我國退休政策分析

金星

摘要：從建國之初的嘗試建立到不斷發展和改革，退休政策的適用范圍從選擇性到普遍性；退休形式從一般退休年齡，到適應于特殊群體或個人的“早退”“延退”與一般并存；退休待遇也在時代發展中不斷適應公民的要求、并體現公平性的原則。本文旨在依據吉爾伯特（Gilbert）分析框架，從適用范圍、退休形式、退休待遇三方面分析退休政策分配基礎的演變。

關鍵詞：退休政策；Gilbert分析框架；分配基礎

2008年以來，圍繞延遲退休的話題爭論不斷，學者及民眾都對此展開了激烈的辯論。退休制度與人們生活息息相關。而我國退休政策從1950年創建，經歷了幾十年的發展、改革，在政策的分配基礎有了一定的變化。本文主要從分配基礎探討退休政策的變化。

一、適用范圍：從選擇性到普遍性

退休政策在1950年到1955年間不斷完善，適用范圍擴大。

1950年中央人民政府政務院發布《關于退休人員處理辦法的通知》，適用范圍為過去有退休金（經濟條件較好）之機關、鐵路、海關、郵局等單位的職工。1951年中央人民政府政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》（簡稱《勞保條例》）、1953年修正公布的《勞保條例》將實施范圍擴大到規模較大的工廠、礦場和民營企業職工。1955年國務院頒布了《關于國家機關工作人員退休處理暫行辦法》。從此，企事業單位和國家機關普遍實行了退休（養老）辦法。并補充了集體所有制單位退休制度。

二、退休形式：從單一到多樣

自1950年《關于退休人員處理辦法的通知》后，退休政策歷經幾十年調整和改革，從普遍性規定退休年齡到主體退休政策和特殊退休政策并行，豐富了退休制度的內容。同時，為適應現狀，在延遲退休的制度設計上，也存在選擇主義到普遍主義的發展趨勢。

（一）主體退休政策

1950年到1978年，是主體退休制度創建和調整的主要階段。包括1951年《勞保條例》、1955年《國家機關人員退休處理暫行辦法》、1958年《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》、1978年《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，規定一般情況下，黨政機關、群眾團體、企業、事業單位，男工人、男干部60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲，是法定退休年齡。除上海試行柔性延遲辦理申領基本養老金手續外，其他現仍然按照上述政策實施。

（二）特殊退休政策

1978年后，考慮到一些艱苦崗位和特殊工種人員提前退休、高級管理人員和技術人員退休年齡彈性延長等需求[1]，一系列特殊退休制度陸續頒布。

1.早退政策

早退政策以選擇主義的觀點，較多基于診斷性評估。

早退政策有“內部退休”和“提前領取養老金”兩種情況。主要依據1988年勞動部《關于嚴格掌握企業職工退休條件的通知》、1993年國務院《國有企業富余職工安置規定》，對距退休年齡不到五年的、因年老體弱不能堅持正常生產工作的企業職工，經本人申請，企業領導批準，可以實行離崗退養。

1978年國務院頒布《關于工人退休、退職的暫行辦法》與《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》規定，從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿五十五周歲、女年滿四十五周歲，連續工齡滿十年的工人，以及工作條件與上述工人相同的基層干部；男年滿五十周歲，女年滿四十五周歲，連續工齡滿十年，由醫院證明，并經勞動鑒定委員會確認，完全喪失勞動能力的工人或干部；因工致殘，由醫院證明，并經勞動鑒定委員會確認，完全喪失勞動能力的工人或干部，可提前退休。

2005年《中華人民共和國公務員法》第八十八條規定了公務員可以提前退休的情形，即工作年限滿三十年或距國家規定的退休年齡不足五年，且工作年限滿二十年，經本人自愿提出申請，并經任免機關批準后可提前退休。

2.延退政策

延遲退休最初只針對部分高級專家、行業的骨干專業技術人員與女干部。

2.1早期政策

1983年國務院《關于高級專家離休退休若干問題的暫行規定》規定，副教授、副研究員以及相當這一級職稱的高級專家，可適當延長離休退休年齡，但最長不超過六十五周歲；教授、研究員以及相當這一級職稱的高級專家，可以延長離休退休年齡，但最長不超過七十周歲；學術上造詣高深、在國內外有重大影響的杰出高級專家，未設定退休年齡上限，并對高級干部進行了界定。1990年人事部《關于高級專家退（離）休有關問題的通知》中，補充關于一般女性高級專家延遲退休的規定。凡身體能堅持正常工作，本人自愿，可到六十周歲退（離）休。1983年國務院頒布《關于延長部分骨干教師、醫生、科技人員退休年齡的通知》，規定符合規定的骨干人員可將退休年齡延長一至五年，延長后的退休年齡，女同志最長不得超過六十周歲，男同志最長不得超過六十五周歲。1992年中央組織部、人事部《關于縣（處）級女干部退（離）休年齡問題的通知》規定，黨政機關、群眾團體的縣（處）級女干部，以及全民所有制事業單位中擔任黨務、行政工作的相應職級的女干部，凡能堅持正常工作，本人自愿的，其退（離）休年齡可到六十周歲。

2.2目前趨勢

從上述政策法規中可以看到，延遲退休對象只限于高級專家、骨干技術人員和女干部。而從2008年開始，延遲法定退休年齡的話題不斷發酵，爭論不斷。到2012年，國家人社部關于醞釀延遲退休年齡的信息發出、“清華方案”出臺。[2]2016年3月，《十三個五年規劃綱要》提出要實施漸進式延遲退休年齡政策。國務院下發批轉發改委《關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，提出要制定漸進式延遲退休年齡方案。兩會期間確定延遲退休方案2016年會按照相關程序批準后推出，向社會征求意見，完善后再正式推出。也就是說，延遲退休將覆蓋到全體企業、事業單位、群眾團體等。方案制定基于三個考慮，即小步慢走，漸進到位；區別對待，分步實施；提前公示，預先預告。

從短期來看，延遲退休借鑒國外彈性退休機制的呼聲較高，即在延遲退休政策的基礎上提供一定的個人選擇空間。

三、退休待遇：雙軌到并軌

退休后待遇經歷機關與企業分離、合并、再分離、再合并的過程。

1950年《關于退休人員處理辦法的通知》規定，部分公共服務部門工作人員退休時可一次性領取退休費；1951 年《勞保條例》確立企業職工退休待遇。1955 年《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》將機關人員一次性發放退休金改為按月發放。此時機關與企業實施兩種不同的退休辦法。同等條件下（男年滿60歲，一般工齡滿25年，本企業或單位工齡滿10年；女年滿50歲，一般工齡滿20年，本企業或單位工齡滿10年。企業職工退休后每月領本人工資的35%-60%。機關工作人員領60%。）機關工作人員領取的普遍要多于企業職工（針對在機關工作的年限有50%、60%、70%、80%、不設限）。

1958 年國務院頒布《關于工人、職員退休處理的暫行規定》。這個規定普遍適用于國營、公私合營的企事業單位和國家機關、人民團體的工人與職員。統一了機關事業單位和企業職工的養老保險制度。

1978年頒布《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休退職的暫行辦法》。前者關于干部退休的決定，適用于黨政機關、群眾團體和全民所有制企事業單位的干部，以及因工作需要由組織委派到集體所有制企事業單位的國家干部。后者適用于全民所有制企事業單位和黨政機關、群眾團體的工人。由于許多達到退休年齡的人員之前未得到妥善安置，所以國家首先調整的是機關事業單位的退休養老制度。這個文件，把原來干部、工人實行同一個退休辦法，再次改為分別實行兩個辦法。[3]1978年改革開放后引入養老保險制度，陸續發布的1991年《關于企業職工養老保險制度改革的決定》、1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》對企業養老制度進行社會保障改革，實行“統賬結合”模式。[4]

此時，制度改革將企業最終納入社會保障體系，企業職工退休待遇轉變為職工養老保險，不再由國家包辦，責任主體轉變為企業和個人。企業按工資總額的20%向統籌賬戶繳費，職工按工資的8%向其個人賬戶繳費。而機關和事業單位卻沿襲計劃經濟體制下養老退休金制度的做法，而并未納入社保體系，養老退休金仍由國家財政統一發放，個人無需繳費。[5]自此，養老金雙軌制形成。當然，這里需要明確的是1978年《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》的政策帶有分配中對政治壓迫后的“補償性”色彩。

到2014 年12月，國務院副總理馬凱代表國務院作關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告時表示，黨政機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度。2015 年1月，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，機關事業單位工作人員企業職工養老保險制度并軌。

四、結語

從建國之初的嘗試建立，到不斷發展和改革退休政策。退休政策的適用范圍從選擇性的標準到普遍性；退休形式從一般退休年齡，到適應于特殊群體或個人的“早退”“延退”與一般并存；退休待遇也在時代發展中不斷適應公民的要求、并體現公平性的原則。目前，新的延遲退休的實施方案正在制定中，也許會有更具福利性質、針對一般公民的彈性退休年齡。而普遍的提前退休現象是否存在不公平、給社會發展帶來負面影響；仍需要研究者、政府與民眾的共同研究。

【參考文獻】

[1]中國國際經濟交流中心課題組.我國退休制度歷史、現狀和挑戰——漸進式延遲退休年齡政策研究之一[J].經濟研究參考. 2015（04）：2.

[2]韓克慶.延遲退休年齡之爭——民粹主義與精英主義[J].社會學研究.2014（05）.

[3]郭磊，潘錦棠.養老保險“雙軌制”的起源與改革[J].時事觀察.2015（05）.

[4]王佃利，楊妮.性別公平視角下養老保險轉移接續政策審視[J].社會學研究.2015 （11）.

[5]童素娟，郭林.養老金雙軌制的歷史淵源與改革取向：浙江證據[J].財政稅收與資本市場.2015（01）.