地方官員特征、官員交流與環境治理
——基于2003-2013年中國25個省級單位的經驗證據

臧傳琴，初　帥

(山東財經大學經濟學院，山東　濟南　250014)

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地方官員特征、官員交流與環境治理
——基于2003-2013年中國25個省級單位的經驗證據

臧傳琴，初帥

(山東財經大學經濟學院，山東濟南250014)

在治理環境的問題上，政府行為在很大程度會受到主政官員的影響。本文利用2003-2013年省級面板數據，分別從理論與實證兩個方面考察了官員不同特征和地方官員交流對環境治理的影響。結果顯示，在官員特征上，有過中央從政和在非特殊領域以及有過系統性管理工作經驗的官員更有利于控制污染。除此之外，官員交流與環境污染治理也呈現了正相關關系。本文的發現是穩健的，有助于加深理解具有何種特征的官員與為何加強地方官員交流會有助于治理環境污染。

地方官員；環境污染；交流效應

一、引　言

改革開放30年來，中國經濟得到了飛速的發展。但是伴隨著經濟發展，環境問題也日漸突出。環保部發布的《2013中國環境狀況公報》指出：在74個根據空氣質量新標準監測的城市之中，僅海口、舟山和拉薩3個城市空氣質量達標，超標城市比例為95.9%。全國平均霾日數為35.9天，比2012年增加了18.3天，為1961年以來最多?？梢姡鉀Q中國的環境污染問題已經是刻不容緩。表面上看，中國的環境污染問題是由粗放式的經濟發展模式導致。但更深一步地，在中國經濟發展和環境治理的制度環境下，能否實現經濟與環境保護的均衡發展，其成敗關鍵是地方政府的行為[1]。政府本身作為一個抽象的“黑箱”，其所表現出來的各種特征其實是作為實體的官員動機的體現[2]。對于地方政府和官員在經濟發展過程中不注意環境保護的現象，現有的研究大多從地方政府與官員在面對激勵下的行為對環境問題的影響展開研究[3]。這一研究思路的缺陷在于將地方政府和官員行為固定在以追求激勵為唯一目標，忽視了官員本身特征可能具有的影響[4]。由于官員本身具有異質性，同類級別官員面對相同的激勵，其行為可能存在著明顯的差異，相應的，對轄區的環境污染治理也會產生不同的效果[5]。很自然的我們就會考慮，地方官員的何種特征會更有利于其對環境污染的治理。

本文余下的結構安排如下：第二部分是文獻綜述與假設，梳理了相關文獻中在官員層面對環境污染問題進行的討論，并提出了相關假說；第三部分對研究的樣本、變量和計量模型進行全面說明；第四部分是實證研究結果及解讀；最后是研究結論與政策。

二、文獻綜述與理論假說

目前，國內外學者對于環境污染問題的研究已經較為深入。但從官員層面出發，研究官員特征對環境污染影響的文獻卻稍顯不足。從內容來看，現有研究一般基于以下兩個層面進行展開。

首先，部分學者討論了官員在現有制度下，面對“財政激勵”和“政治激勵”所作出的行為對環境污染產生的影響。自中國1994年實行分稅制改革后，中國的財政體制形成了政治上集權、經濟上分權的格局[6]。在這種格局下，部分學者認為中央與地方的財政分權會不可避免地導致環境監管出現向底層競爭的競次(Race to the Bottom)現象，使得地方政府對環境監管放松，導致環境質量下降[7]。但這一結論也受到部分學者的質疑，List和Gerking(2000)，Sigman(2003)等通過美國分權環境治理前后對二氧化硫等多種污染物進行測度后發現，分權治理會有利于環境質量的改善[8][9]。與此同時，部分學者提出政治激勵也會對官員的行為產生一定的影響。徐現祥等(2007)指出，自20世紀80年代初，我國地方官員的績效考核標準和升遷標準由過去以政治表現為主變為以經濟績效為主[4]。那么相應的，如果官員在任期能夠有一個良好的經濟績效，會幫助其晉升和連任[10]。在這種標準下，官員為了GDP的增長會不可避免的對環境進行犧牲[11][12]。

其次，隨著研究不斷深入，部分學者意識到，官員對轄區環境污染的影響不僅僅由其所面對激勵決定。如果只從激勵的框架下進行分析難免把官員作為個體“同質”化了。越來越多的研究表明，官員的晉升路徑，學歷，任職年齡等個人因素都會對轄區內環境污染水平產生一定的影響[1][13]。

綜上所述，現有研究大多基于宏觀層面，即在現有體制下官員行為對環境污染問題的影響，缺少從微觀層面討論由于官員不同的個人特征造成的行為差異對環境污染問題產生的不同影響。另外我們注意到，現有討論官員特征對環境污染影響的文獻對于官員自身特征的設置較為簡單，并對一些關鍵變量缺少關注[14][15]?；谝陨戏治?，本文將地方官員特征進行細化來考察其特征對轄區環境污染的影響，并利用省級面板數據進行實證檢驗。在這樣的文獻背景下，我們提出第一個理論假說：

假說1:地方官員個人的獨立特征與環境污染之間存在相關性關系，具備不同特征的官員對轄區環境污染水平有不同的影響。

具體的，我們將官員特征細化為六類并對各特征分別作假設：第一，本地晉升的官員相較于交流的干部，更不利于控制環境污染。第二，相較于普通地方官員，有過中央從政經歷的官員更有利于控制環境污染。第三，就任省級領導前有過系統性管理工作經驗的官員更有利于控制環境污染。第四，在非特殊崗位工作的官員更有利于控制環境污染。第五，在某領域有專家背景的官員更有利于控制環境污染。第六，有過經濟與管理類教育背景的官員更有利于控制環境污染。更進一步的，我們注意到，官員可能會同時兼顧以上特征的兩種或多種。如果能觀察到官員綜合特征對環境污染的影響，會使我們的結論更加豐富。于是，我們將官員特征進行交互后提出第二個理論假說：

假說2:官員的獨立特征具有互補性，交互后會形成官員的綜合特征。官員的綜合特征與環境污染同樣存在相關性關系，并因不同特征產生不同影響。

三、數據與計量模型

(一)樣本的選擇與數據來源

本文使用2003-2013年中國25個省級面板數據。我們注意到，北京是國家的政治、經濟、文化中心，出于政治需求，其污染問題的處理受到本級政府影響相對較小，更多地會受到中央政府的影響。西藏、新疆、以及港澳臺地區因為數據收集問題不予考慮，云南省因為有較嚴重的貪腐問題會影響數據質量，所以也不予考慮[13]。各省二氧化硫排放總量來自全球統計數據/分析平臺(EPS)和中華人民共和國環境保護部官方網站統計所得。省級官員的個人信息，例如官員更替、任期、年紀、履歷等是根據新華網等網上信息手動搜集。在官員就任時期與對應污染年份，本文采用王娟和張克中(2014)的分類方法，以6月為界限，若官員在6月份以后調入，則將該年二氧化硫排放數據歸為前任；否則歸為繼任者[13]。在選取官員的原則上，正如張莉等(2011)指出，雖然省長和省委書記會對省區內的經濟發展、環境問題等事務做出處理，但是經濟建設一般會由省長直接管轄負責，而省委書記則更多的是處理政治事務[16]。也就是省長管“經營”，省委書記管“政治”。所以本文重點關注了以省長為代表的官員特征作為解釋變量對環境問題產生的影響。

(二)變量釋義與描述性統計

我們將二氧化硫排放量作為衡量省區環境污染水平的標準。實際上，環境污染水平的選擇標準有很多，比如污染物的排放，單位GDP能耗，二氧化硫排放等[17][18]。但由于數據可得性，以及為了更完整的展現分析結果，我們采用2003-2013全國25個省級單位年度二氧化硫排放總量作為被解釋變量。其中為了方便分析，將二氧化硫排放量進行對數化處理。

在解釋變量的選取上，本文借鑒之前學者的研究[7][19][20]，將解釋變量定義為如下六類：(1)官員的晉升路徑(Local)。在官員的晉升路徑上，我們以官員在就任前是否在本省有過三年(含)以上工作經驗為標準。首先，中國一向重視干部的交流，尤其是在20世紀90年代以來，干部交流被制度化，官員發生調動形成常態。其次，官員發生交流后需要一段時間適應角色和環境的轉變[4][21]。所以本文設定升遷前在本地工作3年以上可以認為是本地官員主政，即沒有發生官員交流。(2)選擇官員是否有過中央工作經驗(Center)。這其中既包括官員在中央系統性部門的任職，如中央辦公廳，共青團等，也包括在國家部委和專業部門的任職。(3)是否從事過系統性工作(Sys)。即主政官員是否主抓過工作，也就是人們常說的“一把手”：針對省區普通官員至少要做到省長，國家部委或其他專業部門要達到部長級別。(4)調任前是否在特殊部門供職(Genera)。如果官員之前所在部門只需要考慮本領域問題，而且技術性較強就認為是特殊部門。(5)官員本人是否是專家(Expert)。如果官員取得本專業博士學位或者獲得正高級職稱都認為是專家。(6)官員個人專業背景(Academic)。如果官員所學專業背景技術性較強，在解決本領域問題時不需要過多的考慮經濟發展與環境問題，例如航天、機械等專業，那么就認為官員個人專業背景具有特殊性，相對于特殊專業，更一般的定義官員所學專業為經濟管理類專業，專業劃分依據為官員最后學歷所學專業。

為了更好的展示官員特征與環境污染的影響，我們加入控制變量將省區的特征進行控制。在控制變量的選取上，我們借鑒蔡昉等(2008)所選擇的控制變量[18]。具體包括：省區各年人均GDP(gdp)，各省年度第二產業占GDP比重(eczb)，煤炭消費量占能源消費量的比重(mtzb)，工業污染治理占地區生產總值比重(gyzb)，各省區外商直接投資總值(fdi)。表1對上述主要變量的具體設定方式與描述性統計進行了展示。

表1　主要變量的描述性統計結果(N=250)

通過對表1官員特征進行解讀我們發現，其中有過中央從政經歷的官員大概占比約29%，有過系統性管理經驗的官員大約25%，而在非特殊崗位從事工作的官員大約85%，是專家的官員占比約25%，而非經管類專業背景的專家則占比10.5%。省長這一職位是由外地交流而來的占比約51%。

(三)計量模型設定

在“官員特征與政策選擇”的相關文獻中，張軍和高遠(2007)以及王賢彬，徐現祥等(2009)采用了一系列相似的實證方法和技術[15][21]。本文的經驗研究與他們的分析框架相匹配，因此采用他們的分析框架，具體在模型的設計上我們采用OLS最小二乘法。首先，在考察官員個體特征對環境污染的影響時，本文所使用的完整回歸模型如下：

log(so2)it=α0+α1localit+α2centerit+α3sysit+α4generait+α5expertit+α6academicit+ηXit+μit

(1)

上述公式中，i表示省份，t表示時間，表示不可觀測的省份和隨機誤差項。為被解釋變量。其中，α1代表截距項，α1-α6的系數分別顯示了官員的交流效應，官員就任當地省長前是否從事過系統性管理工作，官員是否有過中央工作經驗，官員在就任前是否在非特殊性崗位從事工作，官員本人是否是某個領域的專家，以及官員的專業背景對轄區環境污染的影響。如果這些系數顯著為正，則說明上述官員特征有利于控制環境，如果某項系數顯著為負，則說明官員的該項特征不利于控制環境污染。同時，為了更好的控制省區發展水平對環境污染的影響，我們加入了一組控制變量,其中包括：省區各年人均GDP，各省年度第二產業占GDP比重，煤炭消費量占能源消費量的比重，工業污染治理占地區生產總值比重，各省區外商直接投資總值。在回歸時，為了細致考察官員各項特征與被解釋變量的關系，同時為了排除官員其他特征的影響，我們在對控制變量進行控制的基礎上，對各解釋變量逐一進行回歸，并將結果展示在表2中。

進一步的，為了更細致的考察不同類型特征官員對被解釋變量的影響，以及檢驗這些特征之間是否會產生關聯關系，我們將官員的特征進行交互進行分析。模型依然采用OLS最小二乘估計，設定如下：

log(so2)it=α0+β1centerit*sysit+β2centerit*localit+β3centerit*sysit*generait+

β4sysit*generait+β5expertit*academicit+φXit+ηPit+μit

(2)

方程(2)中,系數β1-β5分別度量了“京官”在調任到地方前是否有過地方從政經歷，官員是否為從事過系統性工作的“京官”，官員就任前是否在非特殊崗位有過系統性工作經驗，官員是否為特殊領域專家以及“京官”在調任地方前是否在非特殊崗位有過系統性管理工作。代表官員所在省區的控制變量，其選取標準與方程(1)中的控制變量相同。為了更好的控制模型中可能存在的內生性問題，在對交互項進行回歸時，我們同時將官員個人獨立特征作為控制變量加入方程，用Pit表示。最后，我們將結果展示在表3中。

四、實證分析

(一)官員獨立特征與環境污染

表2顯示了官員特征與環境污染關系的回歸結果。第(1)列顯示了官員交流對環境污染問題的影響。我們發現，加入一系列控制變量后，地方官員交流可能對減輕轄區內環境污染狀況有正向影響?；貧w結果顯示，相較于通過交流產生的主政官員，如果主政官員是通過本地晉升，轄區內環境污染水平會增加約7.3個百分點。產生這種現象可能有兩方面原因：一方面，本地晉升的的官員極易出現“政治壟斷”以及“利益聯盟”叢生的現象[1]。另一方面，為了實現同樣的政績追求，本地晉升官員由于在當地有一定的基礎，會出于慣性延續以往的發展模式，從而造成環境污染問題的加重[22]。

表2的第(2)-(6)列展示了一系列官員個人特征對轄區環境污染的影響。其中，第(2)列顯示了官員是否有過中央從政經驗對環境污染的影響。我們發現，有過中央從政經驗的官員與轄區內環境污染水平在5%的水平上呈現出顯著的負相關關系。我們可以從兩個維度進行理解：一方面，在個人特征上，“京官”一般會與中央保持一種較好的關系，并且由于有過中央從政經歷，“京官”處理問題更容易從大局出發，考慮更全面。另一方面，在激勵機制上，將“京官”調任到地方可能是中央為了緩解由于地方經濟發展所不斷加重的環境問題[13]。這樣一來，就形成了京官與普通地方官員政績考核標準的雙重性，自然也就導致了兩者行為的異質性。但是，這是否意味著“京官”相較于地方官員對環境污染的治理水平更高？我們注意到，“京官”調任到地方也是官員交流形式的一種，但是“京官”對環境污染的影響無論從顯著性還是系數都小于官員交流對環境污染的影響，這說明單純從官員交流的角度看，“京官”對環境污染的治理水平并不比由地方交流晉升的主政官員能力強?？赡艿脑蚴?，調任到地方的“京官”更多的是出于“鍛煉”的目的，所以即使環境污染沒有得到很好的控制，這些官員依然有很高的晉升概率[19]。

表2的第(3)列衡量的是官員是否從事過系統性工作與環境污染的關系。這是本文的創新點之一，以往研究官員特征對環境與經濟的影響沒有考慮到官員過往從事工作的特性。我們發現，從事過系統性工作的官員，會使得轄區內的環境污染水平下降約8.6個百分點，并且在1%的水平上顯著。在本文的研究中，官員這一特征對環境污染治理影響最大。可能的解釋是：有過系統性管理工作經驗的官員的適應性更強，處理問題更有高效性。由于省級官員的任職期限大多在3-5年內，快速地適應工作十分重要。同時，有過系統性管理工作經驗的官員一般被認為能夠得到更好的晉升機會。而中央對省級官員的考核不僅僅是經濟效益，也會全面地考察官員在環境，民族等問題上的綜合表現。所以在同樣的情況下，無論從能力還是動機，有過系統性管理經驗的官員在處理環境污染的問題上會表現的更好。

在表2的第(4)列，我們考察了官員在就任省長之前從事的工作性質對轄區污染水平的影響。我們發現，相較于從特殊崗位晉升的官員，如果官員在就任省長之前是在非特殊領域工作，其轄區內的環境污染水平會下降約8.5個百分點。一個可能的原因就是：官員如果就任之前在特殊崗位工作，可能意味著需要其處理的政務專業性較強。而擔任省級領導后，官員面對的不僅是專業領域的問題，更是一個省的發展。所需承擔職責的橫向增加可能會使得一些官員“力不從心”，出現“顧此失彼”的現象。反之，如果官員之前就有全面參與各項工作的經驗，在接任后會較快速的進入角色。

表2的第(5)列衡量官員的專家背景對轄區環境污染水平的影響，通過回歸我們發現：如果官員是某個領域專家，會顯著的減小轄區內的環境污染水平。一般認為，如果一個人能在某個領域做到專家級別，那么其韌性和對問題的鉆研能力會強于一般人，這樣的官員可能會對問題分析的比較透徹和長遠，能夠意識到發展經濟的同時也要關注環境污染。與此同時，通過對第(6)列進行解讀，我們并沒有發現官員專業背景這一特征對環境污染治理水平產生顯著的影響。但是回歸系數的符號顯示，具有經濟與管理類專業背景的官員會相較于其他類型官員更有利于控制環境污染。

表2　官員獨立體特征影響環境污染的回歸結果(N=250)

注：“* ”、“** ”、“*** ”分別表示在10%、5%、1%水平上顯著。下同。

(二)官員綜合特征與環境污染

表3是在表2的基礎上添加了官員各種特征的交互項后產生的回歸結果。其中，第(1)、(2)、(3)列實際是對有過中央從政經歷的官員特征的細化。學界對京官環境治理效應的正負性一直有爭論，通過表2的解讀我們發現，調任到地方的“京官”會對轄區內的環境污染治理有顯著的正向作用。為了更細致的討論，同時為了回應Persson與Zhuravskaya(2000)[23][24]對普通“京官”可能不如本地升遷官員更注重環境問題的結論，我們設置了一系列“京官”與個人特征的交互項，來細致考察不同特質的“京官”對轄區環境污染治理的影響。

回歸結果顯示，“京官”在任職前有過地方工作經歷，從事過系統性管理工作，以及在非特殊崗位上有過系統性工作經驗都會對環境污染治理有顯著的正向的作用。同時，對系數進行解讀我們發現，有過地方任職經歷的“京官”會使得轄區內環境污染水平在10%的顯著性上下降約13.9個百分點。而有過系統性管理工作經驗的“京官”在5%的顯著性水平上會使得轄區內污染水平下降12.5個百分點。更進一步的，如果這部分官員是在非特殊崗位上工作，那么其轄區內的污染水平會在同樣的顯著性水平上下降約11.7個百分點。我們發現，有過系統性管理工作經驗的官員更有利于控制環境污染，這一發現與表2的結論是吻合的。

第(4)列展示了在非特殊崗位有過系統性管理經驗的官員是否對污染問題處理能力更強?；貧w結果顯示，相對于普通地方官員，具有上述特征的地方官員在1%的顯著性水平上會使得轄區內的環境污染水平下降約9個百分點。同時通過與表2對比我們發現：具有從事過系統性工作，以及在非特殊性質崗位工作的官員均會對環境污染水平有較好的控制，并且如果同時具備這兩種特征，在控制環境污染的效果上會更明顯，這意味著，對于轄區內的環境污染治理，地方官員的這兩種特征可能是互補的。

第(5)列展示了官員是否是某個特殊領域的專家對轄區內環境污染水平的影響。從回歸結果看，這一解釋變量與被解釋變量的關系并不顯著。但是對數據的解讀我們也發現二者是呈現負相關關系。出現這一現象的原因可能是本文選取樣本的問題，官員是否是某個特殊領域專家與環境污染的關系還有待于進一步的研究。

表3　官員綜合體特征影響環境污染的回歸結果(N=250)

(三)穩健性檢驗

在基準回歸分析中，環境污染水平的測度是以各省二氧化硫排放量為標準。那么，官員特征對環境污染的影響是否具有穩健性？進一步地，我們將各省環境規制強度作為二氧化硫的代替變量進行穩健性檢驗，通過與表3的對比我們發現，有過系統性工作經驗的“京官”，以及在非特殊崗位上有過系統性工作經驗的“京官”與其轄區內的環境規制強度沒有顯著的相關性，但是對環境污染水平卻有較好的控制，可能的原因是具有此類特征的官員在解決問題時更容易從大局出發，針對具體問題采取措施，而不是通過高強度的環境規制手段來減少污染水平。另外，我們還發現，具有非經管類專業背景的專家型官員與環境規制強度呈現出顯著的負相關關系。除了上述兩項特征，其余官員特征的各交互項與被解釋變量均呈現出顯著相關性，并且在解釋方向上也并未出現偏差，這說明我們的結果是穩健的。限于篇幅，穩健性檢驗結果文中未列示。

變量(1)(2)(3)(4)(5)(6)Local-0.138*(0.076)Center0.084(0.077)Sys0.241***(0.080)General0.080(0.105)Expert-0.028(0.077)Academic-0.353***(0.110)控制變量YesYesYesYesYesYes_cons-0.838***-0.864***-0.835***-0.874***-0.853***-0.869***(0.288)(0.290)(0.282)(0.294)(0.291)(0.284)N250250250250250250

表5官員綜合體特征影響環境規制強度的回歸結果

五、結論及政策建議

本文從理論與實證兩個方面研究發現，官員的多項自身特征和官員的交流都與環境污染呈現出顯著的相關關系。其中，在任官員若是從中央調任地方、官員在以往有過系統性管理經驗、官員是某些領域的專家這些特征都會與環境污染的控制呈現正相關關系。而地方官員的交流也是影響環境污染控制的重要因素。在加入了京官與是否從事過系統性工作、上任前工作性質是否具有特殊性兩項的交互后發現，具有系統性工作經驗，并且上任前從事的是非特殊性質工作的京官更有利于控制環境污染。對于有過系統性管理工作經驗，并且從事的工作性質不具有特殊性的官員會更注意環境問題。

隨著中國經濟的進一步發展，環境問題已經逐漸成為制約中國可持續發展和經濟穩定的重要影響因素。對于環境問題的治理，中央政府、地方政府等各級行政單位都應該扮演重要的角色，尤其是作為環境污染來源的地方政府，在解決環境污染的問題上更是責無旁貸。但是環境污染的治理需要考慮多方面因素，傳統的說法認為“牽一發而動全身”，如何平衡環境污染與經濟發展等問題，實際需要主政官員巧妙的智慧。通過本文研究結論我們建議：(1)中央在確定省級地方政府領導人的時候應該全面綜合地考慮官員自身的特征。一些官員在之前的崗位上可能有比較突出的表現，但是不意味著其接手省長這一職務后能很好的協調經濟發展與環境污染的關系。根據本文分析，應當優先考慮符合有過系統性管理經驗，上任前沒有在特殊崗位工作的官員。(2)應當加強地方干部的交流。一方面，中央與地方應該實行雙向交流。對中央來說，地方官員如果到中央工作，既可以培養地方官員，又可以通過地方官員獲得當地的實際情況，在做出決策時可以更好的結合實際。對地方來說，中央官員的調入，可以開闊地方政府的視野，能夠更加全面地考慮問題，處理好經濟發展與環境保護的關系。另一方面，地方官員之間的交流也是必要的。通過地方官員的交流，可以防止本地官員長期執政導致的“利益聯盟”等情況，迫使當地轉變發展思路，更好地實現環境保護與經濟的共同發展。同時，地方間的聯系的加強，有利于促進解決“地方保護主義”的問題，實現各地區經濟協調發展。

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(責任編輯:風云)

Local Officials’ Characteristics, Exchange and Environmental Management ——Empirical Evidence from 25 Provincial Units of China in 2003-2013

ZANG Chuan-qin， CHU Shuai

(School of Economics, Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014，China)

In environmental management,the government behavior will be greatly affected by government officials.This paper uses the panel data of 25 provincial units in China from 2003 to 2013 years to test theoretically and empirically the impacts the different characteristics of local officials and the exchange of local officials on environmental governance.The results show that with regard to local officials’ characteristics, those officials with working experience in the central government or in non-special fields, or having systematic management working experience are more willing to exercise strict control on environmental pollution.In addition, there is a positive correlation betweeen the exchange of local officials and and the control of environmental pollution.

local officials; environmental pollution; communication effect

2015-11-23

國家社科基金資助項目(15BJY056)

臧傳琴，(1969-)，女，山東諸城人，山東財經大學經濟學院副教授；初帥(1993-)，男，山東菏澤人，山東財經大學經濟學院碩士生。

F205

A

1004-4892(2016)11-0105-08