論新公共管理與土地行政管理的關系

崔燕 司玉蕾

摘要：新公共管理是一種有別于傳統公共行政的管理模式，該模式強調的是市場競爭機制原理和商業企業管理技術之間的關系，以及由此給行政管理帶來的影響。新公共管理的原則是追求建立一種新的公共管理體制，促使政府高效、低成本地運行，提高公共服務質量，從管理效果來看是一種超越，本文從新公共管理視角對土地管理的影響進行了論述，并得出幾點結論，結論僅供參考。

關鍵詞：新公共管理；市場機制；服務質量

一、新公共管理概念

（一）價值取向

新公共管理理論根據交易成本理論，認為政府重視的不是管理中嚴格的程序、過程、規章制度等的投入，而是管理活動的產出與效績，應關心公共部門直接提供服務的效率與質量，能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理理論主張在政府管理中資源配置應與管理人員的業績和效果相聯系；在酬金上。強調按業績而不是按傳統的任務來付酬；在對財力和物力的控制上，強調采用根據效果而不是根據投入多少來撥款的預算制度，最終體現對管理效益的關注。

（二）對控制的重視程度

在這方面，最顯著的變化是用績效和計劃預算取代原有的預算制度。計劃預算是根據機構特定項目來進行資金分配，而且員工也變成了計劃預算的一部分。同時，戰略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并對其能否實現目標有所預期，還要了解組織與環境相適應的程度，組織在該環境中的優勢與不足，以及環境帶來的機遇和挑戰。

（三）對顧客的重視

對政府機關而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對公共管理的滿意與否，決定政府的品質與命運。新公共管理強調政府對顧客的應答性，由此，一個政府官員相應地應成為一個負責任的“企業家”，社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務作為回報的“顧客”。政府要以服務對象為顧客，把顧客當作上帝，政府服務應該以顧客之需要或市場的需要來導向。不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權，讓公民有更多的機會來評價政府工作效果，從而促進政府改善工作，提高其服務質量。

（四）專業化管理

公共管理人員不應是聽命于他人的行政官員，而應成為管理者。在政府之中，管理型而不是專家型的人員應越來越多地擔任部門領導。因為在新公共管理者眼里，管理是一項需要技能的職能，而非其他專家可“一學就會”的事情。重要的并不是政府人員對某種技能的掌握，而是一種管理、創新、總攬全局的能力，實現管理的專業化目標。如，美國高級行政職務（SES）制度的目的就是發展一批可隨時在不同職位和部門之間進行流動的高級管理人才。

二、我國土地管理現狀

（一）土地價值取向和效益化原則

我國現行的土地制度的價值導向往往不是出于土地的資源最優化效益的考慮，而是由各個不同的利益主體之間的博奔形成的，且不論其隱含的種種可能誘發的矛盾，這種博弈最直接的后果就是土地資源的利用率低下和嚴重的浪費。究其原因，主要是由于中央與地方對土地效益最大化的理解不同，造成兩者的行為存在沖突性。我國法律規定，城市土地歸國家所有，但是地方政府實際控制了本轄區內的土地。這勢必引起土地所有權和控制權的分離，從而產生委托代理問題。在許多情況下，委托人和代理人的目標并不是完全一致的，如在分塊的土地管理體制下。作為委托人的中央政府期望土地資源能夠得到有效利用，而作為代理^的地方政府，主要目的可能是追求本屆政府任期內經濟的高速增長、財政收入的快速增加和城市形象的迅速改變。兩者目標的差異性導致地方政府可能損害中央政府的利益。委托代理鏈條越長，土地的產權關系越模糊，代理^的這種動機就越強烈，導致中央為激勵地方政府提高土地利用率、加強對土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。

如果效益至上原則在我國現行的整個土地行政管理制度安排的框架下，能形成對土地資源效益價值的統一認同，就是對我國土地行政管理的最大效益化。這種對土地資源效益價值的認同，應該不僅僅停留在當前各地方政府只重視土地出讓的經濟效益的層面上，還應該將中央政府對土地的社會價值、生態價值的考慮體現出來。這種效益價值觀的建立和施行，才是土地行政管理最終的目標。

（二）市場元素在管理中的應用情況

我國許多土地問題的產生，都是因為在傳統的土地行政理念中，始終保持著一種政府本位的觀念。政府享有對土地的一切權力，并且這種權力缺乏監督與制約。而土地的配置本身會在發展中遵循市場規律，違背這一規律，必然會產生大量制度失靈的現象。新公共管理強調把市場競爭引入政府管理中，這一點正與土地行政的需要相契合。比如，在城市建設用地的征地過程中，一方面，土地產權不明晰，農民對土地的用途沒有發言權和決策權，更沒有市場交易的平等主體權，使其在土地的使用中往往處于被侵害的地位，而這也正是被征地農民的利益無法得到保護的根本原因。在這種土地市場化不充分的狀況下，農地非農化是通過“征地”完成的，一個“征”字，充分表現了計劃經濟的特色，意味著“指令”，意味著“國家權力”。所以“市場價不如市長價”，開發商可以低價買進、高價賣出，這是“權”“錢”得以勾結的基礎，因此產生腐敗、分配不公等眾多土地利益糾紛問題。這種政府單方主導的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權，征地獲得的好處大于違規可能承擔的風險。

土地缺乏市場因素的介入，已成為現今土地行政改革中的一個關鍵性拐點，一旦把這個問題解決好了，就會向良性循環發展。城市土地管理制度的重新設計應該明確。政府的角色是市場的監管者，而不是市場直接的參與主體。這就要求政府退出對土地的直接經營，而將此責任交由具有企業性質的機構負責。

（三）土地行政評價

我國對地方政府官員的評價主要以地方完成的總產值和GDP等為指標，這一指標要依靠企業稅收才能實現，因此，以損害土地所有者收益為成本，換取城市經濟總量的高速增長，成為地方政府的選擇。在新公共管理的啟發下，政府應改善地方政府官員的考評制度，以“顧客”滿意為標準。政府官員的考評指標不能單純靠這些硬性指標，還應當納入一些軟性的標準。可以加入對土地的發展規劃是否符合可持續發展的要求；對土地管理不力的官員給予一定的懲處，而對土地管理過程中的違法行為依法給予嚴厲處罰，將土地管理績效納入其中；對土地的征購是否滿足民意等。建立一套科學的政府官員考評指標體系。除此之外，還需要對財稅制度進行改革，如減少生產領域的稅收，代之以消費稅和財產稅等，這一方面能夠降低政府低地價吸引企業定位的激勵，維護土地價格的公正性，另一方面也能夠加快政府職能的轉變。對政府官員考評制度的改革，能夠減少以犧牲土地換取地方經濟增長的誘因。

（四）提高管理人員的專業水平

堅持對土地管理人員進行理論知識和業務能力的培訓，有利于提高管理人員素質，影響其行為與組織目標協調一致。完善立法和制定土地管理工作程序，約束組織成員產生與組織目標不—致的行為。引入政府管理人才競爭機制。公開招聘，擇優錄用人才，根據本人在土地管理目標上的政績和業績來。