醫院進入排名。我國大陸的情況同樣與此形成很大反差。表3顯示，我國一流醫院在北京和上海以及其所在的京津冀和長三角的集聚程度比一流大學還要高。在中國大陸綜合排名前30位的醫院中，北京有8家，占比高達26.6%，上海有7家，占比為23.3%，京滬兩市共有15家，占比高達50%。京津冀地區有8家，長三角地區有10家，綜合排名前30位的一流醫院有60%集中在京津冀和長三角，另外有20個省市區則為空白，空白省市區占到我國大陸31個省市區的64.5%。若再考慮到北京還有一批一流的專科醫院，一流優質醫療資源在北京的集聚程度還會更高。可以說，我國大陸一流優質醫療資源分布的地區差距已經達到驚人的地步！

表1　2015年中國大陸大學（綜合）排行榜及地域分布

三、疏解北京非首都功能不應僅限于京津冀范圍

有序疏解北京非首都功能主要包括兩個方面：一是疏解哪些非首都功能，二是將需要疏解的非首都功能轉移到哪里去。《京津冀協同發展規劃綱要》 （以下簡稱《綱要》）已經明確了北京作為首都的核心功能，將北京定位為全國的“四大中心”，即政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心，疏解哪些非首都功能的問題也就一目了然。下面著重探討將非首都功能優化疏解到哪里去的問題。

表2　2015年美國大學 （綜合）排行榜及地域分布

由于疏解北京非首都功能是在京津冀協同發展的戰略框架下提出的，在京津冀范圍內疏解北京非首都功能自然就是順理成章的事情。本文認為，這種僅僅在京津冀協同發展的層面來看待北京非首都功能疏解的視角是有明顯局限性的。

表3　 2014年中國大陸醫院 （綜合）排行榜及地域分布

首先，將疏解北京非首都功能限定在京津冀的區域范圍與京津冀區域發展的整體定位和資源環境硬約束的發展條件不很契合。《綱要》對京津冀發展的整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。整個京津冀地區是我國水資源特別是人均水資源極為匱乏的區域，盡管南水北調這一巨型引水工程在一定程度上對京津冀地區水資源短缺壓力有所緩解，但難以從根本上化解水資源匱乏對京津冀發展的剛性約束。顯而易見的是，若只是將北京集聚過多的人口和資源要素疏解到其周邊的津冀地區，對于緩解整個京津冀地區日益尖銳的水資源供求矛盾不會產生絲毫正面的積極效果，而只有將北京一部分非首都功能從京津冀地區遷移到我國水資源相對豐沛的其他地區，才能有效緩解整個京津冀地區的水資源供求矛盾。這種選擇不僅更有利于推動京津冀協同發展，而且更有利于實現京津冀綠色發展，將京津冀真正建設成為《綱要》中定位的“生態修復環境改善示范區”。遵循《建議》確立的“綠色發展”的新發展理念，城市規模要同資源環境承載能力相適應，將北京的一部分非首都功能由水資源嚴重匱乏的京津冀地區轉移到我國水資源相對豐沛的其他地區，更加體現了《建議》提出的“以水定產、以水定城”的要求。②

表4　2014年美國醫院（綜合）排行榜及地域分布

其次，將北京非首都功能特別是以一流大學和醫院為代表且高度密集的的優質教育醫療資源轉移到我國那些教育醫療資源特別是優質教育醫療資源比較匱乏的地區，是貫徹落實《建議》確立的“協調發展”和“共享發展”兩大新發展理念的必然要求。從“協調發展”新理念的角度來看，促進區域協調發展和經濟社會協調發展是堅持協調發展的重要內容，區域協調發展和經濟社會協調發展兩者之間又存在著內在的緊密聯系。我國區域發展的不協調問題突出地、集中地表現為地區發展的巨大差距，不僅僅是經濟發展的巨大差距，還體現在教育醫療等社會發展方面的巨大差距，而社會發展差距恰恰又是造成落后地區與發達地區巨大發展差距的重要原因之一。因此，將北京一部分優質大學和醫院遷移到那些欠發達省市區的中心城市，既疏解了北京的非首都功能，又能較快地加長這些省市區教育醫療等社會發展的短板，以社會發展促進經濟發展，通過較大幅度地縮小社會發展的地區差距來縮小經濟發展的地區差距以及整個地區發展差距，這是一條促進我國區域協調發展可供選擇的戰略路徑。

再從“共享發展”新理念的角度來看，堅持共享發展的一個重要方面就是要實現國民享有的公共服務和公共資源均等化，不僅僅包括通常所說的城鄉均等化，還包括重視不夠的地區均等化。一流的公立大學和公立醫院是全民共享的公共資源，這些非常稀缺的公共資源過度集中在北京和上海，其結果就是導致那些遠離北京和上海的地區居民（如新疆、西藏、云南、貴州、海南等地），不僅享用這些教育醫療資源的機會大大減少，而且即使在機會公平均等的條件下也還要付出比北京、上海本地居民數倍的時間成本、交通成本和其他成本才有可能享用到這些優質的教育醫療資源。實際上北京（包括上海）每年高達幾百萬的流動人口中就包含著相當數量的全國各地赴京（滬）就醫的外地人口，這也是京滬兩市的醫療機構每年的診療人數規模大大超過全國其他城市的重要原因。因此，將北京（包括上海）一部分優質大學和醫院遷移到那些遠離北京（上海）且優質教育醫療資源匱乏的欠發達省市區的中心城市，大力提高公共服務和公共資源的地區均等化程度，是貫徹落實“共享發展”新理念、提高全民共享水平和普惠水平的一項戰略性舉措，其意義和價值已經超過了疏解北京非首都功能本身。總而言之，疏解北京非首都功能應該分為京津冀區域內和京津冀區域外兩個不同層次。體現經濟性集聚的非首都功能宜轉移到京津冀區域內，而疏解體現非經濟性集聚的非首都功能則應該著眼于提高全國發展的整體性和協調性來考慮，宜更多地轉移到京津冀區域外的全國其他地區。

注釋：

①《北京市2015年暨“十二五”時期國民經濟和社會發展統計公報》，2016年2月15日，http：//www.bjstats.gov.cn/ tjsj/tjgb/ndgb/201603/t20160329_346055.html。

②《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，2015年11月3日，http：//jjckb.xinhuanet. com/2015-11/03/c_134779811.htm。

（責任編輯：鄒樂群）

Non-capital Functional Dispersal of Beijing by a New Concept of Development

LI Yue
（PartySchool ofChangsha Municipal PartyCommittee，Changsha，Hunan 410004）

Economic and non-economic agglomerations are two kinds of urban agglomeration different in nature and type.The main feature of“Gathering of Beijing-style”is that it not only has the economic characteristics of urban agglomeration that an ordinary city has during its development process,but also in that it has superior non-economic agglomeration characteristics that other cities do not have.Non-capital function reflecting economic agglomeration should be transferred to Beijing-Tianjin-Hebei region, while non-capital function reflecting the non-economic agglomeration is advised to shift more to outside of Beijing-Tianjin-Hebei region.A strategic path of achieving national coordinated development and shared development is to transfer some high-quality universities and hospitals of Beijing（including Shanghai）to areas poor in education and health.

new development concept；dispersal of the non-capital function；coordinated development；shared development

F299.291

A

1008-2107（2016）05-0030-05

2016－07－22

李躍（1963—），男，湖南常德人，長沙市委黨校教授。